25.11 Ces personnes, ainsi que les 90 000 militaires et employés civils qui travaillent dans les bases ou dans les unités opérationnelles, sont desservis par des réseaux complexes d'ordinateurs et de télécommunications servant à obtenir de l'information et à transmettre des ordres. Le Ministère exploite plus de 600 systèmes fonctionnant sur 22 gros ordinateurs et mini-ordinateurs. Il possède également plus de 600 ordinateurs multi-utilisateurs, plus de 4 000 terminaux non programmables et environ 45 000 ordinateurs personnels.
25.12 Les télécommunications font également partie de l'infrastructure de la technologie de l'information. Le Ministère emploie près de 4 000 personnes pour assurer le fonctionnement et l'entretien des installations de communications stratégiques de la Défense. Par ailleurs, il dépense 110 millions de dollars chaque année pour la location de services de télécommunications offerts par le secteur privé et par d'autres organismes gouvernementaux. Il utilise plus de 50 000 combinés téléphoniques et il se sert de sept systèmes et réseaux nationaux de téléphonie, de vidéophonie et de transmission des données. La plupart des liaisons de télécommunication, autrefois assurées par plus de 3 000 lignes, le sont maintenant par l'intermédiaire d'un seul réseau surviable.
25.13 L'infrastructure totale que le Ministère possède dans le domaine de la technologie de l'information, et qui comprend des ordinateurs et des systèmes de télécommunications, emploie près de 8 000 personnes, dont quelque 2 500 réservistes travaillant à temps partiel, et coûte environ 630 millions de dollars par année en frais d'exploitation. Les projets d'immobilisations relatifs à la technologie de l'information qui sont prévus ou en cours au sein du Ministère devraient coûter 9,5 milliards de dollars sur une période de 15 ans. De cette somme, 2 milliards seront consacrés aux télécommunications. Trente pour cent des dépenses du gouvernement fédéral en matière de technologie de l'information sont imputées à la Défense nationale.
25.14 Une bonne partie de la technologie de l'information en place est désuète, tant au niveau des concepts que de l'équipement. De nombreux systèmes majeurs de traitement des données - notamment le système d'information financière, le système d'approvisionnement et le système de données sur le personnel - sont des systèmes nationaux centralisés qui fonctionnent sur de gros ordinateurs. Ces « systèmes en silo » ont été conçus pour répondre à certains besoins fonctionnels et ils sont exploités indépendamment les uns des autres. Il est donc très difficile de comparer entre elles les données de ces systèmes. En raison de la structure des fichiers, il est difficile, et parfois impossible, d'extraire et d'assortir les données pour accomplir le travail demandé.
25.15 Jusqu'en juillet 1994, six grandes organisations du Ministère se partageaient les responsabilités à l'égard de la technologie de l'information :
25.18 L'étude que le Ministère a menée en 1993 sur les communications et l'électronique a également permis de signaler d'importants problèmes. En effet, le rapport mentionnait le cloisonnement de la gestion de la technologie de l'information, la lenteur et l'inadéquation des processus servant à gérer la technologie de l'information, ainsi que l'utilisation d'une technologie désuète et parfois superflue, dont le fonctionnement et l'entretien étaient coûteux et qui souvent ne répondait pas aux besoins des utilisateurs.
25.19 Dans le cadre de l'étude ministérielle, il a été recommandé de restructurer la gestion de la technologie de l'information et d'apporter plusieurs autres changements majeurs, demandes auxquelles le Ministère a souscrit et auxquelles il s'efforce de donner suite. Parmi ces changements, notons l'annulation de plusieurs projets d'acquisition en matière de technologie de l'information, la modification du processus d'acquisition de sorte que les entrepreneurs puissent intervenir plus tôt, ce qui diminuera le risque de changements coûteux lorsque les contrats passent de l'étape de la planification à celle de la mise en oeuvre, et le fait de reconnaître la nécessité d'éliminer les systèmes de données en silo qui limitent la capacité du Ministère de relier les bases de données les unes aux autres, particulièrement les bases de données sur les coûts et les activités.
25.21 Notre vérification englobait tous les systèmes d'information acquis et tous les projets entrepris depuis 1988, les ordinateurs universels, le commandement et le contrôle militaires, et les télécommunications. Nous avons exclu la technologie de l'information intégrée aux systèmes d'armes, par exemple les ordinateurs d'acquisition de cibles et de commande de vol à bord du CF-18 ainsi que les ordinateurs utilisés dans les systèmes de guidage et de contre-mesures électroniques de certaines armes.
25.22 Nous avons effectué notre vérification en fonction des critères du Conseil du Trésor régissant la gestion des projets d'immobilisations, ainsi que d'autres critères spécifiques précisés dans les constatations présentées ci-après.
25.24 Notre vérification a révélé de sérieux problèmes en ce qui a trait à la gestion du programme et des projets. Ces problèmes sont dus à l'absence d'un service de gestion central efficace pour la technologie de l'information. Un tel service élaborerait une stratégie globale en fonction des priorités ministérielles, fixerait des règles pour l'achat et l'emploi de la technologie de l'information et prêterait assistance aux gestionnaires hiérarchiques et aux commandants. Nous avons constaté que la plupart des projets avaient été bien gérés, mais que des problèmes s'étaient présentés dans le cas des projets les plus complexes et les plus coûteux.
25.25 Parallèlement, les opérations de télécommunications et d'informatique deviennent plus efficientes. Individuellement, les gestionnaires ont souvent pu accroître l'efficience dans leur propre secteur de responsabilité.
25.27 Selon l'OTAN, un système d'information, de commandement et de contrôle est un « ensemble informatisé incluant les doctrines, les procédures, les organisations, le personnel, les équipements, les moyens divers et les liaisons, destinés à fournir en temps opportun aux autorités à tous les niveaux, les informations correctes dont elles ont besoin pour la planification, la direction et le contrôle de leurs tâches ». Les organisations militaires ont recours à ces systèmes pour communiquer, gérer et manoeuvrer en campagne. Ils sont indispensables aux commandants, qui peuvent ainsi utiliser les données des services du renseignement lors de la prise de décisions, dresser des plans, transmettre des ordres et obtenir une rétroaction du personnel présent sur le champ de bataille.
25.28 Les systèmes d'information de commandement et de contrôle sont un élément essentiel à la capacité de mener une guerre. Les forces armées des États-Unis ont reconnu l'importance du commandement et du contrôle dans les opérations qu'elles ont effectuées récemment à la Grenade, à Panama et dans le golfe Persique. Elles ont analysé leurs lacunes dans ces opérations et l'importance des systèmes de commandement et de contrôle dans la victoire de la coalition lors de la guerre du Golfe.
25.29 Le Chef de l'état-major interarmées des États-Unis a récemment publié un document de réflexion intitulé « C4I for the Warrior », visant à résoudre les problèmes à court terme et à établir des buts et des stratégies à long terme. En vertu de cette politique, les États-Unis ont pris des mesures pour régler d'importants problèmes dans les systèmes qui faisaient double emploi, et qui avaient été mis au point par différents services des forces armées, mais qui ne pouvaient communiquer entre eux ni avec ceux des forces alliées. Le concept mis de l'avant par les États-Unis prévoit l'établissement d'une stratégie à long terme pour en arriver à l'interopérabilité globale. Cette stratégie devrait permettre aux commandants, à tous les niveaux, dans tous les éléments des forces armées, de communiquer entre eux et d'avoir accès aux données sur une base réciproque. Les Forces canadiennes n'ont aucun but ni aucune stratégie de ce genre. Le Ministère travaille actuellement à l'élaboration d'une telle politique.
25.30 Nous avons examiné tous les systèmes d'information de commandement et de contrôle que les Forces canadiennes sont à élaborer. Avant la guerre du Golfe de 1990, les Forces canadiennes projetaient de mener des opérations en compagnie de forces alliées, mais avec des éléments mer, terre et air en grande partie séparés. Bien que la guerre du Golfe ait permis de reconnaître le fait que ces éléments doivent travailler ensemble, nous avons constaté que chaque commandement mettait au point son propre système pratiquement en vase clos. Les systèmes en place, souvent, ont été conçus et mis en service à une époque où l'interopérabilité n'était pas encore perçue comme nécessaire et où n'existait pas la technologie requise pour l'application de ce concept. De plus, le Quartier général de la Défense nationale et la Branche des services du renseignement élaboraient des systèmes distincts. Le Commandement de la Force terrestre a fait l'acquisition de deux systèmes basés sur des logiciels d'exploitation différents; il essaie de les fusionner en un système provisoire d'ici mars 1995. La Force terrestre travaille à un autre projet de système de longue durée, qu'elle prévoit mettre en place d'ici 1999.
25.31 Les systèmes actuels de la Force terrestre possèdent une capacité de survie limitée sur le champ de bataille étant donné leur nature provisoire et leur utilisation dans les véhicules existants. L'un des systèmes pourrait continuer de fonctionner même si des ordinateurs étaient détruits, mais il fait appel à du matériel commercial et il est sensible à la chaleur, à l'humidité, à la poussière et aux vibrations. Lors de récents exercices en campagne, il a fallu plusieurs heures pour l'installer. L'autre système emploie du matériel « renforcé » mais dépend d'un ordinateur central. Si ce dernier était détruit, tout le système serait mis hors service. Il existe cependant des ordinateurs de réserve. L'ordinateur central est installé dans un camion offrant une protection minimale. Pour communiquer, les deux systèmes ont besoin de lignes téléphoniques, que peut détruire le tir ennemi. Les liaisons radio ne seront pas disponibles avant plusieurs années, c'est-à-dire pas avant que le Système tactique de commandement, de contrôle et de communications soit mis en place (voir le paragraphe 25.65).
25.32 Les Forces canadiennes mettent en place plusieurs systèmes qui sont basés sur différentes familles de logiciels et qui ne peuvent interagir entre eux. Comme il n'y avait pas de service de gestion centrale de la technologie pour coordonner le développement des systèmes et assurer leur interfonctionnement, les systèmes ne peuvent échanger de l'information même si leurs utilisateurs seront appelés à travailler ensemble au sein d'un quartier général interarmées. Des représentants du Ministère nous ont fait savoir qu'à l'avenir l'Organisation des services d'information de la Défense assurera la gestion centrale du développement des systèmes. Le Ministère s'efforce de centraliser davantage le développement des futurs systèmes d'information de commandement et de contrôle. (voir photographe)
25.33 Le Ministère a dépensé jusqu'à ce jour 18 millions de dollars pour les systèmes d'information de commandement et de contrôle et il projette d'y consacrer quelque 240 millions de plus au cours des 10 prochaines années. Ses plans prévoient au moins quatre systèmes distincts. Notre vérification met en doute la viabilité de projets échelonnés sur une aussi longue période (voir les paragraphes 25.41 à 25.45).
25.34 Les projets du Ministère en ce qui a trait aux systèmes de commandement et de contrôle font double emploi. Les fonctions de base - transfert et enregistrement de messages, cartographie numérique et traitement graphique, et transfert de cartes et de graphiques - sont les mêmes pour tous les systèmes, mais les images-écrans et l'information graphique utilisées par les divers services peuvent varier.
25.35 Bien que les Forces canadiennes aient depuis 1986 une politique incitant les utilisateurs à coordonner le développement des systèmes d'information de commandement et de contrôle, le Ministère ne l'a pas appliqué. Par conséquent, les commandants ont mis en oeuvre leurs propres systèmes. En outre, les bureaux de projet se sont peu efforcés de faire le relevé des besoins des utilisateurs au sein d'autres commandements et branches. Il n'y a aucune raison pour que des projets mis de l'avant par différents services et branches ne puissent pas être structurés et mis au point selon une même approche. Le Système d'information de gestion de combat du Commandement aérien est basé sur un système des forces aériennes américaines qui possède déjà des composants maritimes et terrestres, mais les Forces canadiennes n'y ont pas eu recours dans leurs travaux de développement des systèmes. Le Ministère s'applique actuellement à intégrer les systèmes de commandement et de contrôle en voie d'élaboration.
25.36 Le Ministère devrait envisager l'emploi de normes « communes » pour la mise au point de tous les systèmes de commandement et de contrôle, à moins que les responsables puissent justifier de procéder autrement.
25.37 Les caractéristiques et les concepts relatifs aux nouveaux systèmes de commandement et de contrôle devraient imposer la capacité, pour ces systèmes, d'opérer de concert dans le cadre d'opérations interarmées et combinées et d'avoir un fonctionnement assuré sur les champs de bataille.
Réponse du Ministère : La situation actuelle du système d'information, de commandement et de contrôle (SICC) reflète bien le fait que l'automatisation de ce système, au sein des Forces canadiennes, en est à ses premières étapes. Jusqu'à maintenant, chacun des commandements a fait porter ses efforts sur la validation des besoins et des méthodes de fonctionnement au moyen de systèmes pilotes ou de prototypes. La priorité n'a pas été donnée à la recherche d'une exploitation conjointe, du moins, jusqu'à tout récemment.
Lors d'opérations interarmées et interalliées, il est nécessaire de s'appuyer sur des normes communes et sur une exploitation fonctionnelle conjointe (paragraphes 25.36 et 25.37). L'infrastructure de la technologie de l'information et le système d'information, de commandement et de contrôle des Forces canadiennes ont été précisément établis dans ce but.
En général, nous croyons que la situation présente reflète les premières étapes de la conception d'ensemble du SICC. Un grand nombre d'activités sont en cours en vue d'assurer la compatibilité et le fonctionnement de ces premiers systèmes et de mettre l'accent sur la mise en oeuvre d'un SICC commun et conjoint.
25.39 À l'heure actuelle, le ministère de la Défense nationale travaille à la réalisation ou à la planification de 115 grands projets d'immobilisations, de 3 millions de dollars ou plus chacun, pour l'acquisition de technologies de l'information. Nous avons examiné plusieurs éléments cruciaux du système utilisé pour gérer ces projets. Nous avons évalué le temps nécessaire pour livrer les produits aux gestionnaires et aux commandants qui en ont besoin. Nous avons cherché à savoir si l'information dont dispose la haute direction lui permet de diriger et de contrôler efficacement l'ensemble des dépenses. Nous avons également vérifié dans quelle mesure les gestionnaires tirent profit des possibilités d'économies que leur offre la technologie de l'information.
25.40 En 1992, nous avons examiné le système global de gestion du programme du Ministère pour tous les types de projets. Nous avons signalé que ce système était lourd et coûteux et qu'il ne permettait pas de bien contrôler les projets. Le Ministère nous a dit à ce moment-là que le système serait entièrement révisé et considérablement amélioré, mais nous avons constaté très peu de progrès.
25.42 Nous avons examiné 110 projets dont le coût varie entre 3 millions et 200 millions de dollars. Nous avons constaté qu'il faut en moyenne plus de sept ans pour mener à terme un projet de technologie de l'information. Cela ne tient pas compte de la période de planification, souvent longue, qui précède l'approbation des fonds par la direction. Si l'on tient compte de la phase de planification, il faut alors en moyenne plus de 14 ans pour mener à bien les projets de technologie de l'information. Seulement six des projets prévus par le Ministère prendront moins de cinq ans à mettre au point et à réaliser.
25.43 Le système de gestion du Ministère est la cause de la lenteur du processus de réalisation. En effet, il faut un responsable de projet pour obtenir l'approbation de la direction concernant tous les fonds nécessaires au départ. Le responsable doit donc élaborer des plans complexes à long terme afin de justifier les dépenses importantes. Ces plans doivent être soumis à l'approbation de la haute direction à plusieurs étapes du projet. L'entrepreneur n'est habituellement choisi que lorsque toutes les spécifications sont établies, ce qui entraîne d'autres changements et retards. Enfin, l'affectation de militaires d'un poste à un autre engendre des perturbations et un ralentissement, ce qui est notamment le cas lorsque des gestionnaires partent et que leurs remplaçants doivent se familiariser avec le projet.
25.44 De nombreux projets pourraient être mis en oeuvre beaucoup plus rapidement. Certains sont tombés en désuétude alors qu'ils étaient encore à la phase de planification (voir la pièce 25.1 ). Voici des exemples.
25.47 Le système de gestion de programme utilisé au Ministère exige que les prévisions de fonds s'étalent sur 15 ans. Or, les progrès de la technologie de l'information sont prévisibles sur cinq ans, au maximum. C'est pourquoi, dans bien des cas, les prévisions établies pour des projets nécessitant l'allocation de fonds au programme de technologie de l'information sont inexactes ou injustifiées.
25.48 La prévision des coûts longtemps avant que ne soit effectuée une analyse ou une étude des besoins et des solutions technologiques utilisables engendre plusieurs problèmes. Le personnel chargé de la coordination centrale peut ainsi avoir l'impression que les besoins justifiant les gros budgets d'immobilisations sont connus bien avant la présentation des dépenses prévues. De plus, l'établissement de fonds distincts pour chaque besoin incite à l'utilisation de solutions « individuelles », alors qu'il serait préférable d'utiliser un même projet pour répondre à plusieurs besoins. Enfin, lorsque des prévisions de coûts sont trop élevées, certains autres projets pouvant entraîner des économies considérables ou ayant une grande valeur sur le plan militaire peuvent être étalés sur une plus longue période ou reportés parce que, selon le plan, il n'y a plus de fonds pour eux.
25.49 Le personnel n'a pu expliquer convenablement comment les responsables avaient déterminé les niveaux de financement requis pour 22 des 61 projets constituant notre échantillon. Parfois même, aucune hypothèse générale ne venait justifier les niveaux de financement. Dans sept cas, les responsables se sont procuré les fonds requis par d'autres moyens, par exemple en puisant au budget de fonctionnement et d'entretien, tout en continuant de désigner les travaux ainsi financés comme étant des projets d'immobilisations. En voici quelques exemples :
25.50 La prévision des fonds 15 ans à l'avance, tel que requis par le Système de gestion du Programme de la Défense, ne semble pas convenir aux projets de technologie de l'information. Le principal problème qui se pose est le suivant : comme on ne sait pas quels progrès techniques seront réalisés, ni quelle sera la taille des effectifs de la Défense nationale tout au long de la période couverte, il est difficile de savoir combien coûtera le matériel futur, quels logiciels seront offerts sur le marché ou qui utilisera les produits. Par conséquent, dans ce contexte, il n'est pas réaliste de produire des estimations très précises.
25.51 À cause de toutes ces imprécisions, la haute direction ne sait trop comment les fonds prévus seront dépensés. En pareils cas, le contrôle du programme est amoindri et peut devenir inefficace.
25.53 Pour le ministère de la Défense nationale, la priorité est, bien entendu, la capacité de mener des opérations militaires. Néanmoins, s'il n'arrive pas à réduire ses coûts de soutien à long terme, cette capacité sera réduite, car il devra puiser dans les fonds de fonctionnement pour payer ses frais généraux. Ce qu'il lui faut donc, c'est une approche qui permette d'évaluer complètement tous les coûts et les avantages des projets de façon à équilibrer les avantages à court terme et à long terme.
25.54 Jusqu'en janvier 1994, la réduction des coûts n'était pas un facteur prioritaire dans la sélection des projets de technologie de l'information, mais depuis, le Ministère a reconnu les économies d'argent comme un critère de sélection des projets à financer, mais il n'y accorde que 3 points sur 15 dans son système de classement par ordre de priorité, peu importe le montant qui pourrait être épargné. Il est peu probable qu'un système à cotes arbitraires permette d'évaluer correctement les compromis s'offrant à la direction.
25.55 En outre, la mise en oeuvre du nouveau système a posé certains problèmes. Les gestionnaires du programme n'ont pas fourni, au personnel chargé des projets, de directives adéquates sur la façon de cerner les possibilités d'économie, si bien que les projets pour lesquels les économies éventuelles n'avaient pas été clairement définies n'ont même pas reçu les trois points attribués pour le potentiel de réduction des coûts, et, dans un cas, les avantages étaient fort prometteurs. Des cadres supérieurs se sont plaints de l'inexactitude du système de pointage et du fait qu'ils ont dû reprendre des discussions afin de déterminer les projets auxquels on devrait accorder la priorité. Nous avons aussi constaté que, pour certains projets, la haute direction n'avait pas été mise au courant de toute l'ampleur des économies prévues. Nous n'avons pu trouver aucune documentation étayant les estimations inférieures qui avaient été présentées.
25.56 Notre échantillon de 61 projets - plus de la moitié du programme global de technologie de l'information - en comptait 11 qui, de l'avis des bureaux de projet, étaient susceptibles de produire des économies intéressantes, mais qui n'ont pas été mis en oeuvre aussi rapidement que ne semblaient le justifier les économies possibles. Selon les estimations des représentants des bureaux de projet, la mise en oeuvre prioritaire de ces projets aurait permis d'économiser au moins 700 millions de dollars (voir la pièce 25.3 ). Voici les projets en cause. (voir photographe)
Les représentants croyaient que le projet du SGTOM entraînerait une économie d'au moins 28 millions de dollars par année, la technologie sur laquelle il se fonde étant bien connue. Bien que le bureau de projet estime que les travaux pourraient durer de quatre à cinq ans, le Ministère a étalé ce projet sur 14 ans. Selon les plans ministériels, il faudra attendre huit ans pour obtenir les fonds nécessaires au projet, puis la mise en oeuvre s'étalera sur six autres années.
25.58 Le Ministère a entrepris deux projets destinés à offrir un service de paie à la Réserve. Selon notre estimation, le coût de ce double emploi est de 9 millions de dollars.
25.59 Nous avons également noté que le Ministère avait mis sur pied un projet d'achat de matériel informatique pour les installations d'instruction de la Base des Forces canadiennes Gagetown en dépit du fait que cette base disposait déjà d'une partie du matériel dont elle avait besoin. Au cours de notre vérification, le Ministère a pris des mesures pour éliminer tout doublement de matériel, si bien qu'aucune perte n'a été subie.
25.60 Le Ministère de la Défense nationale devrait examiner de nouveau la façon dont il gère son programme de technologie de l'information. Il devrait notamment :
En ce qui a trait à la première recommandation, l'approbation donnée en vue de la création de l'Organisation des services d'information de la Défense (OSID) reposait principalement sur le besoin de mettre sur pied une organisation qui serait responsable de l'ensemble du programme de technologie de l'information et qui aurait l'obligation d'en rendre compte. Le principal objectif de l'OSID est d'approuver et de diffuser la politique ministérielle sur la gestion de l'information ainsi que la stratégie de sa mise en application. Une planification stratégique est en cours, afin de s'assurer que les stratégies de gestion et de technologie de l'information cadrent bien avec les missions et les rôles du Ministère et des Forces canadiennes et qu'elles sont reflétées dans les normes, les plans et les directives connexes.
Pour ce qui est de la deuxième recommandation, il est difficile de la concilier avec la nécessité de cerner des projets particuliers, dans le cadre du Programme des services de défense (PSD) étalé sur quinze ans. On reconnaît que les prévisions initiales doivent, étant donné leur nature et la rapidité des changements technologiques, être très approximatives. Nous sommes tenus, même dans le cours normal de nos activités, d'effectuer régulièrement une révision et un remaniement de telles prévisions à mesure que les projets se dirigent vers les étapes menant à l'approbation en bonne et due forme.
Notre réponse à la dernière recommandation est que la coordination des plans de gestion et du système d'information, à l'aide d'un plan opérationnel complet et détaillé, contribuera de façon notable à déterminer les possibilités d'améliorations importantes en matière d'efficacité et de coût. Elle permettra ainsi d'élaborer des analyses de rentabilisation afin de justifier nos investissements stratégiques et fournira un cadre de responsabilisation en vue d'aider à la vérification des résultats.
La longueur du processus de planification et d'approbation est volontiers admise. Bon nombre d'études et d'essais se rapportant à l'ensemble du Système de gestion du Programme de la Défense (SGPD) et à certains aspects du projet ont été mis sur pied afin d'améliorer le système. Évidemment, il faut admettre et accepter le fait que les données utilisées sont approximatives, puisqu'elles portent sur une période de quinze ans, et qu'elles devront être vérifiées et ajustées au cours des diverses étapes menant à l'approbation du projet.
25.62 Le ministère de la Défense nationale a dans son programme plus de 40 projets en voie de réalisation évalués à 2,9 milliards de dollars et destinés à fournir des services informatiques généraux et des services de télécommunications. Nous avons choisi au hasard un échantillon de 12 projets qui ont été terminés ou entrepris depuis 1988. Ces projets sont énumérés à la pièce 25.4 , avec une estimation des coûts de chacun.
25.63 Nous avons vérifié si les projets avaient produit les résultats prévus dans les plans, dans les limites de temps et de coût convenues, s'il y avait eu respect des critères du Conseil du Trésor en matière de gestion des projets d'immobilisations et s'il y avait eu mise en application des « meilleures pratiques » en vigueur dans le secteur de la technologie de l'information. Voici quelques-uns de nos critères : définir clairement ce que le produit est censé faire, analyser les coûts et les avantages de toutes les options raisonnables, affecter du personnel qualifié au bureau de projet, veiller à ce que les gestionnaires connaissent bien leurs responsabilités et répartir le travail en segments gérables.
25.64 Sept des douze projets respectaient nos critères. Il s'agissait principalement d'achats de matériel informatique dont les besoins étaient bien définis et dont la mise en place était relativement simple. Toutefois, ces sept projets ne représentaient que 7 p. 100 de la valeur des projets de notre échantillon.
25.65 Dans le cas des cinq autres projets, qui correspondaient à 93 p. 100 de la valeur de notre échantillon, l'écart était parfois considérable par rapport aux critères que nous avions établis. De manière générale, il s'agissait de projets d'amélioration technique plus compliqués, susceptibles d'influer directement sur les méthodes de travail d'un grand nombre de personnes. (voir photographe)
Le projet ne permettra pas d'acquérir suffisamment de radios pour équiper toutes les unités de la Force terrestre. Le Ministère considère en effet le projet comme une exigence minimale. Par conséquent, tout dépassement de coût qui ne peut être financé nécessitera des réductions compensatoires ailleurs dans le système de communications ou dans le soutien logistique intégré.
25.66 Notre vérification a révélé que le Ministère a bien procédé pour l'achat de matériel destiné à répondre à des besoins bien définis. Par contre, ce qui lui a donné le plus de difficulté a été la réalisation des projets de développement de logiciels. Dans l'ensemble, nous avons constaté qu'il y avait lieu d'améliorer la définition des besoins et l'analyse des options.
25.67 Nous nous attendions à ce qu'une analyse coûts-avantages ait été effectuée pour chacune des options raisonnables susceptibles de satisfaire aux besoins du projet. Nous pensions également que ces analyses comprendraient des facteurs quantifiés de rendement et de coût et qu'elles énonceraient les coûts et les avantages « accessoires », difficiles à mesurer. Dans le groupe des projets qui ne se conformaient pas à nos critères, nous avons constaté que la qualité de l'analyse était mauvaise. Pour ce qui est des analyses d'options, elles étaient surtout qualitatives et faisaient appel à des estimations de coûts par ordre de grandeur. Ainsi, dans le cas du projet du STCCC, évalué à 1,9 milliard de dollars et destiné à équiper l'ensemble de la Force terrestre, les options ont été évaluées uniquement sur le plan qualitatif, et non du point de vue du rendement ou du coût de base. De même, en ce qui a trait à la modernisation du système d'approvisionnement, un projet de 291 millions de dollars, les avantages n'ont pas été évalués avant l'approbation du projet.
25.68 L'absence d'intervention des utilisateurs au cours du cycle de vie d'un projet accroît les risques. Il en est de même des méthodes d'élaboration selon lesquelles des représentants des utilisateurs doivent établir les besoins, puis en transmettre la description à un gestionnaire de projet qui, à son tour, définit le système requis, puis confie la réalisation du projet à un entrepreneur. Cette façon de procéder ne satisfait pas au critère de « meilleure pratique ». Effectivement, dans le secteur de la technologie de l'information, on préfère une plus grande intervention de la part des utilisateurs, axée sur le travail en petits modules permettant l'élaboration évolutive d'un système d'envergure.
25.69 Les deux cas présentés ci-dessous illustrent le contraste entre les deux méthodes. Le Ministère n'a pas encore tout à fait intégré la technique de développement évolutif à son système de gestion de projet, quoiqu'il ait fait quelques pas dans cette voie. Les développeurs de système doivent donc contourner le système de gestion du programme afin d'appliquer des techniques de développement évolutif. Ils le font parfois en finançant des projets comme activités de « fonctionnement et d'entretien », ce qui exige des contrôles moins rigoureux. Or, le recours aux fonds de fonctionnement et d'entretien est contraire aux objectifs du système de gestion de projet et il peut arriver, dans ce cas, que les besoins logistiques connexes demeurent insatisfaits puisque l'on présume que les projets de fonctionnement et d'entretien n'ont pas à tenir compte de l'aspect logistique.
25.70 Nous avons constaté que les principaux responsables des projets, souvent, ne possédaient pas les compétences et l'expérience voulues dans le développement de systèmes, ce qui a contribué aux problèmes éprouvés dans le cadre des projets du Système informatique de la base et de l'ordinateur du DSEG/CAR Op, et aux retards dans l'établissement des besoins en vue de la modernisation du système d'approvisionnement. (voir la pièce 25.5 )
25.71 En outre, le personnel militaire change fréquemment d'emploi. Les projets les plus importants et les plus longs ont vu passer chacun, en moyenne, trois gestionnaires et quatre directeurs. Les répercussions d'un tel roulement pourraient être atténuées si les projets étaient élaborés en modules réalisables durant la période d'affectation d'un même gestionnaire.
25.72 Le Ministère devrait normalement utiliser une méthode évolutive pour élaborer ses projets de technologie de l'information, au lieu d'essayer de livrer le système complet suivant la méthode actuelle puisque, dans ce cas, il faut des années avant que l'utilisateur ait le produit en main. (voir la pièce 25.6 )
25.73 Le Ministère devrait s'assurer que les projets d'immobilisations ne sont approuvés qu'une fois effectuées les analyses d'options appropriées.
25.74 Le Ministère devrait prendre des mesures afin de s'assurer que les directeurs et les gestionnaires de projets de technologie de l'information possèdent, dans le domaine du développement des systèmes, des compétences qui sont proportionnelles à l'envergure du projet.
25.75 Le Ministère devrait veiller, dans la mesure du possible, et tout au long du calendrier des projets, à la stabilité des équipes de travail utilisées. Il devrait ventiler les grands projets en unités plus petites et plus faciles à gérer, qui peuvent être menées à bien au cours de la période d'affection d'un même gestionnaire.
Réponse du Ministère : Un changement important a été apporté en vue de rationaliser la gestion des projets, soit la création d'une direction qui a pour mandat de diriger les projets à partir de l'étape de l'acceptation des besoins jusqu'à la livraison de systèmes. Cela devrait améliorer la continuité ainsi que la compréhension des exigences et donner une plus grande souplesse pour s'adapter aux exigences nouvelles et mettre les premiers changements à exécution.
L'Organisation des services d'information de la Défense, en collaboration avec les autorités du Ministère et des organismes centraux responsables de la gestion de programmes, examine activement les méthodes évolutives et modulaires qui misent sur l'intervention des utilisateurs, tout en maintenant le cadre de responsabilisation exigé, en ce qui concerne la livraison de systèmes (paragraphe 25.72).
Nous sommes d'accord avec la recommandation portant sur les analyses des options (paragraphe 25.73). Nous sommes à réviser les méthodes qui permettent déjà de faire de telles analyses afin d'assurer une évaluation objective de toutes les options pratiques.
Nous cherchons, dans la mesure du possible, à désigner des gestionnaires de projets dûment qualifiés et disponibles pour toute la durée du projet (paragraphes 25.74 et 25.75), compte tenu des exigences des Forces canadiennes et de la disponibilité du personnel civil qualifié. On s'attend à ce que, au cours de l'élaboration du projet de la technologie de l'information, la mise en application de la méthode évolutive favorise la division des grands projets en modules pouvant être mieux contrôlés.
Nous sommes d'accord avec les recommandations. Nous avons mis en marche plusieurs projets afin de combler les lacunes notées.
25.77 Nous avons examiné cinq aspects des opérations relatives à la technologie de l'information : les systèmes d'information, les télécommunications, les centres d'informatique du Ministère, les réseaux locaux et l'entretien des logiciels d'application. Nous nous sommes surtout intéressés à l'économie et à l'efficience de ces opérations.
25.78 Nous avons constaté, ici aussi, que l'efficience et l'efficacité opérationnelles avaient été amoindries par l'absence d'une gestion centralisée et adéquate de l'ensemble du programme. Par ailleurs, nous avons remarqué que certains gestionnaires avaient parfois réussi à améliorer l'efficience des opérations dans leurs secteurs immédiats de responsabilité.
25.80 Nous avons découvert que plus de 45 p. 100 du personnel des quartiers généraux utilisaient des systèmes d'information et que plus de 60 p. 100 de ce groupe se servaient des renseignements obtenus pour effectuer des analyses ou prendre des décisions. Environ 78 p. 100 des utilisateurs de ces systèmes nous ont dit qu'ils étaient satisfaits du service reçu (voir la pièce 25.7 ).
25.81 Il reste, néanmoins, qu'il y a des problèmes d'efficacité. Près de 60 p. 100 des utilisateurs n'ont reçu aucune formation officielle et presque la moitié d'entre eux estiment que cela nuit à leur rendement. La pièce 25.8 énumère les raisons pour lesquelles plus du tiers des utilisateurs estiment que le système d'information qu'ils utilisent ne comble pas tous leurs besoins d'information au travail. Plus d'un quart de ces personnes doivent souvent effectuer des recherches pour compléter l'information fournie par leur système informatique. Nous avons également constaté qu'une minorité, environ 14 p. 100 de ces personnes, n'est pas convaincue que les données fournies par les systèmes utilisés sont exemptes d'erreurs. (voir photographe)
25.82 Nous avons de plus remarqué que la majorité des utilisateurs de systèmes locaux ou d'ordinateurs personnels devaient entrer manuellement au moins une partie de leurs données (voir la pièce 25.9 ). Plus de 20 p. 100 des utilisateurs de systèmes locaux ou d'ordinateurs personnels entrent des données directement à partir d'imprimés produits par d'autres systèmes informatiques. Cette pratique est coûteuse et atténue la valeur du système.
25.83 Le Ministère devrait s'assurer que les utilisateurs des systèmes d'information reçoivent une formation appropriée.
25.84 Le Ministère devrait faire en sorte que les systèmes d'information renferment les données dont les utilisateurs ont besoin pour accomplir leur travail.
25.85 Le Ministère devrait améliorer la transférabilité des données d'un système à l'autre.
Réponse du Ministère : Nous sommes à prendre des mesures qui nous permettront d'offrir plus de cours de formation générale dans le domaine de la technologie de l'information (paragraphe 25.83) et de voir à ce que cette formation soit prévue dans les projets d'immobilisations.
On s'attend, dans un avenir rapproché, à devoir faire appel à plus d'une source de données pour obtenir des renseignements. Cela est largement attribuable au fait que plusieurs renseignements ne sont pas encore présentés de façon automatisée. Les possibilités d'avoir accès à toute l'information de façon électronique s'accroîtront grandement au fur et à mesure que, au cours des cinq prochaines années, l'infrastructure de la technologie de l'information s'intégrera complètement aux activités du Ministère et que seront mises en vigueur les normes relatives aux données (paragraphes 25.84 et 25.85).
25.87 Le Ministère a réduit ses coûts de près de 10 millions de dollars par année en mettant sur pied le Réseau numérique à intégration de services de la Défense. Cependant, le plein potentiel de ce réseau d'information n'a pas été réalisé par manque de trafic. D'autres économies seront possibles lorsque le Ministère intégrera d'autres services dans le réseau. Cette initiative montre bien que le Ministère peut avoir recours à une technologie moderne et éprouvée pour réduire ses coûts.
25.88 Nous avons évalué les plans d'amélioration établis par le Ministère à l'aide d'un modèle de ce qui, à notre avis, constitue la meilleure application de la technologie moderne. Au cours de notre vérification, le Ministère a repéré les principales possibilités de réduction des coûts dans ses plans généraux. Nous estimons que les initiatives qui en découleront pourraient permettre d'économiser plus de 30 millions de dollars par année, mais le Ministère n'a pas encore approuvé les plans détaillés de mise en oeuvre.
25.89 La plus importante de ces économies serait réalisée par le remplacement du Système de commutation stratégique de messages (SCSM) que le Ministère utilise pour envoyer des messages classifiés et des messages qui doivent être enregistrés dès réception. Le SCSM est désuet et exige un personnel nombreux, son fonctionnement et son entretien nécessitant en effet l'intervention de plus de 1 200 personnes. Le Ministère remplace présentement certaines parties du système à l'aide de fonds alloués au fonctionnement et à l'entretien, mais il prévoit dépenser plus de 100 millions de dollars avant l'an 2000 dans le cadre du projet du Système de traitement des messages de la Défense.
25.90 Cependant, les plans détaillés de mise en oeuvre de ce projet sont toujours à l'état d'ébauche. La documentation consultée fournissait peu de renseignements au sujet des répercussions sur les niveaux de dépense, le personnel et les opérations. L'absence de plans de réaffectation du personnel est particulièrement inquiétante, étant donné que le remplacement du système actuel par du courrier électronique protégé toucherait plus de 1 200 emplois et pourrait en supprimer une bonne partie. Il faut absolument établir des plans détaillés lorsqu'un grand nombre de postes doivent être éliminés et que de nombreuses personnes sont visées. Autrement, la réduction éventuelle de coûts est compromise, tout comme le serait l'amélioration fondamentale du service à l'échelle du Ministère. Sans plans détaillés, il est difficile d'évaluer avec précision les économies annuelles réalisables. Néanmoins, si nous nous reportons à des hypothèses que nous jugeons raisonnables, nous estimons que le Ministère pourrait économiser plus de 25 millions de dollars par année.
25.91 Nous avons constaté que le cas du Service de liaison téléphonique de la Défense (SLTD) était similaire à celui du Système de commutation stratégique de messages (SCSM). Les besoins en téléphonie représentent une dépense annuelle de 25 millions de dollars, soit approximativement 60 p. 100 des coûts du Réseau numérique à intégration de services de la Défense et plus de 20 p. 100 des dépenses globales de télécommunications du Ministère. Selon nos estimations, la modernisation du SLTD permettrait d'économiser 5 millions de dollars par année, mais comme pour le SCSM, aucun plan détaillé de mise en oeuvre n'a encore été élaboré.
25.92 Outre ces possibilités, nous avons trouvé deux autres secteurs où des économies pourraient être réalisées. Le Ministère dispose de deux centres de contrôle pour le Réseau numérique à intégration de services de la Défense et le Réseau intégré de données, ce qui lui coûte 4,1 millions de dollars par année. Or, ces centres sont très semblables, si bien que le regroupement et la réduction du personnel préposé à la location engendreraient des économies d'environ 1,5 million de dollars par année. Au cours de notre vérification, le Ministère a entrepris le regroupement des centres. (voir photographe)
25.93 Le Ministère utilise seulement 60 p. 100 des portes d'accès et la moitié de la capacité du Réseau intégré de données. Les utilisateurs se sont plaints des délais que nécessite le raccordement à ce service; nous avons constaté que le processus administratif était complexe et lourd. Toutefois, il est plus économique d'utiliser le Réseau intégré de données que les autres solutions actuellement offertes.
25.94 Au cours de notre vérification, nous avons constaté que les gestionnaires devaient souvent faire des recherches spéciales pour pouvoir répondre à nos questions sur les coûts des services. Les gestionnaires reconnaissent avoir eux-mêmes besoin de cette information et ils jugent que les systèmes actuels ne leur permettent pas de satisfaire à leurs besoins en la matière.
25.95 Le Ministère devrait veiller à ce que les plans relatifs au Système de commutation stratégique de messages (SCSM) et au Service de liaison téléphonique de la Défense (SLTD) soient pleinement au point et à ce que l'information s'y rapportant figure avec exactitude dans le Système de gestion du Programme de
la Défense. Ces plans devraient décrire les avantages, fournir des estimations précises des coûts en capital et des frais de fonctionnement, présenter un calendrier détaillé de mise en oeuvre et traiter des conséquences techniques des projets et de leurs répercussions sur l'effectif.
25.96 Le Ministère devrait réduire les coûts en accélérant le rythme auquel les utilisateurs sont raccordés au Réseau intégré de données.
25.97 Le Ministère devrait veiller à ce qu'une information adéquate appuie la planification opérationnelle relative à la gestion des services de télécommunications.
Réponse du Ministère : Le Ministère a accordé une très grande priorité à la rationalisation et à l'intégration de tous les réseaux de communication nationaux en fonction du matériel de sécurité disponible. Les répercussions que cela entraînera, sur le plan des ressources et de l'échéancier, sont en voie d'être précisées dans le cadre du processus de planification et d'élaboration (paragraphes 25.95 à 25.97). Ces plans et ces besoins en ressources seront incorporés aux plans opérationnels connexes de l'Organisation des services d'information de la Défense.
25.99 En 1990, le Ministère a entrepris une étude en vue d'améliorer les centres d'informatique, mais l'analyse des coûts n'a débuté qu'en janvier 1993 et elle s'est terminée en décembre de cette même année. En janvier 1994, le Ministère a décidé de fermer l'un des centres, ce qui permettra d'économiser plus de 21 millions de dollars sur les cinq prochaines années. Le Ministère, parce qu'il a tardé à prendre les mesures nécessaires pour réaliser ces économies, a perdu près de 5 millions de dollars annuellement. (voir photographe)
25.100 La fermeture de l'un des centres permettra en outre d'améliorer l'efficience de l'autre centre d'informatique.
25.102 Le Ministère ne possède pas d'inventaire complet du matériel affecté aux réseaux, mais il en a commencé un en 1993 et il a l'intention de le terminer au plus tard en 1996. Les commandements et les groupes du Quartier général sont responsables du développement et de la gestion de leurs propres réseaux locaux. Le Ministère a acquis au moins 500 réseaux, qui servent environ 45 000 utilisateurs, à un coût de plus de 135 millions de dollars.
25.103 Malgré l'importance de son investissement en technologie de réseau moderne, le Ministère n'en a pas encore tiré pleinement parti. Parce que les gestionnaires ont développé séparément leurs réseaux, les commandements et les groupes du Quartier général de la Défense nationale utilisent peu de systèmes communs. Quelques réseaux seulement peuvent communiquer les uns avec les autres, et il semble que certains réseaux déjà sur pied ne pourront pas être reliés aux autres. Le Ministère n'a adopté que tout récemment des stratégies, des politiques et des plans de gestion visant à intégrer ses réseaux. Les projets nationaux, comme le courrier électronique à l'échelle du Ministère et le réseau métropolitain du Quartier général, sont récents.
25.104 Le Ministère n'a pas encore commencé à réviser ses méthodes de travail pour profiter du très grand nombre de terminaux d'ordinateur et de réseaux informatiques que l'on trouve dans l'ensemble de l'organisation. Certaines capacités de communication sont en place, comme le courrier électronique, mais le Ministère n'a pas encore réalisé l'interfonctionnement proposé dans ses plans à long terme. Nous avons constaté qu'il existe plusieurs systèmes de courrier électronique différents, et cela, parfois, au sein d'un même groupe du Quartier général.
25.105 Comme nous l'avons signalé au sujet de l'acquisition d'importants biens d'équipement, les méthodes ministérielles utilisées pour l'acquisition de biens d'équipement d'importance moindre (135 millions de dollars) ne tiennent pas compte de la nature de la technologie de l'information. L'approbation des achats d'équipement fait intervenir de nombreuses personnes et prend souvent beaucoup de temps. Au sein d'un groupe du Quartier général, par exemple, alors que le matériel est le plus souvent commandé par les utilisateurs à l'automne, les achats ne se font qu'à la fin de l'exercice financier du gouvernement, au printemps. La lenteur du processus retarde l'utilisation du matériel commandé, risque de nuire au soutien du service si tout le matériel arrive en même temps et peut réduire les garanties parce que le matériel n'est pas installé dès sa livraison. Nous avons constaté qu'un seul des gestionnaires de la technologie de l'information tient un relevé de la circulation du matériel requis dans ce secteur technologique, relevé sur lequel il note les acquisitions reçues et leur distribution.
25.106 Nous avons remarqué d'importants écarts dans les compétences et la formation du personnel de soutien au réseau. Dans certains cas, le financement a été insuffisant pour répondre aux besoins de formation. Le Commandement de la Force terrestre a signalé de graves lacunes quant aux compétences du personnel de soutien au réseau et donc quant à sa capacité d'utiliser efficacement et de former ce personnel.
25.107 Le Ministère devrait réviser ses politiques et ses pratiques de gestion de réseau et les harmoniser avec une technologie qu'il faut parfois actualiser tous les 36 ou 48 mois. Il devrait intensifier ses efforts pour centraliser l'établissement de normes qui seront ensuite diffusées rapidement.
25.108 Le Ministère devrait veiller à ce que le personnel de soutien au réseau reçoive la formation requise pour s'acquitter de ses fonctions.
Réponse du Ministère : Nous sommes d'accord avec les recommandations formulées aux paragraphes 25.107 et 25.108. Nous travaillons à trouver des solutions pratiques concernant l'acquisition, la formation et la gestion relativement aux réseaux de communication.
Nous sommes d'accord également avec les évaluations faites dans le domaine de la gestion des opérations, évaluations qui semblent être en grande partie le résultat d'un sondage mené auprès des usagers. Elles reflètent le peu de progrès réalisé jusqu'à maintenant dans le domaine de l'intégration des systèmes, de même que l'incapacité à dispenser la formation au rythme de l'acquisition des postes de travail.
25.110 Nous avons constaté que le Ministère, en général, utilise des techniques et des outils modernes pour mettre à niveau et améliorer ses logiciels de façon à répondre aux besoins des utilisateurs. Le Ministère pourrait faire encore mieux s'il effectuait des analyses coûts-avantages plus détaillées des changements que l'on propose d'apporter au système afin d'utiliser au mieux les compétences de ses programmeurs et s'il améliorait la formation de ces derniers.
25.112 Nous avons aussi constaté que la gestion de projet présentait toujours des problèmes persistants. La définition des besoins et l'analyse des options demeurent inadéquates et continuent d'entraîner des coûts supplémentaires pour le Ministère.
25.113 Enfin, nous avons noté que le Ministère a commencé à corriger le manque d'efficience que présentaient ses opérations dans le domaine des télécommunications et de l'informatique. D'importantes économies ont déjà été réalisées, mais la mise en oeuvre de la plupart des mesures d'économies potentielles en est encore à l'étape de la planification.
25.114 Le Ministère a déjà entrepris l'examen de ces problèmes. La nouvelle Organisation des services d'information de la Défense peut servir de centre de gestion pour s'attaquer aux problèmes de gestion de programme et de projet et donner l'impulsion nécessaire à la réalisation de gains constants dans l'efficience des opérations. Par ailleurs, les initiatives décrites au chapitre précédent, relativement à la planification opérationnelle et aux projets de Défense 2000, devraient produire une gestion mieux adaptée et un processus de gestion plus efficient.