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Besoins en matière d'aide juridique, de conseillers parajuridiciaires et de services de vulgarisation et d'information juridiques au Yukon : Rapport définitif Octobre 2002
Focus Consultants
- 2.0 INCIDENCES DE LA STRUCTURE DES TRIBUNAUX, DE LA GÉOGRAPHIE ET DE LA CULTURE SUR LA DEMANDE DE SERVICES JURIDIQUES, LES MODALITÉS DE PRESTATION DES SERVICES ET LA QUALITÉ DES SERVICES
- 2.1 Données sur les affaires portées devant les tribunaux et les clients bénéficiant de services d'aide juridique
- 2.2 Évolution des tendances de la prestation de services
- 2.3 Procès devant jury
- 2.4 Besoins non satisfaits
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Ce sujet de recherche a été choisi au départ afin d'évaluer les conséquences de l'existence de la Cour de justice du Nunavut, qui est un tribunal à un seul niveau, mais il est apparu qu'il existe dans chacun des trois territoires des caractéristiques déterminantes - tenant à la fois à la géographie, à la culture et à la structure des tribunaux - qui définissent les paramètres de la prestation des services d'aide juridique. Au Yukon, ces caractéristiques semblent être les suivantes :
- Un vaste territoire avec une ville de taille moyenne (Whitehorse), qui compte 20 000 habitants environ et qui est reliée, par la route dans la plupart des cas, à treize petites localités de moins de 1 000 habitants pour la plupart.
- Une population majoritairement autochtone dans sept de ces treize petites localités, et majoritairement non autochtone à Whitehorse. D'après le recensement de 1996, les Premières nations représentent 20 % de la population totale du territoire.[1]
- Un seul tribunal permanent à Whitehorse, toutes les autres localités étant servies par des cours de circuits à des fréquences variables.
- La tenue des audiences de la Cour suprême presque exclusivement à Whitehorse.
- L'intention d'accroître le rôle des cours des juges de paix entre les circuits réguliers afin de rendre le système judiciaire plus accessible dans les collectivités éloignées, d'augmenter l'efficacité des audiences des cours de circuit et d'accélérer le traitement des dossiers.
Certaines des répercussions de ces facteurs sont examinées plus en détail dans d'autres sections, en particulier en ce qui concerne les cours de circuit (section 3), les cours des juges de paix (section 5), les affaires civiles (section 6) et les facteurs de coût (section 10).
Le tableau 2 présente des données sur les affaires pénales portées devant toutes les cours du Yukon entre janvier 1999 et juin 2002. Le tableau 3 montre les demandes d'aide juridique approuvées par la YLSS en matière pénale au cours des trois dernières années financières. La comparaison entre les deux tableaux est cependant compliquée par les facteurs suivants :
- Les données des tribunaux sont présentées par année civile et celles de la YLSS, par année financière.
- Les données des tribunaux concernent les accusations portées, tandis que celles de la YLSS portent sur les demandes d'aide juridique qui ont été approuvées (parfois pour plusieurs accusations). Le directeur général de la YLSS précise que certains dossiers contiennent plus de dix accusations, mais en moyenne, ils en comportent trois. Au tableau 3, les dossiers comportant des accusations multiples sont comptabilisés uniquement pour l'infraction la plus grave, ce qui signifie que les crimes comme les homicides, les agressions sexuelles ou les vols qualifiés ont plus de chances d'avoir été retenus que les accusations relatives à des infractions concernant l'administration de la justice.
- Les catégories ne sont pas identiques pour les deux tableaux.
Il est difficile aussi de faire des commentaires utiles sur les tendances en se fondant uniquement sur des données de trois années.
Malgré tout, il est possible de faire plusieurs observations générales :
- On note des fluctuations considérables dans le nombre d'accusations portées devant les tribunaux pendant les trois années étudiées, ce nombre ayant augmenté globalement de 13 % la deuxième année. L'augmentation du nombre de demandes d'aide juridique approuvées dans des affaires pénales correspond à cette hausse du nombre d'accusations entre la première et la deuxième année (14 %). La baisse enregistrée dans le nombre d'accusations portées devant les tribunaux en 2001 transparaît aussi dans le nombre de demandes d'aide juridique approuvées en 2001-2002.
- Même s'il est impossible de comparer parfaitement les données des deux tableaux, il est assez évident que l'immense majorité des personnes accusées des crimes les plus graves contre la personne (homicides, agressions sexuelles, vols qualifiés) et des principales infractions contre les biens (vols supérieures ou inférieurs à 5 000 $, introductions par effraction, recel) bénéficient de l'aide juridique. La couverture de l'ensemble des infractions relatives à l'administration de la justice est plus difficile à établir parce que les accusations à ce chapitre sont souvent fondues dans d'autres accusations plus graves. Les accusations pour conduite avec facultés affaiblies sont souvent amalgamées à deux autres accusations ou plus. En gros, on estime que la moitié des accusés dans ce genre d'affaires bénéficient de services d'aide juridique. En outre, beaucoup d'autres accusés reçoivent l'assistance d'un avocat de service dans les cas de ce genre (voir tableau 3, remarque 4).
Les répondants décrivent un certain nombre de changements en cours ou à venir dans la structure des services judiciaires, des services d'aide juridique et des services de conseillers parajudiciaires. Dans certains cas, ces changements, décrits ci-dessous, ont une influence sur les coûts de l'aide juridique.
- Tribunal sur les options de traitement en matière de violence familiale
Ce tribunal spécialisé, qui est une composante de la Cour territoriale, a commencé à entendre des causes de violence conjugale en avril 1999. Il devait permettre de remédier au fort taux d'abandon enregistré dans les affaires de violence conjugale en proposant des options de traitement de quatre à cinq mois pour les accusés disposés à participer au programme. Les avocats de la défense, qui sont tenus d'assister à des rencontres préliminaires au sujet de chaque dossier, sont invités aux rencontres de planification et d'élaboration des politiques. D'après les répondants, le temps consacré à la défense est à peu près identique ou légèrement supérieur à celui qu'il fallait passer devant les tribunaux pour les dossiers de ce genre avant cette initiative (voir également les commentaires présentés à la section 11).
- Groupe d'experts sur la justice pour la jeunesse
Cette initiative, lancée à Whitehorse au début de 2001, a pour objectif de déjudiciariser les affaires relatives aux jeunes. Comme dans le cas du Tribunal sur les options de traitement en matière de violence familiale, la principale conséquence pour les avocats de la défense est que la préparation des causes est différente (il y a plus d'activités préliminaires), mais elle n'exige qu'un peu plus de temps qu'avant la création de ce groupe pour des affaires comparables (voir également les commentaires présentés à la section 11).
- Initiatives de justice réparatrice et cercles de détermination de la peine
Les premiers cercles de détermination de la peine ont vu le jour au Yukon au début des années 1990, et d'autres formes de justice réparatrice, par exemple la déjudiciarisation, se sont développées dans de nombreuses localités au cours de la décennie suivante. Les initiatives de déjudiciarisation exigent peu de temps des avocats de la défense, mais les cercles de détermination de la peine en prennent nettement plus (six heures dans certains cas) que les méthodes traditionnelles de détermination de la peine (environ 45 minutes). Cependant, d'après les répondants, ces cercles semblent moins fréquents depuis quelques années, probablement en raison de facteurs comme la baisse du financement accordé aux comités de justice, l'impression que les cercles sont plus sévères que les tribunaux traditionnels envers les contrevenants et le fait que le système judiciaire conventionnel tient maintenant compte de bon nombre des besoins propres aux Autochtones dans la détermination des peines. Il n'en demeure pas moins, puisque les cercles sont plus fréquents, par rapport à la charge de travail totale, au Yukon que dans les provinces du Sud, que la demande de ressources d'aide juridique est proportionnellement plus élevée. Comme nous le verrons à la section 11.0, la détermination des peines prend encore énormément de temps au Yukon, avec ou sans cercles de détermination de la peine.
- Recours accru aux juges de paix
La Cour territoriale a l'intention de recourir plus souvent aux juges de paix dans plusieurs localités en dehors de Whitehorse. Les services d'aide juridique et/ou de conseillers parajudiciaires en seront probablement plus sollicités pour fournir l'assistance nécessaire entre les circuits réguliers de la Cour territoriale. Cette question est examinée à la section 5.0.
Le renforcement de la structure du personnel, conséquence directe des recommandations découlant de l'examen opérationnel réalisé en mars 2000 [2] , est le principal changement intervenu au cours des trois dernières années en ce qui a trait à la prestation des services d'aide juridique au Yukon. En 1999, la YLSS avait perdu quatre avocats salariés, surchargés de travail et sous-rémunérés. Les auteurs du rapport recommandaient notamment d'embaucher un directeur général permanent, de nouveaux avocats salariés (pour en porter le nombre de 4,5 à 6,5) et de personnel de soutien supplémentaire.
À la mi-octobre 2002, la YLSS comptait 5,5 avocats, avait embauché un avocat salarié principal chargé d'encadrer les avocats moins expérimentés, et s'était dotée d'un directeur général à plein temps et d'une adjointe administrative interne. En outre, les lignes directrices actuelles donnent aux avocats salariés et aux employés de soutien la parité, sur le plan salarial, avec leurs collègues de la British Columbia Legal Services Society (BCLSS). Les augmentations salariales futures seront liées aux taux négociés par le syndicat des fonctionnaires du Yukon.[3] D'autres recommandations découlant de l'examen opérationnel ont été suivies d'effet ou le seront bientôt. Certaines, comme l'amélioration de la couverture pour les affaires relevant du droit de la famille, sont analysées dans des sections suivantes du présent rapport.
Deux remarques générales pertinentes dans le contexte du présent rapport ressortent de l'examen opérationnel. Premièrement, la crise qui a mené à cet examen n'a apparemment plus le même caractère urgent à la YLSS parce que le ministère de la Justice du Yukon a augmenté sensiblement les fonds qu'il verse à cette dernière. Comme le montre le tableau 4, les sommes engagées par le GTY ont presque doublé depuis 1996-1997 et 1997-1998, tandis que la contribution fédérale est restée la même.
Le GTY assume donc aujourd'hui environ 69 % du budget de la YLSS, comparé à 50 % à 53 % il y a quatre et cinq ans. Tout le monde s'entend pour dire que les besoins qui ont mené à l'examen opérationnel, et auxquels celui-ci a permis de répondre, concernent la viabilité fondamentale du système d'aide juridique au Yukon. Le fait que l'augmentation du financement accordé à cet égard par le GTY ait permis de répondre aux besoins structurels essentiels ne doit pas faire oublier la nécessité d'examiner le rôle du gouvernement fédéral dans le soutien de cette structure.
La deuxième remarque concerne l'avenir du secteur privé dans le système d'aide juridique. Il ressort de l'examen opérationnel que l'équilibre idéal, pour l'ensemble du système, serait de confier 80 % du travail à des avocats salariés et 20 % à des avocats du secteur privé, par voie de contrats ou de certificats. Cependant, même cet équilibre peut être difficile à maintenir. Il n'y a à Whitehorse que trois cabinets relativement importants (comptant de six à neuf avocats), et un seul accepte quelques dossiers d'aide juridique. Les cinq autres cabinets qui acceptent des dossiers d'aide juridique au Yukon (et dont un seul s'occupe d'affaires civiles) ne comptent en fait qu'un avocat, qui travaille dans tous les cas à partir de son domicile. Comme ils n'ont pas de frais généraux, ces avocats sont mieux placés pour subsister avec les tarifs de l'aide juridique ou en acceptant des contrats d'avocat de service.
La majorité des répondants concèdent qu'il était nécessaire et inévitable de renforcer les effectifs, étant donné la crise de dotation en personnel et de moral qui a précédé l'examen opérationnel, mais la viabilité du recours à des avocats criminalistes du secteur privé pour l'aide juridique ne semble pas assurée. Les inquiétudes à cet égard découlent non seulement du fait que l'augmentation du contingent d'avocats salariés réduit le nombre de dossiers d'aide juridique à traiter par des avocats du secteur privé, mais également du fait que les tarifs sont à peu près moitié moins élevés que ceux qui se pratiquent dans le secteur privé. D'après ces répondants, de plus en plus, les avocats les plus expérimentés des cabinets juridiques ne s'occupent pas eux-mêmes de dossiers d'aide juridique et ils découragent leurs collègues plus jeunes d'en accepter, quand ils ne leur interdisent pas. Par conséquent, au Yukon, les avocats du secteur privé n'acquièrent pas d'expérience en droit pénal ou n'entretiennent pas leurs compétences dans ce domaine. Les avocats estiment que, plus que dans les provinces du Sud, l'aide juridique est la locomotive du droit pénal, et qu'un secteur privé actif et dynamique devrait y jouer son rôle. Toute décision susceptible de réduire la capacité des avocats du secteur privé de participer à la prestation des services d'aide juridique doit donc être soigneusement pesée. Les répondants estiment en outre que les avocats du secteur privé risquent de ne plus être disponibles pour donner un deuxième avis en cas de conflit sur les circuits. Cela poserait également un problème dans les affaires familiales, et les pressions sur les avocats salariés dues à la faible participation des avocats du secteur privé pourraient nuire à l'efficacité et à la qualité de la représentation.
En 1995, par suite des accords de transfert de responsabilités, la responsabilité des services de conseillers parajudiciaires est passée dans la plupart des cas du Conseil des Premières nations du Yukon aux Premières nations elles-mêmes. Il n'existe donc plus au Yukon de mécanisme de coordination générale pour le recrutement et la formation des conseillers parajudiciaires, la définition de leurs rôles et/ou la gestion et la supervision de leur prestation de services. Les répercussions de ces changements sont décrites plus en détail à la section 4.0.
La fréquence des procès devant jury est un facteur de coût important dans les Territoires du Nord-Ouest, mais le tableau 5 montre qu'au Yukon, le tiers seulement des accusés ont choisi ce type de procédure au cours des trois dernières années. De plus, le nombre de procès devant jury est demeuré inférieur ou égal à cinq pour chacune de ces années, et les accusés n'y ont pas nécessairement bénéficié de l'aide juridique.
La moitié environ des répondants du système judiciaire (avocats salariés et du secteur privé, avocats de la Couronne et juges) déclarent que les seuils d'admissibilité à l'aide juridique sont trop bas et posent des problèmes particulièrement aigus pour les travailleurs à faible revenu.[4] D'après ces répondants, cette situation contribue à l'augmentation du nombre de justiciables non représentés en cour.
Tout en reconnaissant que la question des justiciables qui assurent leur propre défense demeure un sujet de préoccupation et de discussion constant dans le système judiciaire, le directeur général de la YLSS estime que le problème se pose surtout dans les affaires civiles (voir la section 6). D'après lui, la YLSS exerçait plus souvent ses pouvoirs discrétionnaires dans l'année en cours pour déterminer l'admissibilité à l'aide juridique. Bien que les seuils d'admissibilité financiers n'aient pas changé depuis l'examen opérationnel, un certain nombre de dossiers ont été évalués rétroactivement et certains clients pour lesquels on avait peut-être mal compris les critères d'admissibilité ont bénéficié d'une assistance. De plus, la YLSS applique ce qu'elle appelle un " seuil souple " pour déterminer l'admissibilité financière. Le conseil d'administration peut ainsi examiner les dossiers des demandeurs dont le revenu est supérieur au seuil établi mais qui ne peuvent, en raison de circonstances particulières, payer leurs propres frais d'avocat (p. ex., parce qu'ils ont un travail saisonnier ou qu'ils se sont endettés lourdement pour acquérir des biens essentiels). Le directeur général affirme que la plupart des demandeurs qui se voient refuser l'aide juridique ont généralement un revenu nettement supérieur aux seuils établis. L'application du " seuil souple " n'est pas annoncée publiquement, mais les demandeurs qui ont un revenu légèrement supérieur au seuil officiel sont encouragés à demander une révision de leur demande. Ainsi, sur les 836 demandes d'aide juridique en matière pénale présentées en 2001-2002, seules 18 (2 %) ont été rejetées et, sur ce nombre, neuf seulement l'ont été pour des raisons financières.
Les répondants font également état des besoins suivants :
- Financement accru pour les affaires familiales
L'examen opérationnel avait aussi fait ressortir ce besoin, et l'une des principales recommandations était que l'expansion des services en droit de la famille ait priorité sur toute autre. Grâce au financement accru que lui accorde le ministère de la Justice du Yukon, la YLSS peut intervenir dans des procès relatifs à la garde permanente (par opposition à la garde provisoire) - six en date d'avril 2002 - et mettre en œuvre un projet d'aide à la modification des ordonnances de pension alimentaire. Elle finance également des actions en mise en tutelle permanente. D'après les répondants, qui n'étaient pas tous au courant que la YLSS a commencé à couvrir ce domaine, il est fondamental de répondre à ce type de besoins.
- Difficulté d'obtenir des conseils sommaires
Certains répondants notent des différences de méthodes entre les avocats de service en ce qui concerne les conseils sommaires dispensés avant la première comparution. Certains de ces avocats estiment nécessaire de répondre au mieux de leurs capacités à tous les besoins de conseils sommaires au tribunal, tandis que d'autres n'aident que les personnes qui ont droit à l'aide juridique. Cette question est reprise par rapport aux services de VIJ, à la section 9.0. Comme nous le verrons à la section 3.2, le problème se pose moins dans les cours de circuit.
- Cas de santé mentale
Le tarif est jugé insuffisant parce qu'il ne tient compte ni de la nécessité d'assister aux rencontres de gestion de cas ni des exigences relatives à la comparution de témoins experts.
- Indemnisation des témoins experts
D'après nombre de répondants, le manque de fonds pour couvrir les coûts des témoins experts dans les affaires concernant, par exemple, la conduite avec facultés affaiblies ou les tests de paternité ou les évaluations psychologiques, posait un problème dans le passé. La plupart, cependant, estiment que le soutien accru accordé par le GTY au cours de la dernière année avait contribué à l'atténuer.
1 Les données de recensement de 2001 ne sont pas encore publiées avec autant de détails.
2 Operational Review of the Yukon Legal Services Society: Final Report, Whitehorse, septembre 2000.
3 Cette entente représente une nette amélioration, mais les avocats salariés ne bénéficient toujours pas de la parité avec les avocats de la Couronne fédérale ni des mêmes allocations de déplacement que ces derniers. D'après un des répondants, la parité avec les taux de rémunération des avocats fédéraux est plus appropriée qu'avec ceux de la BCLSS.
4 Il est possible qu'une plus forte proportion des répondants des milieux judiciaires soient de cet avis. Les répondants devaient simplement indiquer quels étaient les besoins à satisfaire, plutôt que d'avoir à répondre à des questions précises sur les critères pécuniaires régissant l'admissibilité. D'un autre côté, un répondant était d'avis que certains clients de l'aide juridique devraient assumer une plus grande part de leurs frais d'avocat. Ce répondant estimait que, dans certains cas liés aux stupéfiants, les clients disposaient de ressources non déclarées et que, de façon générale, les clients devraient être invités à faire une contribution, même minime, pour couvrir les coûts de la représentation par avocat.
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