Représentation des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié

John Frecker, Pierre Duquette, Donald Galloway, Fernand Gauthier, William Jackson et Gregory James

Rapport final de l'étude

Octobre 2002

14. Conclusion

La présente étude a été menée pour examiner le besoin des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié en matière d'aide et de représentation dans le cours des formalités prescrites en vertu la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. D'après les réponses que nous avons reçues au cours des entrevues avec plus de 140 répondants ayant une expérience directe des ces formalités, il est évident que les personnes qui en font l'objet ont besoin d'aide et de représentation à différents stades de la procédure. Le niveau de connaissance de la plupart des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié, concernant le système juridique canadien et le droit substantif applicable à leur situation particulière, est extrêmement limité. Lorsqu'ils présentent leur demande, la plupart des réfugiés ont une capacité fort restreinte, ou ne peuvent absolument pas fonctionner, dans l'une ou l'autre des langues officielles du Canada. En raison de ces difficultés linguistiques et de leur ignorance de la plupart des éléments de base du système juridique canadien, les demandeurs du statut de réfugié, en particulier, sont en très mauvaise posture pour bénéficier de formes d'aide et d'auto représentation assistée qui ont donné de bons résultats dans d'autres domaines, par exemple dans le droit de la famille (Frecker, 2002: 28). Il est donc irréaliste de penser que ces personnes ont la capacité de participer aux formalités juridiques découlant de la LIPR sans aucune forme d'aide ou de représentation de la part de tiers.

La plupart des résidents permanents du Canada qui passent par la filière normale de l'immigration ont suffisamment de ressources pour embaucher un conseiller juridique qui les représentent au besoin. Toutefois, les demandeurs du statut de réfugié vont plus vraisemblablement dépendre de l'aide juridique financée par le gouvernement ou de l'aide des organisations non gouvernementales pour obtenir l'assistance et la représentation dont ils ont besoin.

Les répondants conviennent, en général, que l'ampleur de l'aide nécessaire et des qualifications requises pour fournir les services dont les gens ont besoin varie en fonction des procédures. En général, lorsqu'une procédure débouche sur une décision touchant le statut juridique de la personne concernée et qu'elle englobe des questions de droit, par opposition à des questions de fait seulement, la représentation sur toute la ligne, par un avocat, prend d'autant plus d'importance. Au stade préliminaire du processus, en ce qui a trait notamment aux entrevues initiales visant à déterminer l'admissibilité du demandeur et la recevabilité de la demande, et dans la préparation de la partie non narrative du FRP, des personnes qui ne possèdent pas nécessairement une formation juridique officielle peuvent assurer la prestation d'un grand nombre de services.

Selon de nombreux répondants, des non juristes expérimentés ayant une bonne connaissance de l'art de plaider et des principes de base du droit de l'immigration et des réfugiés pourraient représenter les demandeurs aux audiences où les cas sont surtout centrés sur des faits et non sur des questions de droit complexes. Toutefois, nous avons constaté un consensus général voulant que les avocats interviennent à l'étape préparatoire, au moins à titre de superviseurs, pour s'assurer qu'on tient bien compte de tous les points. Pour les audiences sur le statut de réfugié qui comportent des questions juridiques complexes, une majorité très nette de répondants de tous les groupes estimaient que les demandeurs devraient être représentés par un avocat, d'autant plus qu'il n'existe aucun droit d'appel et que, pour le demandeur, les conséquences se résument à une question de vie ou de mort si la demande est rejetée par erreur.

Le niveau et la qualité des services de représentation offerts actuellement aux demandeurs du statut de réfugié varient grandement d'un bout à l'autre du pays. Les régimes d'aide juridique dans six provinces, y compris les trois provinces où la plupart des demandeurs du statut de réfugié sont entendus, prévoient la couverture des affaires d'immigration et de réfugiés. Les demandeurs des autres provinces qui n'ont pas les moyens de se payer un avocat doivent compter sur des organisations non gouvernementales ou des avocats qui travaillent pro bono pour obtenir les services de représentation dont ils ont besoin.

Même dans les provinces où l'aide juridique est offerte, la qualité de la représentation varie grandement. Selon les répondants de tous les groupes que nous avons interrogés, de nombreux avocats qui représentent les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié sont hautement qualifiés et très dévoués. Mais des répondants, surtout au Québec, ont fait observer que les faibles tarifs de l'aide juridique avaient amené un grand nombre des avocats les plus expérimentés à ne plus accepter de mandats de l'aide juridique. Certains avocats compensent les faibles tarifs en acceptant un plus grand nombre de cas que celui dont ils peuvent réellement s'occuper, et la qualité de la représentation en souffre en conséquence. Les répondants du Québec, de l'Ontario et de la Colombie Britannique ont signalé aussi de gros problèmes causés par des consultants en immigration non qualifiés et non réglementés qui profitent de la vulnérabilité des demandeurs du statut de réfugié.

Dans une perspective de politique publique, le défi consiste à trouver un moyen rentable de fournir les services requis par les demandeurs du statut de réfugié. À l'heure actuelle, une partie importante de l'aide offerte aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié est fournie gratuitement par diverses organisations non gouvernementales. Ces organisations sont prêtes à continuer à offrir ces services, mais les répondants de ce secteur ont manifesté le sentiment très net qu'ils voudraient que l'organisme soit mieux financé pour fournir ces services et qu'on ne devrait pas les considérer comme une solution de rechange à bon marché à l'aide juridique.

Règle générale, les répondants étaient d'avis que dans les juridictions où ils exercent, les cliniques d'aide juridique, qui disposent de travailleurs juridiques communautaires ou de parajuristes qui travaillent en étroite collaboration avec les avocats, offrent des services de représentation de grande qualité. Les tenants du modèle des cliniques, dans la documentation sur l'aide juridique, précisent que les cliniques ne se limitent pas à traiter de questions juridiques et sont conçues pour répondre à un éventail beaucoup plus vaste de besoins d'une clientèle diversifiée. Les parajuristes, dans les cliniques, sont bien équipés pour fournir la majorité de l'aide dont les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié ont besoin, et on présume qu'ils peuvent le faire à un coût inférieur à celui des avocats. Par exemple, aussi bien dans la documentation que nous avons consultée que chez les répondants que nous avons interrogés, ceux qui préconisaient le modèle des cliniques ont fait valoir que les travailleurs juridiques communautaires qui proviennent des communautés d'immigrants peuvent offrir des services d'interprétation et de traduction qui, autrement, devraient être donnés à contrat. Ils peuvent aussi offrir des services à de nombreux clients dans leur langue. Ces avantages présumés semblent faire du modèle de prestation de services basé sur les cliniques juridiques un instrument particulièrement bien adapté aux besoins des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié. Tout compte fait, si on en juge par les commentaires des répondants, il semble que le modèle du recours aux salariés dans le volet de l'aide juridique axé sur les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié serait plus avantageux que dans d'autres volets comme le droit pénal. Toutefois, la portion actuelle des services d'aide juridique qui est fournie par du personnel salarié aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié est plutôt marginale et, avec la fermeture de l'IRLC de Vancouver, elle le sera encore plus.

Dans le débat public sur les différents modèles de prestation des services d'aide juridique, ceux qui préconisent le modèle des ententes d'aide juridique citent le plus vaste choix et la concurrence entre les avocats comme des avantages probants. Leur principale critique du modèle des salariés est qu'il limite le choix des clients en matière de représentation. Les tenants du modèle des ententes d'aide juridique remettent aussi en question le rapport coût efficacité du modèle du recours aux salariés et estiment qu'il y a toujours le risque que la qualité des services se détériore si les salariés sont obligés de s'occuper d'un trop grand nombre de cas afin de minimiser les coûts. Les répondants qui ont été interrogés dans le cadre de cette étude, en particulier les avocats de pratique privée, ont endossé ces préoccupations au sujet des cliniques dans la prestation des services d'aide juridique aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié.

Les préoccupations au sujet de la qualité du service et de la rentabilité relative du modèle du recours aux salariés reposaient largement sur les résultats les plus récents d'une évaluation permanente du Refugee Law Office de Toronto. Toutefois, une très grande majorité des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié qui ont été interrogés dans le cadre de cette étude estimaient que la capacité de choisir eux mêmes leur conseiller juridique est un facteur très important. On peut raisonnablement présumer qu'il s'agit là d'une préférence de la population des immigrants et des réfugiés en général qui doivent compter sur l'aide juridique. Il convient donc de tenir compte de cette possibilité d'un choix limité dans toute discussion sur des changements éventuels aux modes de prestation des services d'aide juridique.

La limitation du choix du conseil ne pose généralement pas de problème lorsque les services sont assurés à la fois par des cliniques et par des ententes conventionnelles d'aide juridique. De même, cette notion de choix illimité porte à confusion. En réalité, la majorité des demandeurs n'ont aucune idée de la personne qu'ils veulent comme avocat. Ils se fient surtout aux recommandations de sources fiables comme les ONG qui les ont aidés, et ils font leur choix parmi les quelques options proposées par la personne qui leur a fait ces recommandations. La liberté de choix prend de l'importance, par contre, lorsque les demandeurs perdent confiance dans la personne qui les représente et qu'ils veulent changer d'avocat en plein milieu des procédures.

Dans la conjoncture économique actuelle, il est irréaliste de penser que les besoins des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié, en matière de représentation, peuvent être comblés tout simplement en accroissant le financement de l'aide juridique. Après avoir étudié tous les commentaires reçus des répondants, nous croyons que le modèle optimal de la prestation de services juridiques aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié devrait s'inspirer des meilleurs éléments du modèle actuel des cliniques. Parallèlement, il faut trouver le moyen de préserver les éléments de concurrence et de choix qui sont inhérents aux ententes d'aide juridique.

Dans le contexte de l'aide juridique, les discussions sur les besoins de représentation des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié se résument en fin de compte à la question de savoir quels services doivent être fournis par des avocats et quels services peuvent vraisemblablement être fournis par des non juristes. Un facteur clé à cet égard est le rôle, le cas échéant, que les diverses organisations non gouvernementales qui desservent les immigrants et les demandeurs peuvent jouer en fournissant des services d'aide et de représentation aux différents stades de la procédure en question.

Il est clair, d'après les données fournies par les répondants, que le personnel des ONG joue un rôle essentiel pour aider les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié dans presque tous les aspects de leur adaptation à la vie au Canada. Toutefois, les ONG estiment qu'il y a des limites jusqu'où elles peuvent aller dans la fourniture de conseils juridiques et de services de représentation. Lorsqu'un client a été dirigé vers un avocat, le personnel de l'ONG continue de s'intéresser à sa cause, mais il ne semble pas y avoir de structure systématique de coordination du soutien qu'elles accordent avec le travail qui est fait par les avocats.

Certaines ONG, comme le Réfuge Juan Moreno de Montréal et le Hamilton House de Toronto, ont établi d'étroites relations de travail avec un groupe sélectionné d'avocats expérimentés. Les avocats et l'ONG peuvent répondre aux besoins des clients de façon intégrée et d'appui mutuel. Le personnel de l'ONG joue un rôle important dans la préparation des dossiers avec les clients. Les avocats surveillent étroitement le travail effectué par le personnel de l'ONG, de sorte que la possibilité que les clients reçoivent des avis contradictoires ou erronés soit réduite au minimum.

D'après les commentaires des demandeurs du statut de réfugié qui ont bénéficié de cette coopération entre leur avocat et l'ONG, le degré de satisfaction de la clientèle est très élevé à l'égard de ce modèle. Par ailleurs, bien des problèmes et des malentendus signalés par les répondants semblent prendre origine dans l'absence de contact permanent entre l'ONG et l'avocat du demandeur. Les demandeurs qui sont dans de telles situations n'ont nulle part où aller lorsqu'ils ont des problèmes avec leur avocat. Les travailleurs de soutien de l'ONG hésitent à leur donner des conseils, parce qu'ils ne savent pas quelle approche l'avocat a décidé de prendre pour présenter la revendication, ou encore, ils donnent parfois des conseils malavisés qui créent encore plus de confusion chez le demandeur et des problèmes additionnels pour l'avocat.

Dans l'exploration des moyens visant à améliorer la prestation des services d'aide juridique aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié, il convient de s'arrêter aux options qui encouragent cette sorte de coopération entre les avocats et les ONG. Les répondants des ONG qui ont été interrogés dans le cas de cette étude ont fait savoir qu'ils offraient les services aux demandeurs au mieux de leur capacité. Certains avaient toutefois l'impression que les autorités gouvernementales les considéraient comme un substitut bon marché à l'aide juridique. Comme condition première, les ONG ont besoin d'avoir accès à un financement fiable qui leur permettra de stabiliser la formule de prestation de services aux demandeurs du statut de réfugié⁵⁹.

Parallèlement, les autorités chargées de l'aide juridique devraient chercher des moyens d'encourager les avocats à travailler en plus étroite collaboration avec les ONG. Il existe déjà des modèles de ce genre de coopération qui méritent d'être examinés de plus près. Le projet pilote dans lequel le Conseil multiconfessionnel d'aide à l'établissement des immigrants au Manitoba, à Winnipeg, emploie des parajuristes qui s'occupent de la majeure partie des travaux préparatoires aux revendications financés par l'aide juridique est un exemple du genre d'arrangement qui pourrait être étudié. Un autre exemple est celui de la Halifax Refugee Clinic, une ONG, qui réunit des avocats et des non juristes qui travaillent de concert pour aider les demandeurs du statut de réfugié. La viabilité de ces modèles particuliers peut être limitée aux circonstances exceptionnelles dans lesquelles ils évoluent, et il serait présomptueux de suggérer qu'ont pourrait les transposer avec succès dans un environnement complètement différent. Ce qu'il faut, c'est une approche flexible qui encourage une coopération créative entre les avocats et les ONG pour élaborer des options qui seront adaptées au contexte particulier dans lequel fonctionnent les avocats et les ONG.

Un moyen serait de créer des mesures d'encouragement pour les organismes d'établissement qui ont déjà une structure de gouvernance bien en place et une clientèle de base substantielle, afin qu'ils concluent des alliances stratégiques avec les avocats qui sont prêts à accepter des mandats de représentation juridique des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié. Les organismes et les avocats qui feraient partie d'une telle alliance pourraient être invités à présenter aux autorités chargées de l'aide juridique des propositions originales sur la façon dont ils pourraient, ensemble, assurer les services d'aide juridique et de représentation nécessaires. Les propositions acceptées par l'autorité de l'aide juridique pourraient être financées pour offrir des services de représentation aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié qui sont admissibles à l'aide juridique. L'autorité responsable pourrait passer des contrats pour payer les services fournis soit en bloc, soit au cas par cas, ou selon une combinaison de ces deux formules. Il appartiendrait alors aux avocats et au personnel des organismes d'établissement ayant convenu de travailler de concert, de délimiter les services qui pourraient être offerts par les avocats, ceux qui pourraient être offerts par les parajuristes ou le personnel salarié, et ceux qui pourraient être offerts par des bénévoles affiliés à l'ONG.

Un arrangement de ce genre permettrait aux organismes d'établissement d'élargir la gamme des services offerts à leur clientèle et leur donnerait accès à de nouvelles sources de financement. Il leur permettrait aussi d'élargir leur clientèle de base pour y intégrer les demandeurs du statut de réfugié, ce qui leur permettrait de desservir tous les nouveaux arrivants sans égard à la façon dont ils sont arrivés au Canada. Certains de ces services sont déjà offerts dans le cadre d'arrangements spéciaux, sans rémunération, ni supervision ou orientation juridique. L'arrangement pourrait donner aux avocats l'accès à une clientèle substantielle et aux services de soutien que le personnel de l'organisme d'établissement est en mesure d'offrir. Il permettrait aussi aux avocats et aux organismes de fournir des services mieux intégrés et d'unifier ceux qu'ils offrent déjà chacun séparément. Dans la perspective des clients, un tel arrangement les amènerait un peu plus près d'une prestation de services à guichet unique. Cela réduirait considérablement la frustration qu'ils éprouvent parce qu'ils doivent s'adresser à divers services dans divers endroits.

Les organismes d'établissement pourraient créer leurs propres départements juridiques et embaucher des avocats qui offriraient les services juridiques nécessaires à leur clientèle. Ils pourraient aussi passer des contrats avec des avocats de pratique privée pour la prestation de services selon des modalités convenues d'un commun accord. De même, les avocats pourraient promouvoir de tels arrangements et inciter les organismes d'établissement à fournir des services de soutien par l'entremise de parajuristes. La gamme des possibilités est assez imposante.

Les avocats qui prendraient part à un tel arrangement devraient veiller à ce que les non juristes soient bien supervisés dans la prestation des services juridiques. Ils devraient aussi voir à ce que les non juristes qui travaillent sous leur supervision ne contreviennent pas aux lois et aux codes de déontologie qui régissent la pratique du droit.

Pour assurer la transparence, il pourrait être utile d'offrir des arrangements de ce genre par soumission concurrentielle à différents organismes d'établissement et cabinets d'avocats. Il est important que les proposants retenus aient démontré leur capacité de respecter leurs engagements. Tous les organismes d'établissement devraient aussi avoir une structure solide et stable de gouvernance. Les conseils d'administration et la haute direction des organismes d'établissement auraient un jour un rôle important à jouer en donnant une orientation générale et en établissant la structure organisationnelle.

Pour les autorités responsables de l'aide juridique, il importe avant tout d'obtenir des garanties pour assurer la qualité des services et une reddition appropriée des comptes. Les contrats conclus entre les fournisseurs de services et les autorités de l'aide juridique devraient préciser le niveau de service attendu et prévoir des dispositions pour que les avocats assurent une supervision et une orientation adéquates des non juristes qui fournissent des services juridiques. Les autorités devraient aussi mettre en place des mesures de surveillance du rendement des fournisseurs de services dans le cadre de toute proposition dont le financement a été approuvé. On trouvera un modèle très détaillé d'une norme d'assurance de la qualité de ce genre dans l'ouvrage intitulé Legal Aid Quality Assurance Standard (Solicitors) publié par la Legal Services Commission de l'Angleterre (Legal Services Commission, 2000).

⁵⁹La majorité des ONG qui offrent des services d'établissement aux nouveaux arrivants travaillent actuellement en vertu de modalités de financement qui ne les incitent pas du tout à rechercher des arrangements avec les avocats qui représentent les demandeurs du statut de réfugié. Les ententes de financement actuelles avec CIC et Développement des ressources humaines Canada (DRHC), qui sont les principales sources de financement des ONG, se limitent à fournir des services aux immigrants ayant obtenu le droit d'établissement. Les services aux demandeurs du statut de réfugié peuvent être offerts uniquement sur une base bénévole ou doivent être payés à même des fonds obtenus d'autres sources.


		Mise à jour : 2006-06-09		Avis importants