Guide de l'analyse comparative de la gestion financière

ANNEXE C - ÉTUDE DE CAS

Le cas suivant est conçu pour illustrer comment le modèle recommandé peut être utilisé pour effectuer un exercice d'analyse comparative. Le ministère du Logement, qui est fictif, est de taille moyenne (moins de 1 000 ÉTP) et fait fonctionner des programmes visant à promouvoir le développement du logement dans l'ensemble du pays. Le ministère exploite un certain nombre de bureaux régionaux qui couvrent les provinces maritimes, le Québec, l'Ontario, les Prairies (le Manitoba, la Saskatchewan et l'Alberta), le Pacifique (la C.-B.) et la région du Nord (qui couvre les territoires du Nord). Son administration centrale se trouve à Ottawa. Le ministère a réparti son programme en trois secteurs d'activités : la promotion de la construction domiciliaire; la recherche et le développement; et les services intégrés.

Le secteur des services intégrés vient tout juste d'achever la mise en oeuvre d'un nouveau système de gestion financière qui répondra aux besoins de la Stratégie d'information financière du gouvernement fédéral et facilitera l'implantation de la comptabilité d'exercice. Au cours de l'implantation, les dirigeants du ministère ont établi que certains processus et certaines règles étaient désuets et ne s'adaptaient pas facilement aux exigences d'un système contemporain de gestion financière. La direction a accordé un contrat à une grande firme comptable chargée de contribuer à l'élaboration d'un plan en vue de tirer profit le plus possible de la fonctionnalité offerte par le nouveau système de gestion financière. À la suite d'une étude préliminaire, il a été décidé de collaborer avec le groupe d'usagers des ministères qui avaient mis en place le même système de gestion financière pour :

• Déterminer où se situe le ministère par rapport à d'autres ministères semblables dans certains processus de gestion financière importants.

• Découvrir les pratiques optimales déjà utilisées dans les principaux ministères qui font partie du groupe des usagers et tirer profit de ces pratiques.

1. Planification

Identifier les domaines qui doivent faire l'objet d'une analyse comparative et établir des priorités

Par le passé, le ministère était une organisation très repliée sur elle-même et ne connaissait pas vraiment son rendement par rapport aux autres ministères et organismes. En collaborant avec un groupe d'usagers pendant l'implantation de leurs systèmes, le ministère en est venu à reconnaître qu'il devait être tourné davantage vers les autres. En réaction à cette situation, la haute direction a décidé de procéder à l'analyse comparative des processus de gestion financière. La direction croyait que toute la fonction devait faire l'objet d'une telle analyse. Une matrice des processus financiers et des indicateurs de rendement a été élaborée. De nombreuses questions ont été soulevées concernant la possibilité de procéder à l'analyse comparative de tous les processus d'un coup, la disponibilité des partenaires et leur volonté de participer. Après avoir tenu des discussions et consultations avec des experts et des organisations ayant expérimenté l'analyse comparative, on a décidé de limiter l'exercice aux fonctions et paramètres clés (voir le tableau ci-dessous).

Tableau 2 - Paramètres des fonctions de gestion financière

Note : L'étendue de cette étude de cas est ambitieuse. En réalité, initialement, une analyse comparative porterait sur une ou deux fonctions de gestion financière clés. Cependant, à des fins d'illustration, il est utile d'examiner une analyse comparative plus vaste.

Identifier les clients à l'interne, leurs besoins et les extrants désirés

On a constitué un comité préliminaire d'analyse comparative. Il comprenait le directeur des services financiers, les trois gestionnaires des fonctions financières (Opérations comptables, Politique et systèmes, Planification et analyse), le directeur de la vérification et de l'évaluation, et un directeur d'une des directions opérationnelles du ministère pour représenter le point de vue du client.

Ils ont tenu un certain nombre de séances de groupe de réflexion et des entrevues individuelles avec des cadres supérieurs et intermédiaires pour déterminer qui étaient les clients de l'exercice d'analyse comparative et quels devraient être les objectifs et les résultats souhaités.

Tableau 3 - Clients, objectifs et résultats de l'analyse comparative

Simultanément, les membres du comité d'analyse comparative ont procédé à une étude de la documentation et à une consultation informelle de leurs contacts dans des associations du secteur privé (Fédération canadienne de l'habitation, Entrepreneurs en bâtiment indépendants du Canada, La Société des comptables en management du Canada, etc.) pour bien comprendre le processus d'analyse comparative et l'usage qui pourrait être fait des données d'analyse comparative.

Une stratégie d'analyse comparative, qui comprend un énoncé de mission, a été présentée au Comité de direction du ministère pour approbation. En plus d'approuver la stratégie et l'énoncé de mission, les membres du Comité de direction ont décidé de nommer un Comité d'orientation pour le projet d'analyse comparative. Ce comité d'orientation était formé du S.-M.A., Services intégrés, qui s'est porté volontaire pour défendre la cause de l'analyse comparative au ministère, du S.-M.A., Recherche et développement, et d'un directeur général régional. Le comité d'orientation ferait des examens périodiques des progrès réalisés et tiendrait le comité de direction au courant tout au long de l'étude.

Former l'équipe d'analyse comparative

Le comité préliminaire d'analyse comparative mentionné précédemment est devenu le Groupe de travail ministériel chargé de l'analyse comparative avec l'ajout d'un autre gestionnaire principal de l'une des régions.

Sa première tâche consistait à élaborer un plan de travail exhaustif comprenant les objectifs du projet, les ressources nécessaires (le personnel et le budget d'exploitation en dollars), la durée du projet (calendrier), les rôles et les responsabilités, les indicateurs de rendement à utiliser, une liste des partenaires possibles pour effectuer l'analyse comparative et la méthode de collecte de données.

Gérer le changement

Après avoir dressé un plan de travail exhaustif, l'équipe a également formulé une stratégie de gestion du changement. L'équipe était consciente du fait que si elle n'avait pas l'engagement et le soutien des employés des Services intégrés et des employés régionaux en finances, cela risquait de compromettre le succès de l'initiative d'analyse comparative. L'équipe a travaillé en étroite collaboration avec des employés de la Direction des ressources humaines pour définir les questions liées aux changements et a formulé une stratégie de communication pour tenir les employés à l'administration centrale et dans les régions au courant de la mise en oeuvre du projet et des progrès réalisés dans ce contexte et pour obtenir leur engagement.

Examiner et décrire les processus

Ensuite l'équipe a examiné et décrit les processus de la gestion financière inclus dans cette étude. Pour ce faire, l'équipe a examiné les politiques et les procédures pertinentes, a interviewé le personnel impliqué dans ces processus et a créé des diagrammes généraux et aussi plus détaillés pour tous les processus.

Définir les mesures de l'analyse comparative

L'une des grandes préoccupations rattachées à l'étude résidait dans la nécessité de prévoir une voie relativement simple et pratique pour les professionnels des finances chargés d'obtenir des données comparatives à partir desquelles on fait l'analyse. L'objectif principal consistait à élaborer une approche pratique d'évaluation du rendement relatif des processus de gestion financière dans certains ministères et organismes ayant des caractéristiques semblables (le nombre d'ÉTP dans le ministère, l'ampleur des programmes, la dispersion géographique, la taille des budgets, etc.) par rapport au rendement du ministère du Logement.

Un ensemble de mesures préliminaires a été élaboré et validé à l'administration centrale et dans deux des six régions (voir le Tableau 2 ci-dessus). Alors qu'à première vue, les mesures ayant trait aux budgets ou aux ÉTP semblent relativement simples, l'équipe chargée de l'analyse comparative a dû prendre en compte un certain nombre de facteurs pour assurer la comparabilité des données. Par exemple :

• Le tableau 2 renferme un certain nombre de paramètres comme le coût total en proportion du budget total de la fonction des finances, le coût total des rapports de gestion/par tranche de 1 000 $ de budget, etc. Lorsqu'on a cherché à définir le montant budgétaire, on a déterminé s'il y avait lieu d'inclure des éléments comme les dépenses en capital secondaires, les dépenses d'immobilisations majeures et les subventions et les contributions et quelles en seraient les conséquences du point de vue de la comparabilité. Par exemple, en ce qui concerne les subventions et contributions, celles-ci peuvent causer beaucoup de travail dans certaines organisations, tandis que dans d'autres, elles peuvent simplement « traverser » le budget à titre d'importants paiements de transfert et n'avoir aucun impact significatif sur les volumes de travail. Dans cette deuxième situation, l'inclusion des subventions et contributions aurait tendance à gonfler le budget de l'organisation et à donner l'impression que le rendement de celle-ci est meilleur qu'il ne l'est réellement, comparé à celui d'autres organisations.

• Le tableau 2 inclut aussi des données relatives aux ÉTP comme le nombre de factures et de rapports de frais traités par ÉTP, etc. Au moment de l'application de ces paramètres, on a examiné la manière dont les ÉTP devraient être définis et quels types d'ÉTP devraient être inclus. Il s'agit d'une question importante pour le ministère du Logement où, étant donné la nature décentralisée de l'organisation, certaines fonctions financières étaient accomplies par des gestionnaires hiérarchiques et employés en dehors du groupe des finances. Ainsi, l'équipe d'analyse comparative a dû définir et examiner les tâches financières accomplies par des ÉTP dans les groupes non financiers pour assurer l'inclusion de paramètres utiles.

Un questionnaire a été conçu et piloté avec l'aide d'une société d'experts-conseils possédant des compétences en analyse comparative. Dans l'ensemble, le questionnaire a été distribué à un échantillon de 15 bureaux d'exploitation à l'administration centrale et dans six régions. Trois éléments principaux ont été intégrés au questionnaire. Premièrement, des questions concernant le niveau de responsabilités du répondant et le profil « commercial » de ses opérations. Deuxièmement, des questions sur le niveau de ressources (ÉTP) utilisées pour appuyer les fonctions des finances et leurs processus connexes. Cette approche présumait que le coût en personnel constitue le principal facteur de coût dans les fonctions des finances. Troisièmement, le bureau appliquait-il des mesures formelles ou informelles (y compris un ensemble de mesures élaborées précédemment) du rendement dans chacun des domaines couverts par l'étude et, dans l'affirmative, quelle était la nature de ces mesures? Il s'agissait du précurseur du sondage principal et les résultats ont été utilisés pour élaborer le questionnaire principal.

Choisir des partenaires d'analyse comparative

La recherche de partenaires d'analyse comparative a débuté auprès des membres du groupe des usagers du système financier qui a été formé par le MDL. Parmi les 15 usagers, neuf se sont dits intéressés à participer à l'étude. Des entrevues ont été effectuées avec l'agent principal des finances à temps plein de chaque ministère intéressé. Il s'agissait d'une démarche importante, car elle permettait d'identifier certains des obstacles à ce projet d'exercice d'analyse comparative. Les entrevues ont également identifié certains paramètres de rendement habituellement utilisés par ces ministères pour gérer leurs fonctions des finances. On s'est servi de ces renseignements pour faire fond sur les informations fournies grâce au questionnaire que l'on a déjà fait remplir au ministère du Logement. En outre, ces renseignements ont été intégrés dans un questionnaire exhaustif.

Les parties intéressées ont confirmé leur désir de participer à l'exercice d'analyse comparative. Pour ce premier exercice, il a été décidé de restreindre le nombre de membres de ce partenariat d'analyse comparative à 10 ministères. Les comparaisons avec des organisations de l'extérieur (autres gouvernements, entreprises privées, etc.) ne feraient pas partie de cette étude. L'objectif consistait à acquérir une certaine expérience et à bénéficier d'un éclairage quant à l'utilisation de l'analyse comparative avant d'élargir la portée de l'étude.

Les partenaires ont convenu de regrouper leurs fonds et de retenir les services d'une société d'experts-conseils qui serait chargée de les aider et de les conseiller dans la collecte de données et dans l'analyse des données et la préparation d'un rapport d'étude.

Établir un code d'éthique

Un comité de travail interministériel qui comprenait des représentants de chaque ministère participant à l'exercice d'analyse comparative a été créé pour formuler un code d'éthique pour cet exercice. Après de longs pourparlers, le comité a rédigé un code d'éthique qui par la suite, a été approuvé par chaque ministère.

Établir les méthodes de collecte de données

Avec l'aide de la société d'experts-conseils, le questionnaire détaillé a été achevé et une liste de distribution a été élaborée. L'équipe d'analyse comparative a également planifié la visite de certains répondants une fois que les résultats du questionnaire ont été compilés. L'objectif des visites du site consisterait à confirmer certains des renseignements découverts grâce au questionnaire et à documenter les pratiques optimales de ceux qui offrent le meilleur rendement.

2. Collecte de données

Le questionnaire complet couvrait les données quantitatives et qualitatives (qui reposent sur les entrevues) et le profil de coût applicable à chaque paramètre. Les résultats de chaque site ont été rapportés en termes absolus et en pourcentages et comportaient une foule de comparaisons, comme :

• la valeur médiane au ministère;

• les valeurs médianes dans tous les ministères;

• la valeur médiane des ministères de la meilleure catégorie (définie comme celle qui se trouve au-dessus du 80^e centile) (n^o 2, chap. 3, p. 2).

Graphique 1 - Exemple de comparaisons rapportées sous forme de graphique

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La collecte de données a été effectuée sur une période de deux mois qui s'est échelonnée de la mi-mai à la mi-juillet pour minimiser les dérangements dans les opérations. Il a également été décidé de se servir de l'exercice que l'on vient d'achever pour limiter la quantité de renseignements à examiner et pour établir une base qui s'applique à tous les partenaires. Le questionnaire a été envoyé à plus de 100 bureaux de toutes tailles et de tous les ministères participants. Le taux de réponse s'est établi à 72 p. 100, ce qui était excellent et représentait un échantillon suffisant pour fournir des résultats valides. La prochaine étape de l'étude était l'analyse des données du questionnaire fournies par les répondants. Les réponses représentaient une base de données de référence précieuse servant à établir des données repères pour les activités étudiées et ont fait ressortir certaines pratiques optimales qu'il conviendrait d'étudier davantage.

3. Analyse et intégration

La première étape de l'analyse des données que renferme le questionnaire consistait à évaluer la proportion de temps consacré par le personnel à divers niveaux d'activités principales et de processus principaux. Les tableaux suivants résument l'information.

Tableau 4 - Nombre moyen de membres du personnel

L'analyse des données qui précèdent fournissait des données repères de rendement pour chaque ministère relativement à la proportion de temps consacré par le personnel à chaque activité principale. L'étude touchait également un autre niveau de détails (voir les graphiques qui suivent) pour identifier les organisations les plus efficaces et les pratiques optimales (n^o 2,  chap. 3, p. 5).

Graphique 2 - Facturation des comptes clients

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[Traduction] « Le produit le plus précieux était probablement le "Rapport sur les pratiques optimales" qui exposait en détails, pour chaque activité, les processus et procédures utilisés par les ministères qui se trouvaient dans le 80^e centile et se définissaient comme les meilleurs de la catégorie. » Le rapport indiquait à quels niveaux le ministère du Logement pourrait apporter des améliorations. « L'une des lacunes les plus frappantes était la lenteur du ministère du point de vue de la production de données de gestion. » La mesure du MDL était de 15 jours ouvrables pour produire un rapport mensuel, alors que le rapport du meilleur de la catégorie était produit en cinq à six jours (n^o 2, chap. 3, p. 2).

Graphique 3 - Production de rapports financiers mensuels

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En conséquence, le MDL a entrepris une étude et une restructuration majeures des procédures et de l'attribution des ressources et il a l'intention d'atteindre au moins le 70^e centile au cours de la prochaine année.

4. Mise en oeuvre et exécution

En s'appuyant sur le rapport concernant l'étude et sur le Rapport sur les pratiques optimales, l'équipe a identifié d'autres auditoires pour les résultats de l'étude. Bien que les membres de la haute direction demeuraient les principaux clients, les gestionnaires de division des directions d'exploitation ont également été informés des conclusions. Les gestionnaires des fonctions financières ont été informés des conclusions et des recommandations tout au long de la phase d'analyse.

La méthode de communication était quelque peu fonction de l'auditoire.

• Une note de service renfermant les conclusions et les recommandations a d'abord été distribuée au Comité de direction du ministère. Il y a ensuite eu une présentation formelle.

• Une fois les résultats de l'étude acceptés par la haute direction, ils ont été communiqués aux gestionnaires de direction et de division pour que toutes les parties comprennent le rôle qu'elles doivent jouer dans la mise en oeuvre du plan.

• Les résultats ont également été communiqués à tous les employés du secteur des services financiers dans un bulletin.

Les recommandations constituaient le fondement de la préparation d'un plan d'action détaillé. Les objectifs d'amélioration étaient intégrés au plan d'activités du ministère. La personne chargée de défendre l'analyse comparative a conservé ce rôle pendant la phase de mise en oeuvre. Elle a surveillé les progrès réalisés par rapport aux jalons posés sur une base périodique. Lorsque le plan n'était pas respecté, elle identifiait les causes et recommandait des mesures correctrices ou la modification du plan au comité d'orientation. En outre, elle remettait sur une base périodique au Comité de direction du ministère des rapports d'étape. En adaptant les pratiques optimales, l'équipe de mise en oeuvre a pu apporter rapidement des améliorations.

5. Nouvel étalonnage

En s'inspirant de la réussite de cette initiative, le Comité de direction du ministère a décidé d'intégrer l'analyse comparative à son programme d'amélioration continue des processus. On a demandé au groupe de travail d'élaborer un plan d'examen et de nouvel étalonnage des données repères à être exécuté dans trois ans. Outre les 10 partenaires ayant participé à l'exercice précédent, il a été décidé d'aborder les six autres membres du groupe du système financier pour les persuader de participer à la prochaine ronde du sondage. De plus, tout autre ministère qui pourrait se joindre au groupe dans l'intervalle serait invité à participer. Pour obtenir divers points de vue, il a également été décidé d'inciter quelques plus gros ministères à participer à la prochaine étude.

ANNEXE D - SITES INTERNET*

ANNEXE E - BIBLIOGRAPHIE

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