Étude sur les services juridiques au Nunavut Rapport définitif
16 octobre 2002
- 2.0 NUNAVUT ET COMMISSION DES SERVICES JURIDIQUES DU NUNAVUT : RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX
- 2.2 SYSTÈME JURIDIQUE
- 2.3 COMMISSION DES SERVICES JURIDIQUES DU NUNAVUT (CSJN)
- 2.4 SOMMAIRE DE LA SECTION 2.0
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2.2 SYSTÈME JURIDIQUE
2.2.1 Histoire du système juridique du Nunavut
Les Territoires du Nord-Ouest étaient la terre traditionnelle des Dénés
et des Inuits qui y ont vécu pendant des milliers d'années avant
leur rencontre avec la civilisation européenne. La limite forestière,
allant en diagonale du coin nord-ouest, sur la mer de Beaufort, au coin sud-est,
le long de la baie d'Hudson, constituait la frontière naturelle entre
la culture et l'économie terrestres des Dénés et la culture
et l'économie maritimes des Inuits. À la fin du XIXe siècle,
un système politique et juridique était administré à
partir d'Ottawa. À la fondation de Yellowknife, la capitale territoriale,
en 1967, un gouvernement et un système juridique résidants ont
été mis en place dans le Nord.
À mesure que l'Assemblée législative devenait plus représentative
des gens du Nord et au moment où des organismes forts pour représenter
les Autochtones des T.N.-O. étaient formés, les pressions en faveur
de changements s'accentuaient.
Le 1er avril 1999, principalement grâce aux efforts déployés
par les Inuits pendant environ 30 ans afin de mener à bonne fin leur
revendication territoriale, les T.N.-O. ont été divisés.
Le processus a commencé avec la négociation d'un accord sur la
revendication territoriale entre les Inuits et le gouvernement fédéral.
La vision de changement s'est concrétisée en 1993 avec le règlement
de la revendication territoriale et l'engagement simultané des autorités
fédérales à créer le Nunavut. Le changement a pris
force de loi aux termes de la Loi sur le Nunavut, L.C. 1993, c. 28. La
création du nouveau territoire du Nunavut a apporté aux Inuits
leur propre administration, séparée de celle des Dénés
et des Métis de l'Ouest, dont les intérêts étaient
différents des leurs.
La Commission d'établissement du Nunavut, mise sur pied par la Loi
sur le Nunavut, a mis deux ans à élaborer un rapport détaillé
sur la façon dont le nouveau gouvernement devait prendre naissance. On
a alors nommé, aux termes de la Loi, un commissaire provisoire responsable
de la mise en uvre des recommandations du rapport ainsi que de l'élaboration
de recommandations sur les nouvelles politiques et lois qui satisferaient les
besoins particuliers de l'administration.
La Commission d'établissement du Nunavut et le mode de consultation
tripartite subséquent (fédéral, territorial et inuit) pour
la mise sur pied du Nunavut ont suivi un principe clé : créer
un nouveau gouvernement décentralisé. Ainsi, les services gouvernementaux
et les avantages économiques connexes ne seraient pas confinés
à Iqaluit, la capitale, situé dans le coin sud-est du Nunavut,
ils seraient assumés par 10 (des 28) autres collectivités nunavutoises
réparties dans trois régions : Baffin, Kivalliq et Kitikmeot.
Autre appui important pour le nouveau gouvernement du Nunavut : les gouvernements
fédéral et territorial sont tenus de remplir certaines obligations
aux termes de l'accord sur les revendications territoriales inscrit dans la
Constitution. L'article 32 de l'accord exige que les Inuits participent à
l'élaboration et à la prestation des programmes et services sociaux.
Ceci se reflète dans le rôle crucial que jouent les Inuits dans
la prestation des services d'aide juridique : ils siègent aux trois conseils
qui surveillent le fonctionnement des cliniques régionales d'aide juridique
et de la Commission des services juridiques du Nunavut (CSJN) qui les chapeaute.
De plus, la Commission d'établissement du Nunavut a décidé
que le système de prestation de l'aide juridique, qui avait évolué
et était en place dans les Territoires du Nord-Ouest, devrait se poursuivre
au Nunavut. Le système repose sur un modèle mixte d'avocats de
l'aide juridique travaillant à temps plein dans les cliniques régionales,
assistés par des conseillers parajudiciaires autochtones et épaulés
par des avocats de pratique privée à contrat qui offrent des services
aux clients de l'aide juridique moyennant des honoraires fixes.
Le modèle nunavutois comporte donc la CSJN, organisme indépendant
établi aux termes de la Loi sur les services juridiques (Nunavut),
qui a le pouvoir et le mandat de financer et d'approuver l'établissement
de centres régionaux de services juridiques et d'établir des politiques
concernant la prestation des services juridiques. Conformément au modèle
décentralisé du Nunavut, l'administration centrale de la CSJN
est située à Gjoa Haven, dans la région de Kitikmeot.
2.2.2 Système juridique actuel
Dans le domaine de l'administration de la justice, l'article 31 de la Loi
sur le Nunavut a créé une cour suprême et une cour d'appel
dont les attributions sont les mêmes que leurs équivalents des
Territoires du Nord-Ouest. Au cours du processus qui a conduit à la création
du Nunavut, les représentants du gouvernement fédéral ont
préconisé un nouveau modèle de prestation des services
de la cour supérieure que le commissaire provisoire du Nunavut a approuvé.
La création d'un tribunal de première instance à palier
unique devait avoir pour effet d'accélérer les procès et
de faciliter l'accès à la justice, en particulier dans les affaires
civiles. De plus, on espérait que la Cour de justice du Nunavut (CJN)
serait mieux adaptée aux besoins uniques et aux valeurs culturelles de
la population inuite, majoritaire au Nunavut.
À la suite de ces discussions, une loi portant modification, adoptée
en mars 1999 et entrée en vigueur le 1er avril suivant, a donné
naissance à la CJN, tribunal de première instance à palier
unique qui compte trois juges de cour supérieure, établis à
Iqaluit, et des juges désignés non-résidants. Cette approche
innovatrice a donné lieu à d'importantes modifications aux lois
fédérales et territoriales.
Une autre loi, la Loi sur l'organisation judiciaire (Nunavut), prévoit
les juges de paix locaux et abroge l'ancienne Loi sur la Cour territoriale,
étape nécessaire à l'établissement d'une cour à
palier unique. À partir de janvier 2002, 81 juges de paix ont été
nommés dans 25 collectivités nunavutoises. Le Nunavut a aussi
son propre barreau.
Les trois juges de la CJN fournissent des services judiciaires sur tout le
territoire du Nunavut à partir de l'administration centrale de la Cour,
à Iqaluit. De là, le tribunal se déplace vers environ 85
p. 100 des collectivités, de toutes les six semaines à tous les
deux ans, selon le nombre d'inculpés traduits en cour dans cette collectivité.
Dans une année, la CJN tient en moyenne deux à trois séances
par semaine, avec au moins une cour de circuit itinérante et une séance
à Iqaluit. En 2002, la CJN a organisé 38 tournées à
l'extérieur d'Iqaluit. La cour se déplace habituellement du lundi
au vendredi sur des vols réguliers ou nolisés. Elle visite jusqu'à
trois collectivités par semaine.
Un juge, un adjoint judiciaire, un sténographe officiel, un procureur
et au moins un avocat de la défense composent la cour de circuit. Les
conseillers parajudiciaires et les intervenants chargés d'assister les
victimes et les témoins se déplacent parfois avec la cour de circuit,
selon la nature des affaires qui seront instruites. On engage les interprètes
dans la collectivité si possible, mais ils voyagent avec la cour de circuit
quand c'est nécessaire.
Le tribunal tient ses séances dans des salles communautaires, des gymnases
d'école ou d'autres salles de conférence selon la disponibilité.
Toutes les procédures judiciaires sont interprétées pour
le public. Les aînés et les juges de paix s'assoient avec le juge
dans la salle d'audience. Ils ont la possibilité de parler avec l'accusé
après les représentations en vue de la détermination de
la peine et avant le prononcé de la sentence.
Le système de justice du Nunavut est unique et pose problème
à plusieurs égards. Les effets de ces difficultés sur la
CSJN sont présentés à la section 3.1.1.
2.3 COMMISSION DES SERVICES JURIDIQUES DU NUNAVUT (CSJN)
2.3.1 Histoire de la CSJN
Jusqu'au milieu des années 1970, les services d'aide juridique dans
les Territoires du Nord-Ouest - en grande partie en droit pénal - étaient
fournis par des avocats de pratique privée de Yellowknife qui travaillaient
avec les cours de circuit itinérantes. Un représentant du gouvernement
coordonnait ces programmes et services, qui, en général, étaient
basés à Yellowknife, la capitale, situé à l'extrême
ouest.
En 1975, on a établi le Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones
dans l'ouest des T.N.-O., avec l'aide du ministère fédéral
de la Justice. La même année, un projet-pilote proposé par
l'Inuit Tapirisat du Canada, financé conjointement par les ministères
de la Justice du Canada et des T.N.-O., a été mis sur pied à
Frobisher Bay (maintenant Iqaluit). Ce nouveau modèle prévoyait
la prestation d'une large gamme de services d'aide juridique et d'information
au public pour les Inuits de la région la plus éloignée
des T.N.-O., celle de Baffin. Le modèle présentait une nouvelle
caractéristique : les cliniques, organismes sans but lucratif administrés
par un conseil d'administration local. Au fil du temps, on a jugé que
le projet-pilote était un succès et il a eu une influence considérable
sur les changements apportés à la prestation des services d'aide
juridique. Auparavant assurés par les cours de circuit dans les collectivités
à l'extérieur des grands centres, ces services sont désormais
assurés par les cliniques régionales.
À la suite d'une importante étude sur les services d'aide juridique
dans les années 1980 et sur les progrès réalisés,
des recommandations ont entraîné les fondements légaux du
mode actuel de prestation des services juridiques aux T.N.-O. et au Nunavut.
Il s'agit d'un modèle mixte qui fait appel à des avocats du secteur
privé et à des avocats salariés travaillant en étroite
collaboration avec les conseillers parajudiciaires dans les cliniques régionales.
Une commission territoriale indépendante de services juridiques, constituée
aux termes de la Loi sur les services juridiques (Nunavut), supervisait
ces programmes avec le large mandat qui lui était conféré
de fournir de l'aide juridique dans les affaires pénales et civiles ainsi
que de l'information juridique au public.
Aujourd'hui sont responsables de la prestation des services juridiques au Nunavut
trois cliniques régionales situées chacunes dans l'un des centres
régionaux du territoire : à Cambridge Bay, dans la région
de Kitikmeot, à Rankin Inlet, dans la région de Kivalliq, et à
Iqaluit, avec un bureau satellite à Pond Inlet qui dessert la partie
nord de la région de Baffin. Des avocats du secteur privé, tous
installés à Iqaluit, fournissent aussi des services d'aide juridique.
On fait occasionnellement appel aux services d'avocats de Yellowknife pour soutenir
le travail d'aide juridique, en particulier dans les régions plus à
l'ouest du Nunavut.
2.3.2 Rôles et responsabilités de la CSJN
L'article 7 de la Codification administrative de la Loi sur les services
juridiques (Nunavut) précise comme suit les rôles et responsabilités
de la CSJN :
La Commission a pour objet
a) de garantir la prestation des services juridiques à toutes les
personnes admissibles;
b) de veiller à ce que les services juridiques fournis et tous les
mécanismes mis en place pour les fournir soient de la meilleure qualité
possible, compte tenu des circonstances;
c) de mettre en uvre et de coordonner les programmes territoriaux et
locaux visant à :
(i) prévenir les problèmes d'ordre juridique et à
en réduire le nombre,
(ii) mieux faire connaître la loi, la procédure et l'administration
de la justice.
En vue d'atteindre ces objectifs, la CSJN est responsable de trois types de
services juridiques au Nunavut :
- La prestation de l'aide juridique. Quatre cliniques régionales de
la CSJN fournissent ces services, qui sont coordonnés à partir
de l'administration centrale, à Gjoa Haven.
- L'administration du programme de conseillers parajudiciaires. Les bureaux
régionaux emploient et dirigent actuellement les conseillers parajudiciaires.
Toutefois, lorsqu'un programme exhaustif de formation des conseillers parajudiciaires
sera en place partout au Nunavut, il se peut que leur gestion passe à
l'administration centrale de la CSJN à Gjoa Haven. Voir la section
7.0 pour un exposé plus détaillé.
- Le Programme de vulgarisation et d'information juridiques (VIJ). La CSJN
est responsable des activités de la VIJ au Nunavut. Voir la section
8.0 pour un exposé détaillé.
2.3.3 Ressources actuelles de la CSJN
La CSJN est pourvue de ressources financières et humaines pour mener à
bien les tâches qui lui sont assignées, à savoir fournir l'aide
juridique, gérer le programme des conseillers parajudiciaires et offrir
le Programme de vulgarisation et d'information juridiques (VIJ). Le ministère
de la Justice du Nunavut assure le financement de la CSJN. Pour sa part, le gouvernement
du Nunavut reçoit une part de son financement affecté à l'aide
juridique aux termes de l'entente sur l'accès aux services de justice intervenue
avec le ministère de la Justice du Canada. Cette entente consolide un certain
nombre de programmes de justice fédéraux, ce qui donne aux autorités
territoriales une certaine souplesse pour déterminer leurs priorités.
Ressources financières
La figure 2.8 présente le budget de la CSJN pour la période de
1999-2000 (lorsque la division a eu lieu) à 2002-2003.
Figure 2.8 : Budget de la CSJN (de 1999-2000 à
2002-2003)8
Nota : Pour 1999-2000, 2000-2001 et 2001-2002, il s'agit du budget principal
des dépenses révisé, qui reflète les dépenses
réelles. Dans le cas de 2002-2003, il s'agit du budget principal des
dépenses, qui ne reflète pas les dépenses véritables.
Le budget de la CSJN est réparti tel qu'indiqué au tableau 2.1.
Tableau 2.1 : Budget de la CSJN (2002-2003)
Description |
Milliers de dollars |
Rémunération et avantages sociaux |
352 |
Subventions et contributions |
890 |
Déplacements et transport |
455 |
Matériel et fournitures |
39 |
Services acquis |
34 |
Contrats de services |
672 |
Frais et paiements |
913 |
Autres |
7 |
TOTAL |
3 362 |
Nota : Pour les subventions et les contributions, il s'agit de l'argent
reçu du ministère de la Justice du Canada spécialement
pour le financement des trois cliniques régionales de services juridiques
du Nunavut.
Ressources humaines
Les ressources humaines de la CSJN consistent en des avocats salariés,
des avocats de pratique privée, des conseillers parajudiciaires ainsi
que du personnel de soutien à l'administration centrale, à Gjoa
Haven, et dans les cliniques régionales. Au moment de la rédaction
du présent rapport, huit avocats étaient employés par la
CSJN, qui utilisait aussi les services de quatre avocats de pratique privée
à contrat pour aider le personnel au besoin. Les cliniques régionales
employaient 14 conseillers parajudiciaires, dont 3 à temps plein (1 dans
chaque région) et le reste à temps partiel.
2.3.4 Statistiques actuelles sur la prestation des services
d'aide juridique
Depuis 1999, la demande pour les services de la CSJN a augmenté de façon
stable, comme l'indique le nombre de requêtes d'aide juridique qu'elle
a reçues. La figure 2.9 ci-dessous montre les tendances en ce qui concerne
le nombre et le type de demandes reçues depuis 1999. Parmi les quatre
types d'aide (droit civil, droit pénal, droit de la famille, justice
pour les jeunes), c'est la demande d'aide juridique en matière pénale
qui augmente le plus rapidement, suivie de loin par celle en droit de la famille
et en matière de justice pour les jeunes. La demande d'aide juridique
en matière civile semble demeurer assez stable.
Il convient de noter qu'un certain nombre de répondants ont exprimé
des inquiétudes quant à l'utilisation des demandes d'aide juridique
pour mesurer la demande de services, même s'ils reconnaissaient qu'il
n'y avait pas d'autres méthodes quantitatives pour ce faire. Leurs préoccupations
portaient sur le fait que les gens ne peuvent demander des services dont ils
ignorent l'existence, même s'ils en ont besoin. Donc, la demande de services
juridiques en matière familiale ou civile, dont beaucoup de personnes
ne connaissent pas la disponibilité, serait sous-estimée dans
l'étude des demandes d'aide juridique.
Figure 2.9 : Nombre de demandes d'aide juridique
par type de demande (de 1999 à avril 2002)
Source : Dossiers des demandes d'aide juridique de la Commission des services
juridiques à Yellowknife et registre des demandes d'aide juridique de
la CSJN, à Gjoa Haven.
Nota : Le nombre de demandes en 2002 ne s'applique qu'aux demandes reçues
avant avril 2002. Comme il a été mentionné à la
section 2.0 - Méthodologie, tous les efforts ont été déployés
afin d'éviter le double compte des dossiers ouverts pendant la période
de transfert des dossiers de Yellowknife à Gjoa Haven, en juin 2000.
Du nombre des demandes que reçoit la CSJN, seul un petit nombre est
refusé. En fait, alors que le nombre de demandes a augmenté au
fil des ans, le nombre de refus a diminué, comme on peut le voir à
la figure 2.10.
Figure 2.10 : Demandes reçues comparativement
aux demandes refusées (de 1999 à avril 2002)
Source : Dossiers des demandes d'aide juridique de la Commission des services
juridiques à Yellowknife et registre des demandes d'aide juridique de
la CSJN, à Gjoa Haven.
Nota : Le nombre de demandes reçues et refusées en 2002 ne
s'applique qu'aux demandes reçues avant avril 2002. Comme il a été
mentionné à la section 2.0 - Méthodologie, tous les efforts
ont été déployés afin d'éviter le double
compte des dossiers ouverts pendant la période de transfert des dossiers
de Yellowknife à Gjoa Haven, en juin 2000.
Le type de demandes refusées semble changer avec le temps, comme l'indique
la figure 2.11.
Figure 2.11 : Demandes refusées selon le
type de demande d'aide juridique (1999 - avril 2002)
Source : Dossiers des demandes d'aide juridique de la Commission des services
juridiques à Yellowknife et registre des demandes d'aide juridique de
la CSJN, à Gjoa Haven.
Nota : Le nombre de demandes reçues et refusées en 2002 ne
s'applique qu'aux demandes reçues avant avril 2002. Comme il a été
mentionné à la section 2.0 - Méthodologie, tous les efforts
ont été déployés afin d'éviter le double
compte des dossiers ouverts pendant la période de transfert des dossiers
de Yellowknife à Gjoa Haven, en juin 2000.
En 1999 et en 2000, la majorité des demandes refusées l'ont été
pour des services en droit de la famille, suivis par les services en matière
pénale et en matière civile. Or, en 2001, plus de demandes de
services en droit civil ont été refusées qu'en droit de
la famille ou en droit pénal. À première vue, ce changement
semble indiquer qu'il existe des besoins non satisfaits pour certains types
d'aide juridique et que la nature de ces besoins non satisfaits change au fil
du temps.
Les raisons avancées pour refuser l'aide juridique semblent toutefois
montrer que c'est le plus souvent pour des motifs autres que le type de cas,
par exemple l'inadmissibilité financière ou une autre raison.
Les deux autres raisons les plus fréquentes sont le défaut du
demandeur de fournir l'information nécessaire et la conviction, de la
part de la CSJN, qu'il est peu probable que le demandeur puisse tirer quelque
avantage de l'affaire. Par conséquent, il semble que la demande de services
à l'extérieur du mandat conféré par la loi à
la CSJN ne soit pas le premier motif de refus d'aide juridique. La figure 2.12
montre les tendances des motifs de refus.
Figure 2.12 : Motifs de refus des demandes (de
1999 à avril 2002)
Source : Dossiers des demandes d'aide juridique de la Commission des services
juridiques à Yellowknife et registre des demandes d'aide juridique de
la CSJN, à Gjoa Haven.
Nota : Le nombre de demandes reçues et refusées en 2002 ne
s'applique qu'aux demandes reçues avant avril 2002. Comme il a été
mentionné à la section 2.0 - Méthodologie, tous les efforts
ont été déployés afin d'éviter le double
compte des dossiers ouverts pendant la période de transfert des dossiers
de Yellowknife à Gjoa Haven, en juin 2000.
2.4 SOMMAIRE DE LA SECTION 2.0
Le tableau suivant résume les points importants de la section 2.0.
Tableau 2.2 : Sommaire de la section 2.0
Caractéristiques sociales et démographiques du Nunavut |
- La situation sociale et économique du Nunavut est très
différente de celle du reste du Canada.
- Les caractéristiques démographiques, sociales et économiques
uniques de la population nunavutoise ont une incidence sur la demande
de services juridiques.
|
Système juridique du Nunavut |
- Le système juridique du Nunavut est unique au Canada en raison
de la Cour de justice du Nunavut, cour unifiée qui remplace le
double système de tribunaux (territorial et Cour suprême)
en vigueur dans le reste du Canada.
- L'histoire de la création du Nunavut a mené à
la prise d'un engagement de décentraliser le gouvernement et
de favoriser la participation des Inuits à la prise de décision
sur toutes les questions. Cet engagement a une incidence sur les coûts
de la Commission des services juridiques du Nunavut et sur les attentes
envers cette dernière.
- Le système juridique du Nunavut est complexe et interdépendant.
Toutes ses composantes interagissent et s'influencent.
|
Commission des services juridiques du Nunavut |
- Les trois rôles de la CSJN consistent à fournir des services
d'aide juridique, à administrer le programme d'assistance parajudiciaire
et à offrir le Programme de vulgarisation et d'information juridiques.
Comme le précise l'article 7 de la Codification administrative
de la Loi sur les services juridiques (Nunavut), la Commission
doit « veiller à ce que les services juridiques fournis
et tous les mécanismes mis en place pour les fournir soient de
la meilleure qualité possible, compte tenu des circonstances
».
- En 2002-2003, la Commission dispose d'un budget de 3 362 000 $.
- La demande pour les services de la Commission, mesurée par
le nombre de demandes d'aide juridique reçues, augmente de façon
constante, en particulier du côté du droit de la famille,
au fur et à mesure que les femmes prennent davantage conscience
de leurs droits dans ce domaine.
- La Commission refuse très peu de demandes d'aide juridique.
La majorité des demandes refusées sont pour des affaires
familiales ou civiles.
- Lorsqu'une demande est rejetée, ce n'est habituellement pas
parce que le demandeur n'est pas admissible financièrement ou
à cause du type de cas. Parmi les motifs de refus les plus courants,
on trouve le défaut du demandeur de fournir l'information nécessaire
et la conviction, de la part de la CSJN, qu'il est peu probable que
le demandeur puisse tirer quelque avantage de l'affaire.
|
8Données fournies par
le ministère de la Justice du Nunavut.
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