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Document d'évaluation
ÉVALUATION DU PROGRAMME D'AIDE JURIDIQUE
Rapport technique
Mars 2001
ANNEXE A
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Le cadre des politiques et de la responsabilisation : références
1. Aperçu
Certains énoncés généraux permettent de mettre en perspective la révision du programme d'aide juridique.
Dans le rapport du Conseil du Trésor publié en 1995 sous le titre Cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes, on peut lire ceci :
Le gouvernement conclura des ententes de collaboration et de partenariat entre les ministères et avec d'autres gouvernements ou secteurs de l'économie afin d'établir de nouvelles relations de travail, d'exercer l'influence et le leadership qui s'imposent dans l'intérêt du pays, d'éliminer les coûts des services qui se chevauchent ou qui font double emploi, et de profiter des forces et des compétences d'autres secteurs afin d'offrir aux clients des programmes et des services adaptés à leurs besoins, innovateurs et à des coûts abordables.
Dans un rapport du gouvernement publié en 1997 sous le titre Repenser le rôle de l'État : Un gouvernement pour les Canadiens, on lit ceci :
Il ne manque pas de solutions de rechange aux structures traditionnelles d'exécution de programmes des ministères, et le gouvernement les étudie toutes avec attention. [...] L'instauration de partenariats avec les provinces, le secteur privé et des organisations non gouvernementales est une autre façon, privilégiée, de rapprocher les services du citoyen, de réduire les frais généraux et de faciliter l'accès à une vaste gamme de services susceptibles de mobiliser toute sorte d'intervenants.
Dans le chapitre portant sur les " mécanismes de collaboration " du Rapport du Vérificateur général du Canada de 1999, on lit ceci :
En partie à cause de l'Examen des programmes, l'administration fédérale a davantage eu recours aux mécanismes de collaboration et s'est engagée à le faire encore plus. De ce fait, plus de fonds publics sont désormais consacrés à l'utilisation de ces mécanismes. Il faut porter une attention particulière à certains risques, notamment : l'existence de mécanismes mal conçus, situation minant les chances de succès du projet; des partenaires qui ne remplissent pas leurs engagements; le peu d'attention accordé à la protection de l'intérêt public; une transparence insuffisante; une reddition de comptes inadéquate.
À mesure que les partenariats et les autres formes de partage des processus décisionnels et de surveillance administrative se développent en genre et en nombre, la thématique de la responsabilisation prend de plus en plus d'importance dans la réflexion moderne portant sur la gestion et les rapports de l'administration publique. Il a déjà fallu traiter de ces problèmes en concluant diverses ententes intergouvernementales (répartition des responsabilités, transparence pour le public, etc.). Il est probable que les nouvelles politiques dans ces domaines se traduisent par de nouvelles exigences dans toutes les activités de collaboration, y compris la collaboration intergouvernementale.
2. Nouvelles politiques du Conseil du Trésor
La priorité grandissante accordée aux ententes de partenariat suscite des questionnements croissants au sujet de presque toutes les modalités de ce genre d'entente, y compris en ce qui concerne la responsabilité et la reddition de comptes. C'est ainsi qu'on s'intéresse de plus en plus à l'élaboration de politiques régissant la reddition de comptes, que ce soit entre partenaires, entre les gouvernements et leur législature, ou entre les partenaires d'une part et le grand public d'autre part.
Voici quelques politiques et documents de travail récemment publiés par le Conseil du Trésor dans ce domaine, avec des citations instructives :
Cadres de responsabilisation et de rapports sur le rendement (2000)
Pour améliorer la situation, les ministères fédéraux et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont commencé à élaborer une nouvelle génération de cadres d'évaluation qui correspondent davantage à la notion de nécessité d'adaptation de l'information sur le rendement en fonction des besoins des divers décideurs, y compris les gestionnaires de programmes et les chargés de l'élaboration des politiques. Cette démarche a été principalement mise au point pour des projets interministériels, mais elle devrait être applicable à d'autres types d'ententes de collaboration et aux programmes des ministères en général.
[...] cette tâche [la mesure du rendement et la reddition de comptes pour le gouvernement fédéral] est compliquée du fait que les ministères doivent souvent atteindre leurs objectifs en influant sur la façon dont leurs partenaires des secteurs public et privé fournissent des biens et des services au grand public. Dans ces cas, les ministères fédéraux devraient satisfaire à leurs objectifs de rapports en démontrant comment ils exercent leur influence sur leurs partenaires et en développant d'autres mécanismes de collaboration pour garantir que leurs partenaires eux-mêmes rendront adéquatement compte du rendement.
Attentes et approches sur la responsabilisation (avril 2000); Horizontal Management: Trends in Governance and Accountability (novembre 2000)
Ces documents font des liens entre un certain nombre de principes (y compris ceux de l'ECUS) à la lumière du problème de la reddition de comptes dans les programmes de collaboration fédéraux-provinciaux. Les deux comportent la même liste de contrôle qui, selon les auteurs, peut être appliquée à peu près à toutes les formes d'ententes de partenariat pour la " désignation des résultats clés ", la " mesure du rendement " et les " rapports ". Cet " outil " est reproduit à l'Annexe B.
Le deuxième document porte sur les sujets suivants : définition de la notion de partenariat; définition des notions de gouvernance et de responsabilisation; responsabilité ministérielle individuelle (dimension verticale); responsabilités multiples des partenaires (dimension horizontale); responsabilités par rapport au citoyen (dimension citoyenne); risque, responsabilité et reddition de comptes; mise en commun des dimensions verticale, horizontale et citoyenne; création d'une zone de confort en matière de responsabilité; principales caractéristiques d'un cadre de gestion axé sur les résultats.
Ce document fournit un aperçu utile de l'état actuel de la pensée en matière de reddition de comptes dans le domaine des partenariats et pourrait très bien constituer la base d'une prochaine amélioration des exigences gouvernementales relatives aux rapports.
Politique du Conseil du Trésor sur la diversification des modes de prestation des services (version préliminaire de janvier 2001)
Ce projet de politique de 25 pages touche à un grand nombre de sujets et s'applique à une variété considérable de nouveaux mécanismes de prestation de services. Il traite notamment des expériences intergouvernementales et mentionne spécialement l'ECUS, qui " reconnaît que le meilleur moyen d'accomplir une réforme passe souvent par le partenariat entre les provinces, les territoires et le gouvernement du Canada ". En ce qui concerne l'application de la politique :
Cette politique est applicable à tous les organismes nommés aux annexes I, I.1 et II de la Loi sur la gestion des finances publiques et qui s'occupent de la prestation de programmes et services fédéraux, à moins d'être expressément exemptés par une loi du Parlement. Plus spécialement, cette politique est applicable à la création ou au renouvellement des types de transformations suivantes pour la prestation de programmes et de services :
- Établissement de partenariats et
collaboration avec d'autres secteurs et paliers de gouvernement pour la
prestation de programmes et services aux Canadiens;
- Exécution de programmes et de services par
des tiers;
- Externalisation de programmes et services
fédéraux à des entreprises privées et à des organismes sans but lucratif;
- Création de nouvelles organisations.
3. Politique sur les paiements de transfert (Conseil du Trésor, révision juin 2000)
Cette politique définit les modalités requises (ou acceptées) pour à peu près toutes les formes de paiements de transfert, y compris entre gouvernements. On y trouve les définitions suivantes :
On entend par " transfert " des transferts
d'argent, de produits, de services ou de biens provenant d'un crédit à
l'intention de particuliers, d'organismes ou d'autres paliers de gouvernement,
sans que le gouvernement fédéral reçoive des produits ou des services en
contrepartie.
Contribution (contribution) - transfert
conditionnel à un particulier ou à un organisme à une fin précise qui peut
faire l'objet d'un compte rendu ou d'une vérification conformément à l'accord
à son sujet.
Subvention (grant) - transfert à l'intention
d'un particulier ou d'un organisme qui n'est pas assujetti à un compte rendu
ni à une vérification, mais pour lequel le droit d'en bénéficier peut faire
l'objet d'une vérification et le bénéficiaire peut devoir remplir des
conditions préalables.
Autres transferts (other transfer payments) - transfert fondé sur une loi ou sur une entente qui comprend normalement une formule ou un calendrier servant à déterminer le montant du transfert. Toutefois, lorsqu'un tel paiement a été fait, le bénéficiaire peut redistribuer l'argent entre les diverses catégories de dépenses prévues dans l'entente. Parmi certains exemples, on compte les transferts à d'autres paliers de gouvernement comme les paiements de péréquation et les paiements au titre du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux
Ainsi, cette politique fournirait tous les détails nécessaires à l'élaboration d'une entente nouvelle ou renouvelée à conclure avec les provinces et territoires au sujet de l'aide juridique et des mécanismes administratifs qui s'y rapportent. En ce sens, ce n'est que la version moderne des politiques antérieures (qu'elle remplace) qui s'appliquaient aux ententes relatives à l'aide juridique conclues dans le passé. Il faudra donc en vérifier les nouvelles dispositions en élaborant les nouvelles ententes.
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