Rapport intérimaire sur
l’examen des normes du travail fédérales

Présenté à l’intention de l’Honorable Joe Fontana
Ministre du travail et du logement

Octobre 2005

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Table des matières

RAPPORT INTÉRIMAIRE

ANNEXES

RAPPORT INTÉRIMAIRE

Mise sur pied et mandat de la Commission

Le Ministre du travail et du logement, l’Honorable Joseph Frank Fontana a procédé à ma nomination le 1er octobre 2004 pour effectuer l’examen de la Partie III du Code canadien du travail. La Partie III concerne diverses normes du travail édictées à l’intention des employeurs de compétence fédérale. Ces normes visent les heures de travail, le salaire minimum, les jours fériés, l’indemnité de départ, le congédiement injuste ainsi que des congés de diverse nature. Cependant, la Partie III ne touche pas directement les questions de négociation collective, ou de santé et sécurité au travail. Bien que certaines dispositions aient été édictées au début du 20e siècle ou même antérieurement et que d’autres aient été ajoutées au cours des dernières décennies, la Partie III n’a pas, quant à elle, fait l’objet d’un examen systématique depuis son adoption en 1965.

Ma lettre de nomination (Veuillez consulter l’Annexe 1) et la déclaration du Ministre faite lors de l’annonce officielle de ma nomination (Veuillez consulter l’Annexe 2), le 2 décembre 2004, décrivent clairement pourquoi cet examen de la Partie III est devenue nécessaire. Tel que suggéré par ces documents et selon les résultats préliminaires de nos travaux, cinq facteurs importants sous-tendent cet examen.

En premier lieu, des changements importants sont survenus dans le domaine du travail depuis 1965. À l’époque, les travailleurs de l’industrie manufacturière constituaient presque la moitié de la population active. Aujourd’hui le secteur des services compte un plus grand nombre d’employés que le secteur manufacturier. Autrefois, des secteurs tels que le camionnage et le secteur bancaire étaient organisés pour desservir surtout les marchés locaux, alors qu’aujourd’hui ils desservent des clients à l’échelle du continent et de la planète.

En deuxième lieu, des changements ont aussi touché les milieux du travail au Canada. En raison d’une technologie plus sophistiquée, un plus grand nombre de travailleurs participent à un travail lié à « l’économie du savoir «. La restructuration de l’économie canadienne fait en sorte que les salariés changent d’emploi plus souvent et conviennent plus fréquemment de modalités de travail atypiques avec leurs employeurs. Aujourd’hui, les entreprises mènent souvent une partie de leurs activités par l’entremise de chaînes de production et de distribution élargies plutôt que par le recours à leurs propres effectifs.

Troisièmement, la démographie et le déploiement de la main-d’œuvre ont changé : un plus grand nombre de femmes fait partie de la population active, il y a une diversité ethnique et raciale accrue et les travailleurs sont souvent reliés entre eux par des liens électroniques plutôt que physiques.

Quatrièmement, les changements dans les milieux du travail et dans les structures familiales ont généré des pressions sur certaines personnes qui sont tiraillées entre les exigences de leur emploi et celles de leur vie personnelle Finalement, les opinions sont davantage polarisées de nos jours qu’il y a quarante ans en ce qui concerne le degré d’intervention dont l’État devrait faire preuve face au marché du travail. Cet aspect est d’une importance capitale en ce qui concerne les normes du travail puisque le rôle joué par l’État a toujours été au coeur des préoccupations.

La structure de l’Examen

L’examen d’un sujet aussi complexe que les normes du travail, dans un environnement aussi instable, constitue un défi de taille pour moi. Heureusement, bien que je sois le seul commissaire, le travail de la Commission d’examen est accompli avec l’aide de trois groupes. Tout d’abord, je suis conseillé par un comité composé de représentants des parties prenantes patronales et syndicales. Les membres de ce comité m’ont entre autres fait bénéficié de précieux conseils au sujet de la stratégie générale de la Commission. Ils ont également organisé des rencontres entre le Commissaire et les parties prenantes et ils ont participé à des discussions concernant le programme de recherche de la Commission, les consultations publiques, ainsi que d’autres sujets. Deuxièmement, un comité d’experts a travaillé en étroite collaboration avec moi en ce qui a trait à plusieurs aspects de l’examen, notamment au moment de concevoir et de mettre sur pied le programme de recherche. (Veuillez consulter l’Annexe 3 pour connaître la composition de ces comités). Troisièmement, une petite équipe composée de personnes compétentes et dévouées m’a fait bénéficier de précieux conseils formulés à partir de leur expérience relative aux normes du travail et d’autres domaines connexes. J’ai pu compter sur son soutien logistique et sa prise en charge de plusieurs projets majeurs de recherche. À l’occasion, des personnes ayant une expertise particulière ont assisté les membres du personnel dans le cadre de certains projets. (Les noms des membres du personnel figurent veuillez consulter l’Annexe 4).

La stratégie adoptée par la Commission d’examen

Toute évaluation du fonctionnement de la législation sur les normes du travail canadienne au cours des 40 dernières années, et de la façon dont elle devrait évoluer afin de relever les défis qui se poseront à l’avenir, dépend d’un certain nombre d’approches. Premièrement, il est important d’obtenir les meilleurs renseignements possibles concernant l’application actuelle et l’impact de la Partie III, le fonctionnement de dispositions législatives semblables dans les autres administrations canadiennes et dans des pays étrangers comparables, ainsi que les impacts probables de certaines modifications, dans la mesure où ceux-ci peuvent être prédits. Ces questions doivent donc faire l’objet d’un programme serré de recherche. En outre, les opinions et les expériences des personnes les plus susceptibles d’être touchées par ces modifications doivent être connues. Cet examen doit donc comporter un processus de dialogue avec les travailleurs canadiens, les employeurs, ainsi qu’avec les organisations des secteurs publics et privés qui doivent travailler avec la Partie III du Code canadien du travail. Finalement, dans la mesure du possible, cette législation doit fonctionner en synergie avec d’autres politiques d’ordre public. L’examen doit donc aborder des questions à grande portée concernant des aspects qui ne sont pas traditionnellement assimilées aux « normes du travail. « Si cette stratégie réussit, c’est-à-dire que si le résultat de notre recherche est d’une grande qualité, si nos discussions sont fructueuses et si notre approche à l’égard des politiques est bien fondée, je suis convaincu que notre rapport final méritera du moins la confiance, et j’espère l’appui, d’un grand nombre de Canadiens et Canadiennes intéressés de tous les milieux.

La recherche

Nous avons tenté de faire en sorte que la recherche entreprise en rapport avec l’Examen soit exhaustive, objective, utile, accessible et de la plus grande qualité. Dans le but de nous aider à mettre sur pied notre programme de recherche, nous avons convoqué deux séances de consultations auxquelles ont participé une quarantaine d’éminents universitaires du Canada et d’autres pays qui se sont illustrés dans le domaine des normes du travail ainsi que dans des domaines connexes, comme la théorie de la réglementation (veuillez consulter l’Annexe 5). Ces consultations ont été suivies par une réunion à laquelle ont assisté le comité des parties prenantes patronales et syndicales ainsi que le comité d’experts. Lors de cette réunion, des sujets particuliers de recherche ont été convenus. En tout, 23 projets de recherche ont été octroyés en plus des projets entrepris par ou sous la direction des membres du personnel de la Commission d’examen.

En général, nous avons demandé à nos chercheurs de faire une recension à jour de la littérature et de maintenir une perspective équilibrée. Cependant, dans certains secteurs clés, nous avons formulé des projets de recherche plus approfondis dans le but de recueillir et d’analyser de nouvelles données. Le projet ayant la portée la plus large est une enquête, la première en son genre, des employeurs et des pratiques de travail dans les secteurs de compétence fédérale, laquelle est effectuée par Statistiques Canada en consultation avec la Division du développement des politiques du Programme du travail et qui est suivie par les membres du personnel de la Commission d’examen. Un deuxième projet de grande envergure est une analyse de l’industrie du camionnage, un des plus importants secteurs régis par la Partie III et qui pose de nombreuses difficultés d’interprétation, d’application et d’administration de la loi.

De plus amples détails sur notre programme de recherche se trouvent sur notre site Web au www.fls-ntf.gc.ca (veuillez consulter l’Annexe 6). Une fois terminés, les rapports de recherche seront affichés en ligne et accessibles aux personnes intéressées.

Dialogues avec les travailleurs, les employeurs et les autres parties intéressées

Notre comité composé des parties prenantes compte des représentants du Congrès du travail du Canada (CTC) et des deux plus importants groupes d’employeurs régis par la législation fédérale, soient l’Association des banquiers canadiens (ABC) et les Employeurs des transports et communications de régie fédérale (ETCOF). Les membres de ce comité ont participé à toutes les étapes de l’Examen et les trois organisations qu’ils représentent ont été informées de l’état de nos travaux à plusieurs occasions. Ces organisations seront aussi impliquées dans la réalisation des consultations formelles à venir. Je souhaite sincèrement que les membres des organisations patronales et syndicales continueront à participer activement au processus de l’Examen et qu’ils m’aideront à formuler des recommandations équilibrées et équitables.

Il y a évidemment des employeurs qui ne sont pas représentés par l’ABC ou par l’ETCOF, des travailleurs qui ne sont pas membres des syndicats affiliés au CTC ainsi que de nombreuses organisations non gouvernementales qui sont intéressés par les normes du travail. Nous déployons tous les efforts possibles afin de nous assurer que toutes les entreprises, organisations et personnes intéressées puissent se faire entendre. Dans les cas où nous avons été informés de leur intérêt, nous avons communiqué directement avec eux pour les inviter à déposer un mémoire et, dans certains cas, nous les avons déjà rencontrées. De plus, des audiences publiques auront lieu au cours de l’automne 2005 dans 13 villes à travers le pays (veuillez consulter l’Annexe 7). Ces audiences constitueront une occasion privilégiée pour permettre aux organisations représentatives, ainsi qu’aux Canadiens et Canadiennes en général, de se faire entendre et de partager avec nous les observations qu’ils tirent de leurs contacts avec la législation en matière de normes du travail. Chaque audience sera pour nous l’occasion de recevoir des mémoires et des présentations orales. En outre, les membres du personnel de la Commission seront disponibles pour prêter assistance aux personnes présentes afin de leur permettre de formuler leurs suggestions ou observations directement sur le site Web de la Commission. Les personnes qui ne peuvent se présenter à une audience sont invitées à déposer leur mémoire directement auprès de la Commission, comme divers groupes et des particuliers l’ont déjà fait.

Finalement, le 19 mai 2005, en réponse à une invitation en ce sens, j’ai comparu devant le Comité permanent de la Chambre des Communes concernant le développement des ressources humaines, le développement des compétences, le développement social et la condition des personnes handicapées pour l’informer de l’évolution de nos travaux. Je suis heureux de mentionner que tous les membres du Comité permanent semblaient avoir un point de vue très positif à l’égard de cet Examen.

Synchronisation des politiques publiques

Bien que les normes du travail fédérales relèvent de la compétence du Programme du travail de RHDCC, en pratique, de nombreuses autres organisations publiques jouent un rôle dans l’élaboration et l’administration de ces normes. Divers traités internationaux imposent au gouvernement fédéral l’obligation de respecter certaines normes minimales; les règlements de Transport Canada déterminent les heures de travail pour certains travailleurs de compétence fédérale, tels que les pilotes et les chauffeurs de camion; la décision de poursuivre un employeur en vertu de la Partie III incombe au Ministère de la justice et le salaire minimum fédéral est établi en vertu des normes provinciales. En conséquence, nous avons mis sur pied un projet afin de « cartographier « le champ de compétence fédérale pour nous assurer que nos travaux et éventuellement nos recommandations soient portées à l’attention de toutes les agences gouvernementales fédérales qui sont concernées par les normes du travail. Nous avons également établi des liens étroits avec les ministères provinciaux du travail afin de profiter de leurs points de vue et de leurs expériences, ainsi que pour ouvrir la voie à des discussions élargies concernant les normes du travail, une fois les travaux de la Commission d’examen terminés.

Les enjeux

Dans le but de bien cibler nos consultations avec les experts, d’orienter notre recherche et pour stimuler l’intérêt du public à l’égard de nos travaux, nous avons affiché un document de consultation sur notre site Web en janvier 2005, document que nous avons aussi largement diffusé sur support papier (veuillez consulter l’Annexe 8). Au cours des mois de mars et d’avril, nos consultations auprès d’experts et de parties prenantes nous ont permis de clarifier certaines questions et d’en aborder d’autres. Bien sûr, les communications formelles et informelles avec les parties intéressées et avec le public feront en sorte que de nouveaux sujets seront inscrits à notre ordre du jour quotidiennement.

Voici certaines des questions qui on fait surface jusqu’à présent :

1. La Partie III établit de nombreuses normes du travail classiques — les heures de travail, le salaire minimum, les vacances et les autres congés, la rémunération, etc. — qui prennent racines dans des dispositions législatives qui remontent au 19^e siècle. Cependant, ces normes ont été pour la première fois consolidées et édictées dans un Code il y a 40 ans. Leur pertinence doit être examinée en fonction des attentes contemporaines. À cet égard, une question décisive est de déterminer de quelle manière, et dans quelle mesure, le cas échéant, elles influent sur les conditions de travail des travailleurs les plus vulnérables.
2. Depuis son adoption, plusieurs dispositions innovatrices ont été ajoutées à la Partie III. Nous devons nous assurer que ces dispositions fonctionnent comme elles se doivent. Il en est ainsi, par exemple, des congés de soignant, des congés parentaux, du recouvrement du salaire ainsi que des dispositions concernant le congédiement injuste sont de bons exemples. Nous avons maintenant acquis plusieurs années d’expérience dans l’application de ces dispositions. Qui les utilise et à quel escient? Est-ce que l’expérience démontre qu’elles fonctionneraient mieux si des modifications de fond ou de procédure leur étaient apportées?
3. L’émergence de nouvelles formes d’emploi et de nouvelles réalités familiales obligent les Canadiens à composer avec des tensions accrues entre le travail et la famille. Est-ce que les normes du travail légiférées peuvent contribuer à trouver le bon équilibre? Ou est-ce que cet équilibre peut être établi de manière pragmatique par les travailleurs individuels et leurs employeurs en fonction des circonstances, de leurs préférences et de leurs besoins particuliers?
4. Afin d’être concurrentiels dans le monde contemporain, les employeurs doivent pouvoir compter sur une main-d’œuvre dévouée, compétente et qualifiée. Les travailleurs peuvent utiliser des compétences approfondies ainsi qu’une formation scolaire plus poussée pour combler les besoins de leurs employeurs, améliorer la qualité de leur travail et les possibilités d’avancement professionnel, et pour être en mesure de composer avec les nombreux changements qu’au cours de leur carrière ils rencontreront relativement aux exigences professionnelles. Les normes du travail peuvent-elles contribuer à la stratégie canadienne en matière de ressources humaines?
5. Il y a une certaine incertitude quant à savoir exactement quels travailleurs et quels employeurs sont régis par les normes fédérales du travail. Il existe quelques « zones grises « lorsqu’il s’agit de déterminer quelles entreprises sont de compétence fédérale, quels employés peuvent avoir recours à la Partie III et à l’intention de quels employés telle agence du gouvernement fédéral établit des normes. Ces ambiguïtés sont peut-être inévitables, mais elles sont problématiques pour les employeurs, les travailleurs et pour ceux qui doivent administrer la Partie III. S’il est impossible de les éliminer, ces ambiguïtés doivent à tout le moins être réduites au maximum.
6. La question à savoir comment assurer à tous les travailleurs un traitement décent au travail, tout en permettant à leurs employeurs une certaine souplesse dans l’adaptation de certaines normes du travail à leur situation particulière est également très importante. Il est d’ores et déjà clair qu’on va me demander d’examiner si des dérogations ou des exemptions pour se soustraire à l’application des normes du travail devraient être permises et, dans l’affirmative, comment et dans quelles circonstances.
7. Présentement, selon la Partie III, les employeurs doivent d’abord consulter leurs employés puis adopter une politique à l’encontre du harcèlement sexuel. D’aucuns soutiennent que ces dispositions soulèvent plus généralement la question à savoir si la législation sur les normes du travail doit porter sur un éventail plus grand de questions liées aux comportements en milieu de travail. Une autre question connexe est le rôle que devrait avoir (ou non) la consultation et la participation des employés en ce qui concerne les conditions de travail et les politiques en milieu de travail.
8. Peu importe le contenu des normes du travail, lorsqu’elles sont en vigueur, elles doivent être respectées. Si certains employeurs omettent systématiquement de les observer, cela a non seulement pour effet de priver des travailleurs de leurs droits, mais aussi d’inciter les employeurs concurrents qui respectent la loi à faire de même. Le respect de la loi est manifestement une question très importante et il y aura sans aucun doute de nombreuses discussions à ce sujet, notamment quant aux diverses stratégies à adopter pour assurer le respect des normes. Il pourrait notamment s’agir de meilleurs programmes d’éducation et de renseignements pour les employeurs et les employés, d’une plus grande participation des syndicats et des employeurs dans l’élaboration des normes du travail et, possiblement, dans la promotion de leur respect et ultimement, de sanctions légales plus sévères en cas de non respect des normes.
9. D’autres pays et d’autres provinces canadiennes ont expérimenté de nouvelles approches concernant les normes

Ces questions sont difficiles. Afin d’y répondre adéquatement, nous devons identifier des principes généraux pour nous aider à comprendre l’impact et la portée des normes du travail et pourquoi elles ne réussissent pas toujours à bien jouer leur rôle. Nous devons également nous sensibiliser au contexte réel des normes du travail. Celles-ci s’appliquent à des travailleurs, souvent vulnérables, et affectent leur vie quotidienne. Elles s’appliquent également à des employeurs, souvent des petites entreprises, qui évoluent dans un environnement hautement concurrentiel. Nous espérons que nos recherches, nos audiences publiques et nos discussions avec les parties intéressées nous aideront à élaborer à la fois les principes directeurs et une compréhension éclairée du contexte dans lequel ces principes se traduisent en mesures concrètes.

Un pas vers l’avenir

J’attends avec impatience les échanges que j’aurai au cours des prochains mois avec les personnes et les organisations intéressées à travers le pays. Grâce à ce dialogue et aux résultats du programme de recherche, je serai en mesure, au mois de juin 2006, de soumettre le meilleur avis possible concernant les normes du travail à la considération du Ministre et du gouvernement fédéral, des travailleurs canadiens, des employeurs et de leurs organisations, ainsi que des autres parties intéressées et du public en général. Cependant, en attendant d’être en mesure de le faire, je pense avoir à écouter plutôt que de parler.

J’apprécie cette opportunité qui m’est présentée de traiter d’un ensemble d’enjeux à la fois importants et intéressants qui auront un impact énorme sur nos vies à tous. J’espère que mes recommandations, une fois formulées, feront de cet impact un impact positif.

ANNEXES