Rapport de contrôle et d'évaluation Régime d'assurance-emploi 1999

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Sommaire
Principales conclusions

• Le marché canadien du travail
• Prestations de revenu 
• Prestations d'emploi et mesures de soutien

En bref

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Sommaire

Dans ce troisième de cinq rapports annuels de contrôle et d'évaluation de l'assurance-emploi, nous étudions de quelle façon les gens, les collectivités et l'économie continuent de s'adapter aux réformes mises en œuvre en juillet 1996 et en janvier 1997 en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi. L'analyse présentée dans le présent rapport porte en particulier sur la deuxième année financière complète de l'application du régime d'assurance-emploi, c'est-à-dire du 1er avril 1998 au 31 mars 1999. Les tendances mentionnées dans le Rapport de contrôle et d'évaluation de l'assurance-emploi pour l'année 1998 sont également traitées à la lumière de nos constatations.

Le premier chapitre comprend un aperçu du marché canadien du travail pendant la période à l'étude, ainsi qu'un rappel historique de la réforme de l'assurance-emploi. Les chapitres 2 à 6 portent sur les résultats relatifs aux prestations de revenu en vertu de l'assurance-emploi, qui assurent un soutien temporaire du revenu aux chômeurs, ainsi qu'aux prestations d'emploi et mesures de soutien, qui prévoient des mesures actives de réembauche afin d'aider les clients à réintégrer le marché du travail. Nous présentons nos conclusions dans le chapitre 7.

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Pincipales conclusions

Le marché canadien du travail

Le marché canadien du travail a continué d'afficher une belle tenue en 1998-1999. En effet, la croissance annuelle nette de l'emploi a été la plus élevée depuis l'année financière 1979-1980. Pendant cette période, il s'est créé 400 000 emplois (hausse de 2,9 pour cent), dont 85 pour cent d'emplois à temps plein. Les taux de chômage ont également diminué de façon considérable à l'échelle nationale et dans presque toutes les provinces. Les gains salariaux, pour la même période, ont été peu élevés.

Les femmes et les jeunes ont également fait des progrès appréciables dans le marché du travail. Les jeunes ont connu la meilleure croissance annuelle de l'emploi jamais enregistrée (hausse de 5,3 pour cent), et l'emploi des femmes a augmenté de 3,2 pour cent, soit le pourcentage d'accroissement le plus élevé de la décennie. Chez les hommes, l'emploi a progressé de 1,9 pour cent. Depuis quatre ans, la croissance annuelle moyenne de l'emploi s'établit à 2 pour cent pour les femmes et à 1,5 pour cent pour les hommes.

Divers facteurs sous-jacents marquant la transformation du marché du travail ont également été constatés.

• Un nouveau profil de la participation des femmes au marché du travail a fortement influé sur la compréhension des résultats de ce segment de main-d'œuvre au chapitre de l'assurance-emploi. Par exemple, les femmes sont moins portées que les hommes à travailler dans des industries saisonnières où le recours à l'assurance-emploi est plus fréquent. De même, il leur arrive plus souvent que les hommes d'occuper des emplois à temps partiel et temporaires, pour lesquels l'accès à l'assurance-emploi est plus restreint. Enfin, les femmes sont plus portées que les hommes à intégrer le marché du travail et à en sortir.
• Un nombre croissant de jeunes arrivent sur le marché du travail pour la première fois, sans aucune expérience de travail.
• Il y a un nombre croissant de gens qui sont des travailleurs autonomes. Le travail autonome représente une forme d'emploi qui n'est habituellement pas visée par l'assurance-emploi.
• Il y a un lien de plus en plus important entre l'instruction et les résultats sur le marché du travail; les personnes très instruites et sensibles à la nécessité de l'acquisition continue du savoir obtiennent de meilleurs résultats que les autres.
• La forte croissance de l'économie et les nouveaux profils du marché du travail constituent la trame sur laquelle nous analysons les répercussions du régime d'assurance-emploi en 1998-1999.

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Prestations de revenu

Le nombre total de demandes de prestations d'assurance-emploi et le montant global des prestations versées en vertu du régime d'assurance-emploi n'ont guère fluctué pendant la période à l'étude, bien que l'on ait constaté des écarts importants dans certains groupes démographiques, certaines régions géographiques et certaines catégories de prestations. Ces résultats reflètent sans doute l'embellie de l'économie et révèlent que les principales répercussions de la réforme de l'assurance-emploi se sont déjà manifestées et que les particuliers et les collectivités s'adaptent au nouveau régime.

Quelque 1,8 million de nouvelles demandes de prestations d'assurance-emploi ont été présentées en 1998-1999. Ce nombre est presque identique à celui de 1997-1998 (hausse de 0,1 pour cent). La ventilation par catégorie de prestations est la suivante:

• légère baisse (0,6 pour cent) des demandes de prestations régulières (1,5 million);
• diminution de 3,2 pour cent des demandes de prestations de pêcheur (26 100 demandes);
• hausse de 4,8 pour cent des demandes de prestations spéciales (389 280 demandes).

Le montant total des prestations de revenu versées s'est chiffré à 10,2 milliards de dollars en 1998-1999, soit une hausse de 1,5 pour cent par rapport à 1997-1998. La ventilation par catégorie de prestations est la suivante :

• hausse de 0,5 pour cent des prestations régulières (7,8 milliards de dollars);
• hausse de 5,4 pour cent des prestations d'emploi (490 millions de dollars);
• hausse de 141 pour cent des prestations pour travail partagé (16 millions de dollars);
• hausse de 1,3 pour cent des prestations de pêcheur (218 millions de dollars);
• hausse de 4,5 pour cent des prestations spéciales (1,7 milliard de dollars).

Les nouvelles demandes de prestations régulières faites par des femmes ont diminué de 3,8 pour cent en 1998-1999, alors qu'on note une hausse de 1,5 pour cent chez les hommes. La baisse des nouvelles demandes faites par des femmes peut vraisemblablement être imputée à l'amélioration du marché du travail et au profil de participation des femmes. L'analyse des secteurs industriels révèle d'importantes diminutions du nombre de nouvelles demandes dans les secteurs où les femmes sont fortement représentées, par exemple les finances et l'assurance, l'enseignement, les services sociaux et de santé, ainsi que les services gouvernementaux. D'autre part, l'augmentation des nouvelles demandes présentées par des hommes peut être imputée à des changements survenus dans des secteurs où ils sont majoritaires, entre autres l'industrie minière, le secteur pétrolier et gazier, l'exploitation forestière, ainsi que la pêche et le piégeage.
 
Les nouvelles demandes présentées par des jeunes ont augmenté de 3,2 pour cent pendant cette période, par rapport à une chute de 27,2 pour cent pendant la période de 1995-1996 à 1997-1998. Ces revirements témoignent de la forte progression de l'emploi chez les jeunes pendant la dernière année financière, ainsi que de leur aptitude à participer plus longtemps à un marché du travail prospère. Comme les jeunes semblent se tourner vers les emplois de courte durée, la progression de l'emploi peut se solder par une hausse des demandes de prestations d'assurance-emploi. Il importe aussi de souligner la mention faite dans le chapitre relatif à l'adaptation communautaire, à l'effet que certains membres des groupes de discussions estimaient que la réforme de l'assurance-emploi avait eu des répercussions positives sur les attitudes et les comportements des jeunes à l'égard du marché du travail, et que les consultations tenues cette année ont permis de conclure qu'il semble y avoir assez de ressources pour les jeunes dans la majorité des collectivités, ce qui représente certes une amélioration par rapport aux constatations faites en 1998.

En ce qui concerne les prestations spéciales, le total des versements a augmenté de 4,5 pour cent et le nombre de demandes admises a augmenté de 4,8 pour cent. Les prestations hebdomadaires moyennes, pour tous les types de demande de prestations spéciales, ont également augmenté, vraisemblablement en raison d'une augmentation des salaires et des compléments versés en vertu du Supplément familial. On a également constaté une augmentation considérable (8,5 pour cent) des demandes de prestations de maladie. Puisque cette augmentation vient à la suite de deux années durant lesquelles le nombre de demandes de prestations de maladie a diminué de 1,8 pour cent, il faudra examiner la question plus à fond afin de déterminer les causes de cette augmentation récente.

Dans l'ensemble, notre analyse révèle aussi que certains éléments de la réforme semblent produire les effets voulus. La règle du dénominateur incite les gens à travailler davantage et le calcul de l'admissibilité fondée sur les heures de travail facilite l'accès au régime. Autres constatations :

• La prestation complémentaire en vertu du Supplément familial permet d'offrir des prestations plus élevées à un groupe de prestataires plus restreint, mais mieux ciblé, dont la plupart sont des femmes. Le montant global des prestations versées en vertu du Supplément familial, en 1998-1999, s'est établi à 146,6 millions de dollars, soit 39,9 pour cent de plus que l'an dernier.
• La règle de l'intensité s'est appliquée à un plus grand nombre de demandes de prestations en 1998-1999. Les prestations régulières et les prestations de pêcheur ont été réduites de quelque 86,3 millions de dollars, soit environ 8,55 dollars par semaine par prestataire touché.
• Les politiques de remboursement des primes aux employeurs ainsi qu'aux travailleurs qui gagnent moins de 2 000 dollars, en vertu du Programme pour l'embauche de nouveaux travailleurs, donnent les résultats escomptés.
• Le nombre de personnes qui ont remboursé des prestations a légèrement augmenté, en raison des dispositions de la Loi sur l'assurance-emploi relatives au remboursement des prestations.
• Les résultats des projets d'ajustement relatifs aux petites semaines ont également été favorables. Ces projets ont permis à un bon nombre de travailleurs de toucher des prestations plus élevées et d'accroître leur participation au marché du travail.

Il est plus difficile, cependant, d'évaluer les répercussions des modifications du régime sur les prestataires fréquents. Malgré l'application de la règle de l'intensité et une diminution de 5,7 pour cent des demandes présentées par cette catégorie, ceux-ci ont touché 42,9 pour cent de toutes les prestations régulières et prestations de pêcheur, c'est-à-dire 3,4 milliards de dollars. Ces résultats sont presque identiques à ceux de 1997-1998.

Il est difficile aussi d'évaluer les résultats touchant les pêcheurs. Selon les prévisions, la réforme devait favoriser l'adaptation de l'industrie de la pêche et réduire le recours aux prestations d'assurance-emploi par les pêcheur. Toutefois, selon nos analyses, le nombre des nouvelles demandes de prestations et le total des prestations versées depuis la mise en œuvre des modifications du régime d'assurance-emploi n'ont guère changé.

Les résultats révèlent aussi que les dispositions de la Loi sur l'assurance-emploi qui autorisent les prestataires à travailler pendant une période de prestations et à gagner un maximum de 50 dollars par semaine ou 25 pour cent des prestations hebdomadaires (soit le montant le plus élevé) ne semblent pas avoir de conséquences perceptibles. D'autres facteurs pourraient donc avoir annulé les répercussions du seuil de 50 dollars. Les résultats des groupes de discussions mentionnés dans le chapitre relatif à l'adaptation communautaire semblent indiquer que le manque de sensibilisation pourrait être l'un de ces facteurs.

De nombreux éléments de la réforme de l'assurance-emploi visent à générer des économies au chapitre des prestations régulières. La réduction du montant maximal de la rémunération assurable, la nouvelle méthode de calcul des niveaux des prestations hebdomadaires, le dénominateur minimal et la réduction du taux de prestations des prestataires fréquents selon la règle de l'intensité ont tous influé sur les résultats. Dans le rapport de l'an dernier, nous estimions que ces éléments de la réforme s'étaient traduits par des économies permanentes de 5 à 10 pour cent au chapitre des prestations régulières. Cette année, l'analyse porte sur les économies supplémentaires de prestations régulières consécutives à la mise en œuvre progressive du supplément familial, de la règle de l'intensité, des dispositions relatives au remboursement des prestations (récupération) et du maximum de la rémunération assurable.

Les résultats révèlent que ces éléments de la réforme ont permis, à terme, de réduire les coûts de 95 millions de dollars, soit 0,94 pour cent. De plus, les employés d'Enquêtes et contrôle, partout au pays, ont pu chiffrer à 702,7 millions de dollars le montant global des économies résultant des trop-payés, des pénalités et des amendes.

La réforme de l'assurance-emploi vise aussi à améliorer la qualité des services offerts aux employés et aux employeurs. En règle générale, l'analyse des résultats des groupes de discussions mentionnés dans le chapitre relatif à l'adaptation communautaire a permis de conclure que le régime d'assurance-emploi est mieux connu et mieux compris, et que les participants comprennent mieux aussi la méthode de calcul des prestations d'assurance-emploi. Toutefois, la méconnaissance des règles relatives aux avantages du travail pendant une période de prestations, mentionnés plus tôt, fait ressortir la nécessité d'améliorer les communications.

Nous décrivons aussi dans le chapitre portant sur l'administration du régime diverses mesures particulières destinées à améliorer la qualité des services offerts aux employeurs et aux employés. Ces mesures particulières comprennent ce qui suit : un sondage auprès des employeurs qui a permis d'établir que la nouvelle méthode relative au relevé d'emploi était moins compliquée et moins coûteuse; les modifications apportées à la règle administrative prévue à l'égard des prestataires qui commettent des erreurs de bonne foi dans la déclaration de leur revenu et une modification de la définition de la « période d'emploi » qui entraînera une diminution des trop-payés de prestations.

Enfin, conformément à notre engagement permanent d'étudier la protection offerte par l'assurance-emploi, nous pouvons rendre compte des résultats à l'aide d'un indicateur amélioré de l'efficacité du régime d'assurance-emploi, décrit dans notre rapport précédent. Les résultats mentionnés dans le présent rapport révèlent que 80 pour cent des personnes potentiellement admissibles étaient effectivement admissibles aux prestations d'assurance-emploi. Cette proportion est presque identique à celle que nous avions mentionnée dans le rapport de l'an dernier.

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Prestations d'emploi et mesures de soutien

Le nouveau régime d'assurance-emploi mettait davantage l'accent sur le retour au travail des gens, par l'intermédiaire des dispositions relatives aux prestations d'emploi et aux mesures de soutien . Les Prestations d'emploi et mesures de soutien sont axées sur l'efficacité, les résultats, la reddition de comptes et la prise de décisions à l'échelon local. Elles peuvent aussi s'adapter aux besoins des marchés locaux du travail, grâce à des partenariats - appelés Ententes sur le développement du marché du travail - établis avec les provinces et les territoires. Le gouvernement fédéral a conclu des Ententes sur le développement du travail avec toutes les provinces et les territoires, sauf l'Ontario et le Nunavut. Les négociations en vue d'une entente avec cette province et ce territoire se poursuivent.

Notre analyse révèle que de nouveaux progrès ont été faits au chapitre de la conclusion et de la mise en œuvre des ententes sur le développement du marché du travail. Comme le confirment les évaluations, la souplesse nécessaire à l'adaptation des programmes et des services aux besoins locaux semble être un des principaux facteurs de succès des Ententes sur le développement du marché du travail. Les premières évaluations semblent indiquer que les nouveaux partenariats formés par les gouvernements se sont traduits par une harmonisation fructueuse des programmes fédéraux et provinciaux. Les achats de programmes de formation ont pris fin, et les prestations d'emploi axées sur l'acquisition de compétences ont été mises en œuvre avec succès.

Les résultats relatifs aux clients indiquent que ceux-ci ont accès à un plus grand nombre de Prestations d'emploi et mesures de soutien et que plus de clients tirent parti des services offerts. Les interventions à long terme continuent de diminuer, parallèlement à la forte progression des interventions à court terme. Le recours aux subventions salariales ciblées a également augmenté de façon appréciable en 1998-1999. Une augmentation des décaissements liés à des interventions à court terme, dans le cadre des Services d'aide à l'emploi, a entraîné une diminution du coût moyen des interventions.

En 1998-1999, 267 108 clients de l'assurance-emploi sont retournés au travail, soit 46 pour cent de plus que l'an dernier. Les prestations non versées se sont chiffrées à 917,55 millions de dollars, c'est-à-dire 36 pour cent de plus que l'an dernier. Les sessions de groupes ont également produit des résultats beaucoup plus spectaculaires que l'an dernier.

Nous voulons aussi rendre compte des démarches entreprises afin de stimuler la participation des membres des groupes désignés qui ont toujours été sous-représentés. Les résultats varient : la participation des femmes s'est accrue, celle des peuples autochtones est demeurée stable, mais la participation des personnes handicapées a légèrement baissé, en raison notamment des méthodes de rapports antérieures et des taux d'autodéclaration volontaire.

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En bref

Le régime d'assurance-emploi et la mise en œuvre des réformes proposées en 1996 et en 1997 ne peuvent pas être analysés sans tenir compte de la situation de l'économie canadienne et du marché du travail. L'assurance-emploi s'inscrit dans un cadre économique global qui réagit aux fluctuations du marché du travail et de l'emploi dans toutes les régions du pays, dans toutes les industries et dans tous les groupes démographiques. Pour l'année 1998-1999, les résultats relatifs aux prestations de revenu et aux prestations d'emploi et mesures de soutien prévues par l'assurance-emploi s'expliquent par la vigueur de l'économie et par l'évolution du marché du travail.

Nous pouvons affirmer, de façon générale, qu'il y a des indications que certains éléments de la réforme fonctionnent relativement bien. En général, le régime d'assurance-emploi atteint encore ses objectifs principaux, c'est-à-dire offrir un soutien du revenu aux personnes qui perdent temporairement leur emploi et les aider à retourner au travail. Le régime d'assurance-emploi est, à maints égards, mieux ciblé que le régime antérieur et il tient davantage compte des besoins des personnes qui doivent y faire appel.

Des données tendent aussi à confirmer que certaines personnes travaillent plus longtemps avant de recevoir des prestations et que le régime atténue fortement la dépendance aux prestations. Les mesures actives de réemploi prévues par le programme de prestations d'emploi et de mesures de soutien aident les chômeurs à actualiser leurs compétences, afin qu. ils puissent retourner plus rapidement au travail. Enfin, les nouveaux partenariats formés avec les provinces semblent aussi donner de bons résultats, puisqu. ils permettent de servir plus de clients, et ce, à un coût moindre par intervention.

D'autres aspects de la réforme sont plus difficiles à évaluer en ce moment. Par conséquent, une analyse plus approfondie des résultats se justifie dans certaines parties de la réforme.

Nous continuerons de surveiller et d'évaluer attentivement les répercussions des réformes de l'assurance-emploi à mesure que le nouveau régime évolue. Ainsi, nous pourrons parfois vérifier certaines modifications apportées au régime, s'il y a lieu, à l'exemple des projets pilotes relatifs aux petites semaines et d'autres initiatives.

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