Représentation des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié

John Frecker, Pierre Duquette, Donald Galloway, Fernand Gauthier, William Jackson et Gregory James

Rapport final de l'étude

Octobre 2002

12.0 Représentation et équité du processus

Les opinions sur la nécessité d'une représentation dans le cours des procédures touchant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié étaient grandement influencées par la perception du répondant quant à l'impact de l'absence ou de la présence d'un représentant sur le caractère équitable de la procédure en question, qui a de lourdes conséquences pour les droits et les intérêts des personnes en cause. On présume donc que ces procédures obéissent aux règles de la justice naturelle, qui exigent la tenue d'une audience, un arbitrage impartial et une procédure équitable.

Le point de vue traditionnel dans la jurisprudence du droit administratif est que la justice naturelle ne va pas jusqu'à garantir qu'un processus quelconque soit juste sur le fond. Les exigences de la justice naturelle, qui sont enracinées dans la common law, peuvent être outrepassées en vertu de dispositions législatives expresses qui peuvent restreindre la portée de l'aspect procédural dans un contexte particulier (Hogg, 1997, paragraphe 44.10 a). Toutefois, l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés prescrit que : Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale. Le paragraphe 2 e) de la Déclaration canadienne des droits stipule que : […] nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'appliquer comme […] privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations. La Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) étant une loi fédérale, elle ne doit pas porter atteinte aux dispositions de la Déclaration canadienne des droits. En outre, les procédures en vertu de la LIPR qui pourraient priver une personne de sa vie, de sa liberté ou de sa sécurité doivent être appliquées conformément aux principes de justice fondamentale (Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration [1985]).

Le concept de justice fondamentale est généralement assimilé à la justice en matière de procédure ou à la justice naturelle. Toutefois, dans l'arrêt Renvoi sur la Motor Vehicle Act (C.-B.) [1985], la Cour suprême du Canada est allée plus loin : [le juge Wilson, p. 530-531] On a soutenu avec beaucoup d'insistance que l'art. 7 ne vise que les injustices en matière de procédure, mais j'ai beaucoup de mal à accepter cette affirmation. Absolument rien dans cet article ne justifie une interprétation aussi restrictive. En vérité, il est difficile de voir pourquoi la vie et la liberté de quelqu'un devraient être protégées contre les injustices en matière de procédure et non pas contre les injustices sur le plan du fond […]. (Voir aussi Hogg, 1997, article 44.10a)). Les procédures en vertu de la LIPR qui peuvent avoir des conséquences pour la vie, la liberté et la sécurité des personnes concernées doivent donc être justes sur le fond et sur la forme.

Comme l'ont signalé les répondants, il arrive souvent que les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié ne comprennent pas les enjeux ou la nature de la procédure dont ils font l'objet. Ils ont besoin d'être aidés ou représentés par un tiers qui présentera leur cause de façon cohérente. Dans de telles circonstances, on peut raisonnablement conclure que cette aide ou cette représentation est un élément essentiel pour assurer l'équité du processus et faire en sorte qu'il se déroule en conformité des principes de justice fondamentale.

Tous les répondants ont reconnu le besoin de procédures équitables. La plupart d'entre eux estimaient qu'en général, les processus par lesquels doivent passer les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié au Canada, y compris le processus global de détermination de la recevabilité de la demande au Canada, était fondamentalement très équitable. Toutefois, comme on l'a vu dans la discussion à la section 3 ci-dessus, l'évaluation des répondants différait quant au genre et au niveau d'aide ou de représentation qu'il fallait offrir pour assurer l'équité de chaque processus. De l'ensemble des réponses données en entrevue, il ressort que les besoins en matière de représentation s'accentuent au fur et à mesure que la procédure devient plus complexe. Règle générale, les répondants étaient aussi d'avis que le besoin d'être représenté était plus pressant lorsque la procédure avait un caractère définitif. Autrement dit, les parties en cause ont plus besoin d'être représentées dans une procédure qui mènera à une décision finale touchant leurs droits que dans des procédures provisoires. En outre, lorsque des questions de nature juridique, par opposition à de simples questions de fait, entrent en jeu, les répondants croient que le besoin d'une représentation juridique s'accroît en conséquence. Toutefois, les répondants divergeaient largement d'opinion dans leur évaluation personnelle de la complexité et des conséquences des questions abordées dans le cours des diverses procédures touchant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié. Cette divergence s'explique par l'interprétation différente qu'ils ont donnée de la nature, de la complexité et des conséquences de ces procédures, et non par une divergence fondamentale quant à l'importance, en principe, de l'accès à la représentation comme facteur de l'équité du processus.

La plupart des fournisseurs de services et tous les demandeurs et les appelants interrogés étaient d'avis qu'une représentation efficace pouvait influer grandement sur l'issue de la procédure. Les décideurs et les participants aux audiences étaient partagés quant à savoir si l'absence ou la présence d'un représentant influait sur l'issue de l'affaire, mais tous estimaient qu'elle avait un impact certain sur le déroulement de la procédure. Presque tous les répondants étaient d'avis que l'accès à une représentation compétente était un élément important de l'équité du processus, mais les répondants de CIC et de la CISR étaient plus enclins que les demandeurs et les fournisseurs de services à étoffer cette opinion et à juger que le processus pouvait quand même être juste sans représentation. Une majorité des répondants de CIC et de la CISR pensaient que dans les cas de routine qui ne soulèvent pas de question juridique complexe, il y a suffisamment de garanties dans le système pour assurer un processus équitable, même si les personnes concernées ne sont pas représentées. Ils estimaient en outre qu'ils avaient un rôle important à jouer dans l'équité de la procédure, même dans les circonstances où la personne concernée n'est pas représentée.

Les dispositions de la LIPR qui exigent une audience devant un décideur indépendant et qui donnent aux personnes concernées le droit de retenir les services d'un avocat et de lui donner des instructions, à leurs frais, ont clairement pour but de veiller à ce que les procédures entamées en vertu de la loi soient conformes aux principes de la justice fondamentale. Aucune des questions d'entrevue ne portait spécifiquement sur la nécessité de l'aide juridique financée à même les fonds publics. Toutefois, un grand nombre des fournisseurs de services interrogés ont dit que le droit à un avocat était illusoire si les personnes n'avaient pas les moyens de s'en payer un. Selon ces répondants, la simple réalité est que de nombreux demandeurs du statut de réfugié vivent de l'aide sociale⁵⁷. Peu après leur arrivée, au moment où l'on statue sur leur demande, de nombreux demandeurs ne possèdent pas les compétences linguistiques nécessaires à l'obtention d'un emploi qui pourrait leur permettre de se payer un avocat. Les personnes qui ont été victimes de torture ou qui souffrent du syndrome du stress post-traumatique ne sont souvent pas en mesure, avant plusieurs mois, de récupérer suffisamment sur le plan émotif et psychologique pour chercher du travail et occuper un emploi rémunéré, même s'il existe des postes qu'ils pourraient combler. Il ressort nettement des commentaires de la grande majorité des demandeurs et des fournisseurs de services qui ont été interrogés dans le cadre de cette étude que la possibilité, pour les demandeurs qui n'ont pas les moyens de retenir les services d'un avocat à leurs frais, d'obtenir une aide juridique financée par les fonds publics est un aspect critique de l'équité du processus de détermination du statut de réfugié⁵⁸. Ces répondants semblaient envisager la situation des demandeurs du statut de réfugié de la même façon qu'on a appliqué le concept dans l'arrêt de la Cour suprême Nouveau Brunswick (ministre de la Santé et des Services communautaires) c. G.(J.). Dans cette décision rendue en 1999, la Cour a statué qu'une audience équitable ne pouvait avoir lieu si la mère n'avait pas de représentation juridique. Comme elle n'avait pas les moyens d'embaucher un avocat, la Cour a conclu qu'en vertu de l'article 7 de la Charte, elle avait droit à un conseiller juridique payé par l'État.

Très peu de répondants de CIC ou de la CISR ont exprimé une opinion quant à la nécessité de l'aide juridique financée à même les fonds publics. C'est pourrait indiquer qu'ils n'accordent pas la même importance à cet aspect de la représentation que les demandeurs et les fournisseurs de services, mais on peut sans trop se tromper conclure qu'ils ont préféré s'abstenir de commenter cette question. La représentation juridique financée à même les fonds publics relève d'une politique publique. Étant donné leurs rôles respectifs dans le système, les répondants de CIC et de la CISR peuvent avoir été réticents à commenter cette question, d'autant plus qu'aucune question directe ne sollicitait leur opinion à cet égard.

12.1 Traitement équitable des personnes non représentées

Les agents d'immigration qui procèdent aux entrevues visant à déterminer l'admissibilité des demandeurs et la recevabilité des demandes ont dit qu'ils expliquaient soigneusement le processus et prenaient des mesures pour faire en sorte que les personnes en cause comprennent bien le but de l'entrevue et l'usage qui sera fait des renseignements fournis. Quinze des 18 demandeurs de statut de réfugié qui avaient subi ces entrevues ont confirmé que les agents qui les avaient interrogés leur avaient expliqué le processus et qu'ils l'avaient compris. Quatre de ces 18 répondants estimaient qu'ils avaient été traités cavalièrement par les agents d'immigration lorsqu'ils avaient été interrogés pour la première fois. Trois d'entre eux ont dit que les agents les avaient rudoyé et ne leur avaient donné aucune explication sur le processus ni sur la façon dont ils devaient procéder. L'autre a dit que l'agent qui l'avait interrogé lui avait expliqué clairement le processus, mais qu'il avait été impoli. Tous les autres demandeurs ont dit qu'ils avaient été bien traités par les agents d'immigration qui les avaient interrogés.

Les fournisseurs de services étaient moins sûrs que les mesures prises par les agents qui faisaient subir les entrevues étaient adéquates pour que les entrevues soient menées équitablement. Selon un grand nombre de fournisseurs qui estimaient nécessaire que les demandeurs aient accès à des conseils indépendants avant l'entrevue, et aient accès à la représentation au cours de l'entrevue s'ils le désiraient, les agents d'immigration mènent ces entrevues avec arrogance. Ces répondants ont considéré l'accès à la représentation à tous les stades du processus comme une balise nécessaire pour assurer l'équité et pour protéger les demandeurs vulnérables contre toute forme d'intimidation. La crainte que les demandeurs non représentés puissent se sentir intimidés aux entrevues d'admissibilité et de recevabilité n'était pas partagée par les fournisseurs de services qui ont dit que l'accès à l'information et à des conseils indépendants avant l'entrevue était suffisant pour assurer l'équité à ce stade préliminaire du processus de détermination du statut de réfugié.

Dans le cas des audiences, il semble que l'équité à l'égard des demandeurs non représentés soit plus problématique. Les agents chargés de la revendication (ACR) que nous avons interrogés étaient d'avis qu'ils avaient un rôle important à jouer à cet égard. Ils essaient d'aider les demandeurs non représentés en veillant à ce que les points les plus importants visant à prouver le bien-fondé de leur demande soient traités au cours de l'audience. Ils se demandaient toutefois à l'occasion jusqu'où ils pouvaient aller pour aider les demandeurs non représentés à présenter leur cause. Les ACR ont dit qu'au stade préliminaire avant l'audience, ils informaient les demandeurs non représentés des endroits où ils pouvaient s'adresser pour obtenir de l'information, mais ne s'engageaient dans aucune discussion sur le fond de la demande avant l'audience. À titre d'agents du tribunal, les ACR estiment qu'il ne convient pas qu'ils donnent des conseils sur le fond de l'affaire et sur la façon dont le dossier devrait être présenté.

Pour leur part, les membres de la SPR ont dit qu'ils jouissaient d'une très grande attitude pour faire en sorte que les demandeurs non représentés comprennent bien ce qu'ils doivent prouver pour qu'on leur accorde le droit d'asile. Ils reconnaissaient cependant que de nombreux demandeurs non représentés ont beaucoup de difficulté à comprendre ce qu'ils leur disent. Les membres de la SAI et les arbitres ont exprimé une opinion similaire quant à la pertinence de l'aide qu'ils peuvent fournir dans le cadre de leurs fonctions à titre de décideurs indépendants. Par conséquent, ils se demandent si leurs efforts sont vraiment suffisants pour assurer un processus équitable.

Trois membres de la SPR et deux membres de la SAI ont dit que l'audience se déroulait différemment lorsque la personne concernée n'était pas représentée. Ces décideurs ont déclaré que leur seuil de tolérance à l'égard des éléments de preuve et des mémoires mal présentés était beaucoup plus bas lorsqu'ils traitaient avec un avocat, et qu'ils étaient moins enclins à accorder un ajournement lorsque la personne concernée était représentée. Les arbitres ont exprimé une opinion similaire sur la façon dont ils procèdent à l'examen des motifs de la détention et aux enquêtes de l'immigration lorsque la personne concernée n'est pas représentée. Tous les décideurs de la CISR étaient d'avis que la présence ou l'absence de représentation influait sur le déroulement de l'audience, mais ont précisé qu'ils ne permettaient pas que cela influe sur leur évaluation du mérite de la cause. Ils ont signalé, par ailleurs, que des représentants compétents peuvent influer sur l'issue de la cause en veillant à ce que tous les éléments de preuve soient présentés et à ce que toutes les questions soient examinées.

Deux répondants de CIC qui ont l'habitude de représenter le ministre aux enquêtes et aux examens des motifs de détention ont dit trouver leur rôle difficile lorsqu'ils étaient en présence de parties non représentées. L'un d'entre eux a précisé qu'il ne convenait pas qu'un représentant du ministre ou un décideur " porte deux chapeaux ". Tous deux estimaient que, ne serait ce que pour cela, une représentation indépendante était nécessaire pour assurer l'équité du processus.

⁵⁷Les fournisseurs de services et les demandeurs du statut de réfugié qui ont été interrogés ont reconnu que ce n'étaient pas tous les demandeurs qui étaient sans ressources financières. Ils estimaient toutefois que la grande majorité des demandeurs ne pouvaient se permettre de retenir les services d'un avocat et à leurs frais lorsqu'ils arrivaient au Canada et durant la période critique au cours de laquelle leur revendication faisait l'objet d'une audition et où la recevabilité de leur demande était déterminée.

⁵⁸Cette conclusion est basée sur une appréciation globale des commentaires des répondants et non pas sur leurs réponses à une question particulière.


		Mise à jour : 2006-06-09		Avis importants