Toute analyse sur les inducteurs de coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés doit commencer par le niveau de la demande ou par le besoin de services d’aide juridique. Plus le nombre d’immigrants et de revendicateurs du statut de réfugié ayant besoin d’aide juridique est grand, plus les services requis coûtent cher. Pour les raisons mentionnées au chapitre précédent, seule une faible part des budgets d’aide juridique est affectée aux immigrants qui ne revendiquent pas le statut de réfugié. La grande majorité des dépenses d’aide juridique dans ce domaine sont engagées pour offrir aux revendicateurs du statut de réfugié l’aide dont ils ont désespérément besoin au cours du processus de détermination du statut de réfugié. Le principal inducteur de coûts de l’aide juridique dans les affaires concernant les immigrants et les réfugiés est le nombre de cas, c’est-à-dire le nombre de revendications du statut de réfugié présentées au Canada pendant une période donnée. Tout facteur qui influe sur le nombre de revendications peut donc être considéré comme un inducteur secondaire des coûts de l’aide juridique. Le premier facteur qui fait varier le volume des cas de réfugiés au Canada est le nombre de personnes dans le monde qui pourraient envisager et être capables de venir au Canada pour y revendiquer le statut de réfugié. Le deuxième facteur réside dans la facilité avec laquelle ces personnes sont capables de se rendre au Canada pour y présenter leur revendication ou, à l’inverse, dans les obstacles auxquels elles risquent de se heurter en tentant d’entrer au pays35.
Au-delà du nombre de personnes susceptibles d’avoir besoin d’aide juridique, la nature et la complexité des services nécessaires influent sur le coût de ceux-ci. À cet égard, la complexité des procédures que doivent suivre les revendicateurs du statut de réfugié contribue aussi aux coûts des organismes d’aide juridique.
2.1 L’immigration vers le Canada et les coûts de l’aide juridique
La migration internationale est due à toute une gamme de facteurs. D’une part, la surpopulation, les piètres conditions économiques, les catastrophes naturelles et les conflits civils endémiques peuvent être considérés comme des facteurs « stimulant » la migration à l’échelle mondiale. D’autre part, des personnes migrent parce que d’autres pays leur offrent de meilleures perspectives économiques. Les facteurs qui poussent les personnes à se déplacer simplement pour profiter de meilleures possibilités économiques peuvent être caractérisés plus ou moins comme étant des facteurs « d’attirance ».
La quantité totale de demandes d’asile faites au Canada, comme dans la plupart des autres pays industrialisés, dépend à la fois des conditions qui existent dans les pays sources de réfugiés et des conditions économiques générales qui incitent les gens à migrer. Ces deux facteurs ont une incidence sur le nombre de personnes qui cherchent à venir au Canada. Dans la mesure où les immigrants éventuels revendiquent le statut de réfugié pour entrer au Canada, ces facteurs influent sur les coûts de l’aide juridique et peuvent donc être considérés comme étant des inducteurs indirects des coûts des programmes d’aide juridique.
À l’heure actuelle, le Canada, les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande sont les seuls pays qui encouragent l’immigration et qui ont un plan en la matière. Selon le Plan d’immigration du gouvernement canadien pour 2002, les immigrants sont maintenant à l’origine de plus de 70 % de toute la croissance de la population active au Canada; ce chiffre grimpera à 100 % au cours des 10 prochaines années (CIC, 2001a). D’une part, le Canada fait face à la concurrence des autres pays pour attirer des immigrants qualifiés. D’autre part, il a du mal, tout comme les autres pays développés, à gérer le flux d’immigrants éventuels qui ne possèdent ni les compétences ni la formation voulues pour répondre aux besoins du marché du travail chez lui.
Entre 1997 et 2000, le nombre de demandes d’immigration reçues par le Canada a augmenté de 46 % (CIC, 2001a). Au cours de l’année civile 2000, 197 129 nouveaux immigrants ont obtenu le droit d’établissement au Canada. En plus de ce nombre, le Canada a accordé le statut de résident permanent à 30 080 réfugiés. En 2001, 222 504 nouveaux immigrants et 27 882 réfugiés ont obtenu ce statut ici. Les données sur l’établissement pour chacune des cinq dernières années sont fournies dans le graphique 3.
Graphique 3 Établissement d’immigrants au Canada : de 1997 à 2001
Sources:
1) CIC, Plan annuel d’immigration, 2000: Annexe E
2) CIC, Plan annuel d’immigration, 2002: Annexe E
3) CIC, Communiqué 2002-11, 17 avril 2002
Environ 11 % des personnes qui obtiennent actuellement le statut d’immigrant permanent au Canada sont des réfugiés. Ce groupe est très distinct des autres (89 %) qui passent par les mécanismes d’immigration normaux. Les immigrants ordinaires sont admis au Canada s’ils possèdent les compétences qui correspondent aux priorités du pays. Les immigrants membres de la catégorie de la famille, les travailleurs qualifiés, les investisseurs et les entrepreneurs sont admis au Canada en fonction d’une évaluation de la contribution qu’ils peuvent apporter à la société et de leur capacité d’adaptation à la vie ici, après leur arrivée36. On accorde de l’importance aux compétences linguistiques, au niveau d’instruction et aux possibilités d’emploi et, dans le cas des immigrants de la catégorie de la famille, à la capacité des parrains de subvenir à leurs besoins dès leur arrivée au Canada. En revanche, les réfugiés sont admis au Canada pour des motifs humanitaires. Dans le cas des réfugiés dont la revendication est déterminée au Canada, on s’attarde uniquement à leur besoin de protection. Quant aux réfugiés parrainés depuis l’étranger, les chances d’intégration au Canada sont également prises en compte.
Graphique 4 Revendications du statut de réfugié déférées à la CISR : de 1994 à 2002
Source : CISR
Au cours des quatre dernières années, le nombre de revendications du statut de réfugié déférées à la CISR a beaucoup augmenté, passant de près de 25 000 en 1998 à plus de 35 500 en 2000 (CIC, 2001a : 5). Le nombre de revendications déférées à la CISR en 2001 dépassait 44 000. On s’attend à ce que ce nombre redescende à 40 000 cette année (CISR, 2002b). La tendance à la hausse du nombre de revendications présentées au Canada au cours des dernières années est visible dans le graphique 4. Le nombre de revendications du statut de réfugié déterminées par la CISR augmente également, mais celle-ci n’a pas réussi à suivre le rythme de l’augmentation des revendications reçues. Par conséquent, un arriéré considérable de revendications à traiter s’est accumulé. Afin d’éliminer cet arriéré et de ramener le temps de traitement à une durée optimale, la Commission devra continuer de régler toujours plus de revendications chaque année au cours des prochaines années, même si le nombre de nouvelles revendications reçues diminue. En augmentant sa capacité d’entendre des causes, la CISR favorisera la hausse des coûts des organismes d’aide juridique.
Aspect significatif, plus de 90 % des immigrants et des réfugiés admis au Canada en 2000 se sont établis en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique. À l’heure actuelle, près de 75 % de tous les immigrants qui arrivent au Canada choisissent de vivre à Toronto, à Montréal et à Vancouver, soit une augmentation de 5 % au cours de la dernière décennie (CIC, 2001a: 5). La proportion de revendications du statut de réfugié présentées au Canada est encore plus forte dans ces trois grandes villes. La CISR estime que 54 % de toutes les revendications qui seront faites au Canada en 2002-2003 seront présentées à Toronto, 30 % à Montréal et 9 % à Vancouver (CISR, 2002c). Cette concentration d’immigrants et de réfugiés nouvellement arrivés dans ces trois provinces entraîne des coûts particulièrement lourds pour leurs programmes d’aide juridique.
Certains réfugiés sont hautement qualifiés et s’adaptent facilement une fois qu’ils s’établissent au Canada, mais d’autres ont beaucoup de mal à s’intégrer à l’économie canadienne. Lorsqu’ils arrivent ici, bon nombre de revendicateurs du statut de réfugié sont sans le sous. Dès qu’ils présentent leur revendication du statut de réfugié, ils font face à des procédures juridiques complexes. En comparaison, les immigrants ordinaires, dont le rétablissement au Canada a été approuvé au préalable, risquent beaucoup moins de faire face à des problèmes juridiques à leur arrivée. Pour obtenir une approbation en vue de devenir résident permanent au Canada, les immigrants ordinaires doivent disposer de ressources suffisantes pour subvenir à leurs besoins, ou avoir au Canada un parrain prêt à les soutenir. Ainsi, les revendicateurs du statut de réfugié risquent davantage d’avoir besoin d’aide juridique que les immigrants ordinaires, tant pour les procédures de détermination du statut de réfugié qu’en ce qui concerne les aspects normaux de la vie au Canada, après y avoir été admis comme réfugiés. Encore une fois, c’est en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique que les besoins particuliers des réfugiés coûtent le plus cher aux programmes d’aide juridique.
2.1.1 Le processus de détermination du statut de réfugié : une façon de contourner la procédure d’immigr ation normale
Pour être admis au Canada par le biais de la procédure d’immigration normale, les immigrants éventuels doivent répondre à des critères d’admissibilité exigeants relatifs aux études, aux compétences linguistiques et aux possibilités d’emploi. En revanche, les personnes qui revendiquent le statut de réfugié sont autorisées à rester au pays jusqu’à la détermination de leur demande. Celles qui obtiennent le droit d’asile sont admises à titre de résidents permanents et peuvent parrainer leur conjoint(e) et leurs enfants à charge afin qu’ils obtiennent le droit d’établissement sans être assujettis aux critères d’admissibilité s’appliquant aux autres immigrants. Pendant le traitement de leur revendication, ces personnes sont en outre autorisées à travailler au Canada. Pour les personnes qui veulent immigrer au Canada mais qui n’ont pas beaucoup de chances d’y être admises par les voies normales, le processus de détermination du statut de réfugié constitue donc un moyen de rechange attrayant pour entrer au pays.
Deux tendances distinctes qui transparaissent dans la nature des revendications du statut de réfugié reçues au Canada illustrent cette observation. Près de 30 % des nouveaux immigrants au Canada viennent actuellement de deux des principaux pays d’origine, soit la Chine et l’Inde (CIC, 2001a, annexe E). De plus, l’Inde et la Chine figurent régulièrement parmi les 10 principaux pays d’où proviennent les réfugiés arrivant au Canada. Certaines revendications du statut de réfugié provenant de ces deux pays sont acceptées, mais la majorité d’entre elles sont rejetées (CISR, 2002e), ce qui laisse croire qu’un nombre considérable de revendicateurs issus de ces pays ont recours au processus de demande d’asile pour contourner la procédure d’immigration normale.
Dans une toute autre veine, au cours des dernières années, le Canada a également enregistré un afflux soudain de revendications du statut de réfugié de la part de citoyens du Chili et de l’Argentine, alors que ces pays n’étaient pas communément considérés comme des pays sources de réfugiés. La plupart de ces revendicateurs semblent avoir été motivés davantage par les rumeurs entendues sur la vigueur de l’économie canadienne que par une crainte objective de persécution dans leur pays. Très peu de ces revendications ont donc été acceptées. Les nombreuses revendications reçues ces dernières années de la République tchèque et de la Hongrie semblent aussi avoir été encouragées dans une grande mesure par des reportages des médias faits dans ces pays sur les conditions de vie au Canada. La plupart des revendicateurs de ces deux pays appartenaient au groupe ethnique des Roms qui, par le passé, avait été victime de discrimination grave et de persécution en Europe centrale. Or, au moment où les revendicateurs roms ont commencé à affluer au Canada, les gouvernements nationaux de la Hongrie et de la République tchèque déployaient de grands efforts afin de corriger ces abus historiques. On peut donc penser que de nombreux revendicateurs de ces pays ont sans doute eux aussi recours au processus de détermination du statut de réfugié comme moyen détourné d’immigrer au Canada.
Cela ne veut pas dire que tous les revendicateurs, ou même la majorité d’entre eux, abusent du processus de demande d’asile. Le fait qu’environ la moitié de toutes les demandes faites au Canada sont jugées bien fondées montre exactement le contraire37. De nombreuses personnes qui ne répondent pas à la définition juridique de réfugié au sens de la Convention migrent vers des pays comme le Canada pour échapper à des conditions intolérables dans leur pays d’origine. Le fait qu’elles tentent d’être admises à titre de réfugiés n’est pas surprenant. La distinction entre réfugié et présumé migrant économique est souvent ténue. Or, c’est précisément parce qu’elle soit si ténue que des immigrants éventuels, surtout s’ils viennent de pays ayant une mauvaise réputation au chapitre des droits de la personne, ont la possibilité de recourir au processus de détermination du statut de réfugié pour essayer d’entrer au Canada. Dans la mesure où ces immigrants éventuels perçoivent le Canada comme une destination attrayante, il faut s’attendre à ce qu’un nombre considérable d’entre eux envisagent la demande d’asile comme moyen de rechange d’être admis ici. En revanche, cette situation influe considérablement sur les coûts de l’aide juridique, car il est fort probable que les revendicateurs du statut de réfugié au Canada auront besoin d’aide juridique.
2.2 Migration mondiale
L’examen des principales tendances de la migration mondiale sert de point de départ pour définir les facteurs qui incitent les revendicateurs du statut de réfugié à demander asile au Canada. Conséquence directe de la mondialisation et de l’accessibilité accrue aux voyages internationaux, un grand nombre de personnes quittent leur pays d’origine pour se rendre dans d’autres pays en espérant y trouver des possibilités économiques et une vie meilleures. On estime que, quel que soit le moment, environ 150 millions de personnes sont en déplacement à travers le monde (CIC, 2001a : 5).
En 1999, environ 22 millions de réfugiés et de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays ont été désignées comme étant des personnes relevant de la compétence du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés. Moins d’un sixième de ce groupe a obtenu le droit d’asile en Europe de l’Ouest, au Canada, aux États-Unis et en Australie (HCR, 2000)38. Mais le chiffre total est tellement élevé que même le petit nombre de personnes qui réussissent à atteindre ces pays développés y ont des répercussions considérables.
En plus des 22 millions de personnes désignées comme étant des personnes relevant de la compétence du HCR, un nombre important de migrants quittent un pays en développement pour se rendre en Europe de l’Ouest, en Amérique du Nord et en Australie à la recherche de possibilités économiques. Certains passent par les mécanismes normaux de l’immigration; d’autres entrent illégalement dans le pays de destination ou ne le quittent pas lorsque leur visa arrive à expiration.
2.3 Les conditions dans les pays d’origine sont des facteurs qui stimulent l’immigration (incitation)
Divers facteurs encouragent des personnes à migrer partout dans le monde. D’une part, la surpopulation, les piètres conditions économiques, les catastrophes naturelles et les conflits civils endémiques peuvent être considérés comme des facteurs qui stimulent la migration à l’échelle mondiale. D’autre part, des personnes se déplacent parce que d’autres pays offrent de meilleures conditions économiques. Les facteurs qui amènent des personnes à migrer simplement pour trouver de meilleures possibilités économiques peuvent être librement appelés facteurs d’ « attirance ».
De façon courante, on essaie de faire la distinction entre les réfugiés dits « véritables » et les « migrants économiques ». Toutefois, cette distinction est trompeuse dans une certaine mesure. Bon nombre de personnes qui revendiquent le statut de réfugié ne sont pas des réfugiés au sens strict de la Convention de 1951 des Nations Unies relative au statut des réfugiés et du Protocole de 1967 qui s’y rattache (les deux documents forment ensemble la « Convention sur les réfugiés »), mais elles fuient les conditions inhumaines et intolérables qui existent dans leur pays d’origine. En plus des millions de personnes qui sont chassées de leur pays par la guerre, la famine ou d’autres catastrophes, des millions d’autres sont forcées de se déplacer pour survivre parce qu’elles sont tout simplement incapables de gagner leur vie dans leur pays d’origine. Dans bien des cas, il est difficile de faire la distinction entre la recherche de conditions économiques plus favorables et la lutte pour la survie.
Il est impossible d’estimer précisément le nombre de personnes qui se déplacent en raison de facteurs « d’incitation », mais l’on s’entend généralement pour dire qu’il est énorme. Les 22 millions de personnes désignées comme relevant de la compétence du HCR sont surtout des victimes de la persécution politique et ethnique, de conflits civils généralisés ou de catastrophes écologiques. Le nombre de migrants économiques forcés ne relevant pas du HCR est sans doute aussi grand, voire plus élevé, que celui des réfugiés ou des personnes déplacées dans leur propre pays qui relèvent directement du HCR.
Environ 57 % des personnes relevant du HCR se trouvent à l’extérieur de leur pays de nationalité, à titre de demandeur d’asile ou de réfugié. À peu près 3,5 millions de ces personnes vivent en Europe de l’Ouest, aux États-Unis, au Canada et en Australie (HCR, 2001). On rapporte qu’environ 148 000 d’entre elles vivaient au Canada en 2000.
Les conditions qui règnent dans les pays d’origine servent surtout à déclencher le mouvement de migration. Ces facteurs « d’incitation » n’influent pas, de façon générale, sur le choix du pays où ira la personne qui migre. Par exemple, le Canada, qui est une destination assez éloignée des pays d’où proviennent la plupart des immigrants et des revendicateurs du statut de réfugié, ne risque pas d’être une destination évidente à moins que d’autres facteurs déterminent le choix de la personne. Mais une fois que les personnes ont pris la décision de partir, des facteurs liés à certains pays d’origine portent les personnes à opter pour le Canada. Cette combinaison de conditions dans les pays d’origine et de liens avec le Canada a une incidence sur le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada, plutôt que dans d’autres pays développés. Ainsi, cette combinaison constitue un inducteur secondaire des coûts des programmes d’aide juridique au Canada.
2.4 Dynamique de la répartition des revendications entre les pays industrialisés
Les mouvements internationaux de population risquent peu d’avoir des répercussions sur les coûts des programmes d’aide juridique au Canada, sauf si les migrants éventuels sont portés à se servir du processus de détermination du droit d’asile comme moyen d’entrer au Canada.
Le nombre de personnes capables de se déplacer dans des pays déchirés par les troubles civils ou les crises économiques est énorme, mais il n’y a aucun moyen de le calculer avec précision. Beaucoup de ces personnes sont prêtes à faire l’impossible pour être admises dans un pays occidental développé où elles auront une chance de trouver la stabilité et la sécurité. De ces personnes, nombreuses sont celles qui sont justifiées de craindre la persécution dans leur pays d’origine et qui répondent déjà aux critères de la définition de réfugié au sens de la Convention. D’autres qui vivent dans des conditions intolérables dans leur propre pays ne satisfont pas aux exigences juridiques pour obtenir le statut de réfugié. D’autres encore sont de pures migrants économiques à la recherche d’une vie meilleure. Elles ont toutes un point en commun : elles ont toutes très peu de chances d’être admises à titre d’immigrants ordinaires dans le pays où elles désirent s’établir.
Les grands mouvements migratoires qui ont eu lieu depuis la Seconde Guerre mondiale ont regroupé des migrants économiques et des personnes déracinées de force en raison d’un conflit civil ou d’une catastrophe écologique. Il est impossible d’estimer avec précision quelle part de ces mouvements est attribuable aux conflits civils et aux crises écologiques et quelle proportion est due seulement à la recherche de conditions économiques plus avantageuses. La plupart des déplacements se sont faits entre des pays en développement du tiers-monde. Malgré les restrictions sur la migration imposées par les pays industrialisés, un nombre considérable de migrants y arrivent chaque année. Certains arrivent à titre de migrants légaux et d’autres à titre de réfugiés, tandis que d’autres sont des migrants illégaux qui cherchent simplement du travail.
De tous les migrants qui souhaitaient être admis dans les 17 pays développés membres des Consultations intergouvernementales sur les politiques concernant le droit d’asile, les réfugiés et les migrants en Europe, en Amérique du Nord et en Australie 39 en 2000-2001, 542 971 ont demandé l’asile40. Le nombre total de demandes d’asile présentées aux pays des CIG a été relativement stable (entre 542 000 et 555 000) au cours des trois dernières années (voir l’annexe 1 – Feuille 1).
Au cours des 13 dernières années, la part canadienne de toutes les demandes d’asile présentées à des pays des CIG a été en moyenne de 5 %. Le nombre annuel de demandes reçues pendant l’essentiel de cette période a été d’environ 25 000, mais entre 1998 et 2001, il est passé de 25 396 à 44 502, ce qui représente une augmentation de 5 % à 8 % de toutes les demandes présentées dans les pays des CIG (voir l’annexe 2 – Feuille 2). Entre janvier et juin 2002, le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada a chuté de 28 % par rapport à celui enregistré au cours des six mois précédents. Cela s’est accompagné d’une baisse du nombre de revendications reçues dans d’autres pays des CIG. (HCR, 2002). Par conséquent, la part canadienne du total devrait demeurer environ 8 % en 2002.
La situation du Canada est quelque peu différente de celle des autres pays des CIG en raison de sa position géographique. Pour atteindre le Canada, il faut traverser l’océan Atlantique ou Pacifique, l’Arctique ou les États-Unis. La migration par la route du Nord est totalement impraticable et l’on peut donc éliminer cette éventualité. Les personnes qui arrivent d’Europe, d’Asie ou d’Afrique viennent en grande majorité par la voie des airs. Le nombre d’immigrants qui sont arrivés par navire au cours des dernières années est négligeable comparativement au nombre total d’immigrants venus au Canada. Beaucoup d’immigrants et de revendicateurs du statut de réfugié arrivent au Canada en passant par les États-Unis, parce qu’ils sont venus par la voie terrestre en provenance d’Amérique du Sud ou qu’ils sont arrivés aux États-Unis par avion et se sont ensuite rendus au Canada. Vu sa position géopolitique protégée, ce dernier n’a pas à composer avec autant de travailleurs migrants arrivant par la voie terrestre que les États-Unis et les pays membres de la Communauté économique européenne. Il n’est pas possible de savoir combien il y a de travailleurs migrants illégaux au Canada parce que celui-ci n’enregistre pas la date de départ des visiteurs. En outre, les travailleurs migrants qui vivent au pays illégalement évitent le plus possible d’entrer en contact avec les autorités. Puisque leurs rapports avec le système juridique sont limités, nous supposons aux fins de la présente étude que les répercussions des travailleurs migrants qui ne demandent pas l’asile sur les coûts des programmes d’aide juridique au Canada sont minimes.
Cependant, mis à part les travailleurs migrants, il existe beaucoup de réfugiés et de migrants économiques pour qui une demande d’asile représente la seule (ou la meilleure) façon d’être admis dans le pays d’accueil de leur choix. Les chiffres des CIG examinés ci-dessus renseignent raisonnablement sur le nombre de personnes dans cette situation et sur les tendances dans leur répartition entre les pays qui sont des destinations privilégiées. Le graphique 5 illustre les fluctuations du pourcentage des demandes d’asile faites dans certains pays des CIG, y compris le Canada41 .
Graphique 5 Revendications du statut de réfugié présentées dans certains pays des CIG
Pourcentage du total des revendications présentées entre 1994 et 2001
Source : Annexe A – Feuille 2
Comparativement à ce qui s’est passé dans bien d’autres pays des CIG, le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada est demeuré plutôt stable. En Allemagne, par exemple, ce nombre est passé de 121 316 en 1989 à 438 191 en 1993, mais il a chuté à 118 306 en 2001. Le pourcentage de demandes reçues en Allemagne par rapport au total des demandes reçues par les pays des CIG est passé de 52 % à 21 % avec de fortes variations d’une année à l’autre. Une instabilité comparable a été relevée au Royaume-Uni et aux États-Unis. Les Pays-Bas, la Suède et la Suisse ont aussi connu d’année en année des fluctuations plus fortes que celles ayant été enregistrées au Canada. Dans la plupart des autres pays des CIG, les fluctuations ont été comparables à celles observées au Canada (voir l’annexe A).
La variation du nombre de demandes reçues dans les autres pays ne semble pas étroitement liée aux fluctuations du nombre de celles reçues au Canada. Pendant que le nombre de revendications du statut de réfugié chutait rapidement en Europe, entre 1992 et 1994, on enregistrait une importante baisse (1992-1993) au Canada et une forte augmentation aux États-Unis. La situation en Europe et au Canada s’est stabilisée au milieu des années 1990. Parallèlement, une importante diminution du nombre de demandes a été enregistrée au Royaume-Uni et aux États-Unis. Après 1997, le nombre de revendications faites en Europe, y compris au Royaume-Uni, a recommencé à grimper, tandis que celui des demandes faites aux États-Unis a continué à baisser. Le nombre de demandes faites au Canada est demeuré stable, à environ 25 000 par année, jusqu’en 1998, année où le nombre de nouveaux arrivants a commencé à augmenter.
Pendant la majeure partie de la période de forte baisse enregistrée aux États-Unis et en Europe, le nombre de demandes faites au Canada est demeuré relativement stable. L’augmentation observée au Canada, le nombre étant passé de 25 396 demandes en 1998 à 30 887 en 1999, peut avoir été liée à la chute continue aux États-Unis ou à l’augmentation déjà en cours en Europe. Mais ce lien n’explique pas l’augmentation continue enregistrée au Canada au cours des deux dernières années, car le nombre des demandes reçues aux États-Unis a crû, contrairement à celui des demandes en Europe, qui a reculé.
L’absence de corrélation claire entre les tendances relevées au Canada et dans les autres pays des CIG porte à croire que les changements apportés aux politiques dans d’autres pays développés d’Occident n’ont pas d’effet sensible sur le nombre de demandes reçues au Canada. Le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada semble dépendre davantage d’autres facteurs propres au Canada et aux pays d’origine de la plupart des revendicateurs du statut de réfugié.
2.5 Facteurs qui influent sur le choix du Canada comme pays d’accueil
Un mélange complexe de facteurs, qui varient en fonction des pays d’origine, influe sur le nombre de demandes d’immigration et de revendications du statut de réfugié reçues des citoyens de ces pays. Robert F. Barsky (1997) a examiné les facteurs qui déterminent la décision de différents groupes de réfugiés de choisir le Canada comme pays d’accueil. Il a constaté que le pays d’origine est une variable importante. Les réfugiés provenant de différents pays d’origine avaient différentes raisons de choisir le Canada, raisons que ceux d’un même pays partageaient entre eux, mais pas nécessairement avec des réfugiés issus d’autres pays.
Les réfugiés du Pérou que M. Barsky a interrogés ont choisi de venir au Québec surtout parce que d’autres membres de leur famille s’y trouvaient déjà. Une certaine affinité entre le Québec et les cultures latines et la répugnance éprouvée pour les États-Unis à cause d’un lien perçu entre les régimes péruviens oppressifs et la présence américaine dans le pays ont aussi influencé leur choix. D’autres facteurs qui ont joué ont été de nature accidentelle, par exemple : le fait que les vols de la compagnie Aeroflt faisaient escale à Gander, et les restrictions à l’égard des visas et des déplacements qui ont dicté leur itinéraire.
Des répondants de Russie et d’Ukraine ont déclaré percevoir le Canada comme un « pays d’immigration » ayant une société multiculturelle qui accueille les réfugiés et les personnes d’autres cultures. La connaissance de l’existence d’une communauté russe ou ukrainienne au Canada et l’impression qu’il y avait une forte ressemblance entre le Canada et leur pays d’origine (climat, géographie, niveau d’éducation) ont compté beaucoup également. Même si des agents d’immigration à Gander encourageaient bon nombre de ces personnes à présenter leur demande à St. John’s, elles ont choisi de se rendre à Montréal où elles avaient de la famille ou des amis et parce qu’elles croyaient avoir de meilleures chances d’être acceptés dans les communautés de cette ville.
Dans son étude, M. Barsky a relevé des facteurs autres que ceux qui ont déjà été énumérés. Par exemple, les répondants pakistanais n’étaient pas particulièrement intéressés à venir au Canada et ils connaissaient très peu le pays. Ce sont des agents qui les avaient aidés à quitter le Pakistan et des Pakistanais de New York qui les ont encouragés à présenter leur demande au Canada. Mais un élément revenait souvent chez les répondants de M. Barsky : l’importance d’avoir un certain lien avec le Canada, par exemple la présence de membres de la famille ou d’amis, ou l’existence d’une communauté d’attache. De tels facteurs déterminent la gamme d’immigrants et de revendicateurs du statut de réfugié qui choisissent de venir au Canada. La force de certains facteurs peut aussi influer sur le nombre de personnes qui viennent au pays, ce qui a un effet prévisible sur les coûts de l’aide juridique.
2.6 Incidence de l’interprétation canadienne de la Convention sur les réfugiés
On évoque aussi parfois l’interprétation libérale que le Canada donne à la Convention sur les réfugiés comme étant un facteur susceptible d’attirer des revendicateurs du statut de réfugié chez lui. La différence d’interprétation est particulièrement évidente entre le Canada et la plupart des pays d’Europe. La façon dont le Canada interprète la définition de réfugié au sens de la Convention, énoncée à l’article premier de la Convention sur les réfugiés et intégrée dans la législation canadienne au moyen du paragraphe 96(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés42 , se distingue à deux égards importants de l’interprétation adoptée par la plupart des pays européens. Le Canada interprète plus largement le sens du « groupe social », un des cinq motifs pour lesquels le statut de réfugié peut être accordé. Il n’exige pas non plus que l’agent de persécution soit lié à l’État, ou que l’État consente à la persécution, ce que font la plupart des pays européens. Par conséquent, bon nombre de personnes – par exemple, des femmes qui tentent d’échapper à la violence familiale ou à toute autre forme de persécution fondée sur le sexe – qui ont peu de chances d’obtenir le statut de réfugié en Europe peuvent faire accepter leur demande au Canada.
On pourrait raisonnablement penser que cette différence d’interprétation aurait pour effet d’attirer des revendicateurs au Canada et ferait augmenter les coûts de l’aide juridique. Toutefois, la faible variation de la part canadienne du total des revendications du statut de réfugié faites dans les pays des CIG ne correspond nullement à des événements marquants, tels que l’arrêt rendu en 1993 par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Canada (P.G.) c. Ward qui a eu pour effet d’étendre le champ d’application de la disposition sur le « groupe social » contenue dans la définition de réfugié au sens de la Convention. En fait, les années où le nombre de revendications présentées au Canada et la part canadienne du total des demandes faites dans les pays des CIG ont été les plus bas ont été 1993 et 1994, quand la décision Ward a fait couler le plus d’encre à l’échelle internationale. De même, entre 1995 et 1998, alors que les travaux novateurs de la CISR en faveur des revendicatrices du statut de réfugié suscitaient beaucoup d’intérêt dans le monde entier, le nombre de demande reçues au Canada est demeuré stable à environ 25 000 par année.
35 Dans les faits, les personnes qui veulent obtenir l’asile au Canada doivent y venir pour faire leur demande. Il y a eu des cas où des missions canadiennes à l’étranger ont aidé des réfugiés à obtenir l’asile au Canada, mais cette façon de faire est très inhabituelle. Les missions canadiennes à l’étranger ne sont pas équipées pour traiter régulièrement les demandes d’asile, et elles ne sont pas facilement accessibles aux personnes qui veulent revendiquer le statut de réfugié. Le Canada a bien un programme de rétablissement des réfugiés de l’étranger, mais celui-ci vise à trouver une solution durable pour les personnes que le HCR a désignées comme ne pouvant raisonnablement pas espérer se rétablir dans leur pays d’origine. Ce programme ne vise pas les éventuels revendicateurs du statut de réfugié. La définition d’un réfugié au sens de la Convention exige que le revendicateur se trouve à l’extérieur de son pays d’origine et qu’il ne veuille pas y retourner parce qu’il craint à bon droit d’être persécuté pour l’un des cinq motifs énumérés dans la Convention. Par conséquent, sur le plan purement technique, les personnes qui revendiquent le statut de réfugié dans une mission canadienne dans leur pays d’origine pourraient être admissibles à titre de réfugiés au sens de la Convention. Les pays signataires de celle-ci ont l’obligation de ne pas renvoyer dans son pays toute personne ayant de bonnes raisons de croire qu’elle y serait persécutée. Toutefois, les pays signataires ne sont pas tenus d’accorder l’asile aux personnes qui présentent une revendication à l’une de leurs missions diplomatiques dans les pays étrangers. Dans de telles circonstances, on s’attend ordinairement à ce que la revendication du statut de réfugié soit adressée au pays où se trouve la mission canadienne.
36 Selon le Plan d’immigration pour 2002 du gouvernement fédéral, les travailleurs qualifiés, les gens d’affaires et les candidats d’une province ou d’un territoire, ainsi que leurs familles, représenteront environ 60 % de tous les établissements en 2002, et les membres de la famille de citoyens canadiens et de résidents permanents, un peu plus que le quart. On estime que les réfugiés représenteront encore une fois plus de 10 % de toutes les personnes qui seront admises au Canada.
37 Le Canada interprète la Convention de 1951 des Nations Unies relative au statut des réfugiés de façon plus large que bien d’autres pays développés et industrialisés. Toutefois, la différence n’est pas aussi grande qu’elle ne le semble à première vue. Les demandeurs d’asile qui ne sont pas acceptés à titre de réfugiés au sens de la Convention dans ces pays peuvent toujours obtenir une protection efficace aux termes d’autres modalités qui, au Canada, sont comprises dans l’interprétation plus large donnée à la définition de réfugié au sens de la Convention. En outre, ces pays disposent de procédures d’appel qui permettent à un grand nombre de demandeurs d’asile déboutés par les décideurs en première instance d’obtenir le droit d’asile en appel. Par exemple, le Royaume-Uni a accordé, en première instance, le statut de personne à protéger à 32 % des personnes dont la demande a été réglée en 2001. Par ailleurs, 19 % ont obtenu ce statut en appel. Des résultats semblables ont été relevés en Australie et en Allemagne; en d’autres mots, près de la moitié des demandeurs d’asile ont finalement été autorisés à demeurer dans ces pays aux termes d’un régime de protection légal quelconque. Aux États-Unis en 2001, 56 % des revendicateurs du statut de réfugié ont obtenu la protection de l’INS. Dans les cas réglés par les juges de l’immigration aux É.-U., environ 35 % ont obtenu une certaine forme de protection. Par conséquent, le « taux d’acceptation » réel dans tous ces pays est semblable à celui enregistré au Canada (CISR, 2002a).
38 Selon les chiffres du HCR pour 1999, environ 3,6 des 22 millions de personnes relevant de sa compétence vivaient dans des pays développés. De ce nombre, seulement 148 030 s’étaient établies au Canada (HCR, 2000). Dans son plus récent rapport, le HCR estimait que le nombre de personnes relevant de sa compétence était tombé à 19,8 millions au début de 2002 (HCR, 2002). Les chiffres de 1999 sont utilisés pour ces calculs parce que nous disposons de données plus complètes pour cette année. Ils servent seulement à illustrer l’ampleur du problème et à montrer à quel point le nombre de personnes relevant de la compétence du HCR et vivant au Canada est peu élevé.
39 Outre le Canada, les pays membres des CIG sont l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Italie, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.
40 Ce pourcentage comprend les personnes à charge des demandeurs d’asile, lesquelles peuvent arriver à une date ultérieure.
41 Pour ne pas trop compliquer le graphique, les données ont été limitées à six des dix-sept pays des CIG et ne couvrent que la période de 1994 à 2001. Le graphique vise davantage à illustrer nos propos qu’à fournir un tableau complet des données sur lesquelles sont fondées les observations qui précèdent. Des données plus complètes sont fournies dans l’annexe A.
42 Auparavant, la définition de réfugié au sens de la Convention était contenue dans le paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration.
