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1. 1. INTRODUCTION
1. 1.1 Rappel historique
2. 1.2 Le cadre du programme
3. 1.3 Méthode
4. 1.4 Présentation du rapport

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1. INTRODUCTION

En mai 2000, la Division de l'évaluation du ministère de la Justice a publié une demande de propositions (DP) portant sur l'évaluation du programme d'aide juridique administré par le Ministère. Le but était d'examiner les résultats des dernières ententes de partage des coûts (sur l'aide juridique destinée aux délinquants et aux jeunes contrevenants) conclues avec les provinces et d'évaluer dans quelle mesure ces ententes ont contribué à la réalisation des objectifs nationaux en matière d'aide juridique. Il s'agissait en outre de dégager les leçons acquises au cours de l'entente actuelle (1996-2001) afin de mieux de préparer à la négociation de la prochaine série d'ententes.

L'évaluation portait sur le rôle joué par le ministère de la Justice dans le " système " national (au sens large) d'aide juridique destinée aux délinquants et aux jeunes contrevenants. Il ne s'agissait pas d'évaluer les services fournis par les organismes d'aide juridique dans les provinces et territoires. De même, les ententes d'accès à la justice conclues avec les territoires étaient aussi exclues car elles feront l'objet d'une étude séparée.

Dans le présent chapitre, nous décrivons brièvement l'historique et le cadre de fonctionnement du programme d'aide juridique du ministère de la Justice.

1.1 Rappel historique

Durant les années 70, le ministère de la Justice, par l'octroi de fonds et d'autres mesures de soutien, a joué un rôle central dans l'essor des services d'aide juridique en matière pénale au Canada. Auparavant, ce type d'assistance n'était fournie que par des avocats bénévoles, souvent réunis en association ou par l'intermédiaire d'écoles de droit.

Le premier régime d'aide juridique institué par une loi est celui de l'Ontario, créé par la Law Society Amendment Act de 1951. Les autres provinces et territoires ont instauré l'aide juridique officielle dans les années 70, quoique selon des modalités différentes. Les différences entre les régimes résident surtout dans le fait que les services sont offerts directement par des avocats de l'État, qu'ils font l'objet d'une assurance garantie par l'État ou qu'ils sont offerts selon ces deux formules à la fois. Selon la première formule, l'aide juridique est fournie aux personnes admissibles par des avocats (et des techniciens) salariés. Selon la deuxième, les services sont fournis par des avocats en pratique privée remboursés par l'État selon un barème de rémunération au client et à l'acte. La plupart des provinces et territoires ont instauré un régime mixte faisant appel aux deux formules. Ainsi, les services sont fournis par des avocats de l'État et par des avocats en pratique privés rémunérés à la journée, selon la province ou le territoire. Compte tenu de cette diversité ce n'est qu'au sens large que l'on peut parler de " système " national d'aide juridique.

Depuis sa création au début des années 70, le programme d'aide juridique du ministère de la Justice destiné aux délinquants et aux jeunes contrevenants a consisté principalement à négocier des ententes de partage des coûts avec les provinces et territoires, à verser les contributions qui s'ensuivent et à effectuer des activités connexes de vérification et de surveillance. Le gouvernement fédéral joue également un rôle prépondérant dans les rencontres fédérales-provinciales-territoriales (FPT), outre qu'il assiste aux rencontres nationales annuelles des responsables de programmes d'aide juridique.

Au cours des vingt dernières années, le ministère de la Justice a soutenu financièrement des projets pilotes et des études sur diverses questions relatives à l'aide juridique. De plus, le Ministère a financé diverses évaluations de programmes d'aide juridique de 1982 à 1992. Généralement, le coût de ces évaluations était partagé avec les provinces participantes selon la même formule que celle des ententes de partage des coûts. Pour diverses raisons, notamment le coût et la longueur de ces évaluations, ces exercices ont été abandonnés après 1992. Ainsi, même si les ententes de partage des coûts actuelles comprennent des dispositions concernant l'évaluation et la recherche sur les politiques, les seules obligations des provinces consistent à collaborer avec le gouvernement fédéral dans l'évaluation de ses propres programmes et à fournir les données dont elles disposent et que le ministère de la Justice leur demande pour mesurer la réalisation des objectifs fédéraux. À part la présente évaluation, aucune recherche ni évaluation n'a eu lieu de 1996 à 2001. C'est pourquoi nous ne disposons d'aucune donnée historique nationale sur l'efficacité du régime d'aide juridique.

1.2 Le cadre du programme

Le programme de soutien de l'aide juridique destinée aux délinquants et aux jeunes contrevenants qu'administre le ministère de la Justice fonctionne dans un cadre caractérisé par plusieurs éléments importants, notamment les suivants :

• Selon la Constitution, le parlement fédéral a compétence exclusive en matière de droit criminel et de procédure pénale.

• Quant à l'administration de la justice, y compris les tribunaux, elle relève des provinces. Par conséquent, chaque province a son approche particulière en matière d'aide juridique.

• Dans l'arrêt R. c. Brydges (1990), la Cour suprême a précisé ce qui suit : " La responsabilité de la prestation d'aide juridique est partagée entre le gouvernement fédéral, à cause de sa compétence en matière de droit criminel, et les gouvernements provinciaux, à cause de leur compétence sur l'administration de la justice et sur la propriété et les droits civils. "

• Les ententes de partage des coûts ont toujours reconnu aux provinces et aux territoires le pouvoir de fixer les critères financiers d'admissibilité à l'aide juridique. Généralement, ces critères sont intimement liés aux règles d'admissibilité aux autres formes d'aide sociale administrée par la province ou le territoire.

• Il en va à peu près de même pour la nature des services garantis. Dans les ententes de partage des coûts en vigueur de 1987-1988 à 1990-1991 inclusivement, les organismes d'aide juridique étaient tenus d'autoriser la prestation de services d'aide juridique pour une infraction susceptible de faire l'objet de poursuites (par exemple). En revanche, selon les ententes actuelles, les provinces et territoires doivent donner priorité aux infractions dont le contrevenant est passible d'une peine d'emprisonnement. Cette évolution est significative. Peu importe que les provinces et territoires autorisaient effectivement ou non l'aide juridique à toutes les personnes répondant aux critères dans le cadre de l'entente antérieure, on voit ici que cette obligation était plus stricte à cette époque qu'aujourd'hui. De plus, les ententes en vigueur depuis (au moins) 1978 permettent aux provinces et territoires de refuser l'aide juridique à une personne qui remplit les conditions mais qui a déjà été condamnée pour la même infraction ou qui a déjà reçu de l'aide juridique de la part du même organisme (afin sans doute d'élaguer la clientèle chronique). Ainsi, les ententes donnent une assez grande latitude aux provinces et territoires en matière d'admissibilité.

• Il existe un autre facteur à prendre en considération, à savoir que même si la plupart des programmes provinciaux assurent une certaine protection en droit de la famille et en droit civil, ces services ne rentrent pas dans les accords négociés avec le ministère de la Justice. La contribution fédérale à ces dépenses provient plutôt du " Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux " (TCSPS) et, auparavant, du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC), à titre de " prestations spéciales ". Dans le RAPC, la contribution fédérale à l'aide juridique en matière civile n'était pas plafonnée, étant fixée à 50 % des dépenses admissibles (soit les dépenses engagées pour les personnes admissibles à l'aide sociale). Le TCSPS, en revanche, constitue une somme globale remise aux provinces et territoires pour la santé, l'enseignement postsecondaire, l'aide sociale et les services sociaux. La contribution prend la forme d'argent et de transfert de points d'impôt. Les provinces et territoires n'ont aucune exigence à respecter quant à la proportion des sommes reçues à consacrer à l'aide juridique. Ils peuvent répartir les fonds du TCSPS comme bon leur semble. Il n'est pas inutile de préciser ici que le TCSPS est plafonné (contrairement au RAPC).

• L'aide juridique en matière civile (on pense principalement au droit de la famille, mais aussi au droit de l'immigration) est exclue de la présente évaluation parce qu'elle n'est pas visée par les ententes de partage des coûts signés par le ministère de la Justice. L'existence de programmes d'aide juridique de cet ordre dans chaque province et territoire n'en constitue pas moins un facteur de complication pour qui veut se donner une vue d'ensemble du financement et du fonctionnement des programmes PT. En effet, quand on parle du financement des programmes individuels, on a l'impression que les contributions fédérales visant l'aide juridique en matière de droit civil sont mises en commun avec les contributions provinciales. Cette réalité s'explique par le caractère global du TCSPS, dont aucune fraction n'est allouée spécifiquement à l'aide juridique par le gouvernement fédéral. Cependant, il y aura peut-être lieu éventuellement pour le ministère de la Justice d'examiner son rôle en matière d'aide juridique dans le domaine civil eu égard à son objectif général d'accès à la justice.

1.3 Méthode

Onze sources d'information ont été utilisées au cours de la présente évaluation :

• Rencontres avec les cadres de la Direction générale des programmes du ministère de la Justice chargés du programme d'aide juridique;
• Rencontres avec d'autres hauts fonctionnaires du ministère de la Justice dont le travail a une incidence sur l'aide juridique.
• Rencontres avec des membres d GTP mis sur pied dans le cadre de la dernière entente de partage des coûts.
• Rencontres avec des représentants des gouvernements provinciaux intéressés par l'aide juridique.
• Rencontres avec des représentants des organismes d'aide juridique dans les provinces.
• Rencontre avec d'autres intervenants pertinents.
• Examen de la documentation spécialisée et des études réalisées par la Division de la recherche et de la statistique du ministère de la Justice.
• Examen des dossiers de la Direction générale des programmes portant sur l'aide juridique.
• Examen des ententes passées et présentes de partage des coûts signées entre le Canada et les provinces.
• Examen des procès-verbaux des réunions du GTP.
• Examen des données statistiques portant sur l'aide juridique compilées et présentées par le Centre canadien de la statistique juridique.

1.4 Présentation du rapport

Le reste du présent rapport comprend trois chapitres. Le chapitre II décrit le programme d'aide juridique du ministère de la Justice. Le chapitre III présente les conclusions de l'évaluation. Le chapitre IV porte sur les moyens par lesquels le ministère de la Justice pourrait tirer profit des leçons acquises à ce jour dans la conjoncture actuelle.

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