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5.0 Exigences procédurales pouvant faire augmenter les coûts

5.1 Première détermination du statut

5.1.1 Traitement accéléré des revendications du statut de réfugié

L’alinéa 170f) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés accorde à la SPR le pouvoir d’accorder le statut de réfugié sans audience⁷³. Le processus accéléré visant à traiter les revendications bien fondées est prévu dans les Règles de la SPR (art. 19)⁷⁴. En moyenne, les entrevues accélérées prennent environ une heure, soit environ le quart ou la moitié de la durée des audiences ordinaires.

La SPR s’efforce de traiter les revendications manifestement bien fondées en passant par le processus accéléré. Si le revendicateur est en mesure de décrire de façon crédible les circonstances qui ont donné lieu à sa demande et si son identité ne pose pas de problème, les cas de traumatismes graves se prêtent généralement bien à une détermination sans audience. Le modèle d’entrevue utilisé pour le traitement accéléré des revendications du statut de réfugié est d’habitude moins stressant pour les revendicateurs ayant subi un traumatisme. En outre, chaque fois que c’est possible, il est plus rentable pour la SPR de déterminer sans audience les revendications bien fondées.

Les coûts de l’aide juridique sont considérablement moins élevés dans les cas qui passent par le processus accéléré que ceux des cas déterminés au cours d’une audience. Macklin (1997 : 1013) a souligné qu’un des facteurs ayant contribué à l’augmentation des dépenses de l’aide juridique aux réfugiés visés par le Régime d’aide juridique de l’Ontario est le fait qu’à cette époque, la SSR de Toronto n’a presque jamais eu recours au processus accéléré pour accueillir les revendications lui étant présentées. Par contre, au bureau de Montréal, environ 40 % des décisions positives ont été prises après une entrevue avec le revendicateur dans le cadre du processus accéléré.

La CISR établit également une distinction entre les audiences courtes et simples, qui devraient se terminer en moins de deux heures, et les audiences ordinaires, qui soulèvent plus d’une question et qui prennent de 3,5 heures à 4 heures. La participation à une entrevue accélérée coûte la moitié moins à l’aide juridique que la participation à une courte audience de la SPR⁷⁵. Selon le tarif de l’Ontario, le temps alloué à la préparation est également réduit de moitié dans les cas traités grâce au processus accéléré.

La CISR a émis une directive pour encourager les commissaires à utiliser le processus accéléré de détermination dans le cas des revendications bien fondées, lorsque cela était possible (CISR, 2001d). La SPR vise actuellement à faire passer 25 %⁷⁶ de tous les cas par le processus accéléré (Glen Bailey, entrevue, 21 mars 2001). Au cours du trimestre terminé le 31 décembre 2001, 8 % de tous les cas ayant fait l’objet d’un examen initial ont été traités par le processus accéléré, et 20 % de toutes les décisions positives ont été prises sans audience. Environ 60 % des cas qui ont fait l’objet d’entrevues accélérées ont abouti à des décisions positives. Les autres (40 %) ont été entendus pendant une audience. Si la SPR réussit à augmenter le pourcentage de revendications acceptées grâce au processus accéléré, les coûts de l’aide juridique devraient baisser.

La CISR et les organismes d’aide juridique cherchent ensemble à augmenter le pourcentage de décisions positives pouvant être rendues à l’issue d’une entrevue accélérée. Toutefois, des compromis complexes sont nécessaires pour atteindre cet objectif. Une entrevue accélérée avec le réfugié constitue la première étape essentielle dans la détermination d’une revendication sans audience. Afin de maximiser les chances de repérer les demandes pouvant faire l’objet d’un processus accéléré, la SPR doit interroger le plus grand nombre de revendicateurs possible. Cependant, comme l’examen initial visant à déterminer les cas pouvant se prêter à une entrevue accélérée devient de plus en plus étendu, le pourcentage d’entrevues qui aboutiront à une décision positive aura tendance à diminuer. Comme le processus vise à sélectionner les revendications bien fondées les plus évidentes, il devient de plus en plus difficile de trouver les autres qui pourront être accueillies sans audience.

En se fondant sur ce que l’on sait des revendications du statut de réfugié traitées dans le passé, l’auteur estime qu’environ le quart des revendications bien fondées transmises à la SSR peuvent être traitées sans audience. Étant donné la fragilité de la preuve et les problèmes relatifs à la crédibilité des revendicateurs, il est de plus en plus ardu au-delà de cette étape de trouver d’autres demandes bien fondées qui ne nécessiteront pas d’audience. Le rendement décroissant qui résulte du traitement d’une proportion de plus en plus grande de revendications par entrevue accélérée est illustré dans le Graphique 8 qui est fondé sur une hypothèse de travail rudimentaire selon laquelle, à concurrence de 150 entrevues par groupe de 1 000 cas transmis, 60 % des entrevues accélérées aboutiront à l’acceptation de la revendication sans audience. S’il y a 300 entrevues par groupe de 1 000 cas, le pourcentage tombe à 45, puis à 35 si le nombre d’entrevues atteint 400, et ainsi de suite⁷⁷.

Graphique 8 Effet de l’augmentation du nombre d’entrevues accélérées

S’il y a trop d’entrevues et que de nombreux cas doivent faire l’objet d’une audience après l’entrevue, l’exercice tendra à faire augmenter les coûts. Il entraînera aussi des retards, car les revendications qui seront examinées et refusées dans le cadre du processus accéléré passeront par deux étapes au lieu d’une. À un certain point, cette démarche entraîne une augmentation globale du coût moyen par cas, comme l’illustre le Graphique 9.

Graphique 9 Nombre croissant d’entrevues accélérées – Coût moyen par cas

L’équilibre entre le nombre de cas pouvant être déterminés sans audience et celui des instances pour lesquelles une audience est nécessaire a une incidence directe sur les coûts de l’aide juridique. Dans l’examen des inducteurs du coût de l’aide juridique, il est utile d’examiner les divers facteurs qui influent sur la mesure dans laquelle on recourt au processus accéléré pour traiter les revendications manifestement bien fondées.

L’analyse des répercussions de la demande due au fournisseur (voir le paragraphe 1.5.3 ci-dessus) porte à croire que les avocats acceptant des dossiers de l’aide juridique tentent de maximiser leurs revenus de différentes manières, tout dépendant des incitatifs économiques créés par les tarifs des divers organismes d’aide juridique. On pourrait croire que les avocats rémunérés pour le temps consacré aux audiences seront moins enclins à accélérer l’examen des revendications du statut de réfugié que leurs collègues touchant un taux fixe et désirant maximiser le nombre de cas qu’ils peuvent régler au cours d’une période donnée. Cette constatation est confirmée, jusqu’à un certain point, dans ce que l’on a observé relativement à l’utilisation du processus accéléré au Québec, en Ontario et en Colombie-Britannique.

Les tarifs de l’aide juridique en Ontario et en Colombie-Britannique prévoient un taux horaire pour le temps passé en audience. Le tarif du Québec accorde un taux fixe par cas. Pendant de nombreuses années, la SSR de Montréal a accéléré le traitement de près de 40 % de ses décisions positives, alors que Toronto et Vancouver n’en traitaient presque aucune par le processus accéléré. Cet écart peut s’expliquer en partie par les différences dans les tarifs d’aide juridique, puisque les avocats du Québec avaient clairement tout à gagner en maximisant le nombre de cas traités, et ceux de Toronto et de Vancouver, en passant le plus de temps possible en audience. Cependant, il faut se garder de tirer trop vite des conclusions en se fondant sur le simple fait qu’un nombre moindre de cas ont été traités de façon accélérée dans les provinces qui rémunèrent les avocats à l’heure pour le temps passé en audience.

D’autres facteurs ont probablement contribué à produire ces différences. Au cours de ces années, le bureau de Montréal a reçu un plus grand nombre de cas par commissaire de la SSR que les bureaux de Vancouver ou de Toronto. La gestion du nombre de cas reçus a été la priorité du bureau de Montréal. En outre, ce bureau disposait d’une équipe bien établie d’agents chargés des revendications (ACR) et affectée à un seul commissaire de la SSR dans une unité qui se spécialisait dans le traitement accéléré des demandes.

Du milieu jusqu’à la fin des années 1990, les ACR et les commissaires de la SSR de Toronto hésitaient grandement à recourir au processus accéléré, car ils estimaient que la crédibilité ne pouvait être établie efficacement que dans le contexte d’une audience. La situation a changé à Toronto lorsque certains des principaux opposants au processus accéléré ont quitté la CISR. Leur départ a coïncidé avec une augmentation spectaculaire du nombre de demandes reçues, ce qui a forcé tous les employés de la région à trouver des moyens d’accroître leur productivité. Par conséquent, la SSR de Toronto dirige maintenant un nombre considérable de revendications du statut de réfugié vers le processus accéléré⁷⁸. Pour la même période, le recours au processus accéléré à Montréal a diminué, passant du niveau élevé où il se situait au milieu des années 1990 à un taux d’utilisation comparable à celui de Toronto.

La récente augmentation spectaculaire du nombre de revendications du statut de réfugié adressées à la SSR, à Toronto, a eu pour effet de créer plus de travail pour les avocats spécialisés dans les cas de réfugiés dans cette ville. La perspective d’un volume de travail accru peut rendre le processus accéléré plus attrayant aux yeux des avocats que quand le travail se fait rare.

Dans les provinces où les avocats sont rémunérés selon un taux horaire, au lieu de toucher des honoraires globaux ou fixes, le taux d’utilisation du processus accéléré a une incidence directe sur les coûts de l’aide juridique. Les observations qui précèdent laissent croire qu’ensemble, les pressions s’exerçant sur la SPR, la volonté des employés de la CISR d’utiliser le processus accéléré et les mesures qui incitent les avocats à favoriser le traitement accéléré des revendications du statut de réfugié influent sur la proportion des revendications qui seront traitées de façon accélérée. Bien entendu, tous ces facteurs sont assujettis à un facteur qui l’emporte sur tous les autres : la proportion de revendications éventuellement bien fondées par rapport au total des demandes reçues. Cette proportion détermine le pourcentage des revendications dont le traitement peut raisonnablement être accéléré.

5.1.2 Détermination des revendications au moyen d’une audience

Dans les provinces qui rémunèrent les avocats selon un taux horaire pour le temps consacré aux audiences, la durée des audiences contribue évidemment aux coûts de l’aide juridique. Plus les audiences sont longues, plus les organismes d’aide juridique doivent débourser. La durée des audiences de la SPR dépend d’une gamme complexe de facteurs, dont les suivants : la complexité de chaque cas; les compétences du commissaire de la SPR qui préside l’examen; la durée de l’interrogatoire mené par les ACR; la capacité des témoins de faire une déclaration claire et concise. Les avocats des revendicateurs influent également sur la durée des audiences. Leur façon de présenter l’instance et d’interroger les personnes, les rapports qu’ils ont avec les autres parties et le nombre de témoins qu’ils convoquent sont autant de facteurs qui déterminent la longueur de l’audience.

Bevan (1966) a émis l’hypothèse que des avocats qui sont payés selon un taux horaire sont portés à maximiser le nombre d’heures consacrées à la tâche pour laquelle ils sont payés. Si cette hypothèse est exacte, on pourrait s’attendre à ce que les audiences concernant le statut de réfugié tendent à être plus longues dans les provinces où l’aide juridique paie les avocats selon un taux horaire pour le temps consacré aux audiences que dans celles où les avocats reçoivent un taux fixe par cas. Ce facteur peut expliquer les différences dans la durée moyenne d’une audience concernant le statut de réfugié dans les différents bureaux régionaux de la CISR (voir le Tableau 4) .

Tableau 4 Statistiques sur les audiences de la SSR par région : du 1 er mars 2001 au 28 février 2002

Source : CISR, 2002d

Selon les données de la CISR sur les activités de la SSR au cours de l’exercice 2001-2002, la durée moyenne d’une audience relative au statut de réfugié à Montréal était de 20 % inférieure à celle de Toronto et de 33 % inférieure à celle de Vancouver. Les avocats de Montréal reçoivent un taux fixe pour chaque cas, peu importe le nombre d’heures qu’ils y consacrent, tandis que ceux de Toronto et de Vancouver touchent un taux horaire pour le temps réellement passé en audience. Si l’on se sert de la moyenne nationale de 3,5 heures par audience comme repère, le temps supplémentaire consacré aux audiences à Vancouver ajoutait 112 $⁷⁹ par cas, ou environ 132 000 $ si l’on multiplie ce montant par 1 184 audiences réglées à Vancouver en 2001-2002. La durée moyenne de 3,7 heures d’une audience à Toronto est légèrement plus élevée que la moyenne nationale, mais étant donné le nombre de revendications déterminées par audience dans cette ville, même cette petite différence représente un coût d’environ 98 000 $ pour Aide juridique Ontario⁸⁰. Si la durée moyenne d’une audience à Toronto était réduite à celle de 3,1 heures enregistrée à Montréal, les coûts de l’aide juridique diminueraient de près de 294 000 $. Il faut souligner que cette analyse ne tient pas compte des différences dans la composition de l’ensemble des demandes reçues dans chaque région ni d’autres facteurs, comme le style des commissaires de la SPR qui président aux audiences et la manière dont les agents de protection (anciennement les ACR) mènent l’interrogatoire des témoins. Ces facteurs influent aussi considérablement sur la durée des audiences. L’observation vise simplement à signaler qu’il peut y avoir un lien entre les structures tarifaires de l’aide juridique et la durée des audiences.

Au cours des dernières années, la CISR a adopté des mesures pour accroître sa productivité, notamment des moyens pour réduire la durée des audiences concernant le statut de réfugié et augmenter le nombre de cas réglés en une seule audience. Au fur et à mesure que ces mesures seront appliquées, elles aideront peut-être à réduire certains coûts de l’aide juridique. Toutefois, d’autres éléments en jeu risquent de faire augmenter le temps nécessaire aux audiences de la SPR. Ils sont examinés en détail au chapitre 6.

5.2 Contrôle judiciaire

Les décisions de la SPR peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire s’il est autorisé par un juge de la Cour fédérale. En 2001, une demande a été présentée dans environ 63 % des cas où la revendication du statut de réfugié avait été rejetée. Selon la CISR, l’autorisation est accordée dans environ 12 % des cas où elle est demandée, et environ 12 % des décisions examinées sont infirmées (voir le Tableau 5) (Hasan Alam, communication personnelle, 8 avril 2002)⁸¹. Lorsqu’une décision est infirmée par suite d’un contrôle judiciaire, la cause est renvoyée à la Commission pour qu’elle y soit déterminée de nouveau, d’habitude par un tribunal différent.

Tableau 5 Résultats des contrôles judiciaires : 2001

La procédure de contrôle judiciaire fait augmenter les coûts de l’aide juridique de trois façons. D’abord, des coûts sont directement dus à la procédure – droits de dépôt, honoraires versés aux avocats pour rédiger le mémoire, préparer l’audience, plaider la demande devant la cour, examiner la décision de la cour et communiquer la décision au client. Deuxièmement, des coûts indirects résultent d’exigences procédurales imposées par la cour. Si la procédure était moins complexe, les avocats auraient besoin de moins de temps pour traiter chaque demande. Troisièmement, il faut prévoir des coûts accessoires lorsqu’une décision est infirmée et que la revendication doit être entendue de nouveau. Cette procédure entraîne un dédoublement de dépenses de l’aide juridique dans les cas qui ont déjà été financés au moment de la première audience visant à déterminer le statut de réfugié.

La procédure devant la Cour fédérale est complexe au point que les revendicateurs ne peuvent pas vraiment présenter une demande de contrôle judiciaire sans l’aide d’un avocat. Les revendicateurs peuvent se représenter eux-mêmes s’ils le désirent, mais s’ils veulent être représentés par quelqu’un d’autre, seuls les avocats sont autorisés à plaider devant la Cour fédérale.

Le Tableau 6 donne un aperçu des tarifs applicables aux demandes de contrôle judiciaire dans chacune des cinq provinces qui offrent des services d’aide juridique par l’entremise d’avocats du secteur privé⁸².

Tableau 6 Tarifs de l’aide juridique pour contrôle judiciaire

Sources :
Legal Services Society (1999)
Legal Aid Society of Alberta (1993)
Loi sur la Société d’aide juridique du Manitoba, Règlement de l’aide juridique, Tarif des honoraires, Partie 4.1
Gerry McNeilly, entrevue, 9 juillet 2002
Aide juridique Ontario (2001a)
Aide juridique Ontario (2002a)
Commission des services juridiques (2000)

Les six provinces qui offrent une aide juridique aux immigrants et aux réfugiés l’accordent pour les demandes de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. Le financement est approuvé à titre discrétionnaire après un examen du bien-fondé de chaque demande et une évaluation des chances de réussite. Les tarifs prévoient un certain nombre d’heures pour la préparation des demandes d’autorisation. Si la demande est accueillie, les tarifs prévoient d’autres heures pour la demande de contrôle judiciaire même, y compris du temps pour rédiger le mémoire et plaider la cause devant la Cour fédérale. Les tarifs prescrivent également des montants pour la procédure devant la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême du Canada, mais ceux-ci ne s’appliquent que dans de rares cas et ils ne sont donc pas pris en compte dans le Tableau 6. Seuls sont entendus par la Cour d’appel fédérale les cas où le juge de la section de première instance ayant rendu une décision sur une demande de contrôle judiciaire certifie que l’affaire soulève une question grave de portée générale et énonce celle-ci (Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, al. 74d)). Tous les régimes d’aide juridique qui prêtent main-forte aux immigrants et aux réfugiés approuvent ordinairement le financement pour porter l’affaire devant la Cour d’appel fédérale lorsqu’un certificat est accordé. Toutefois, les cas de ce genre sont si peu nombreux qu’ils contribuent peu aux coûts de l’aide juridique.

Nous ne disposons pour le moment d’aucune ventilation des frais dus à un contrôle judiciaire dans le contexte de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés. Si l’on se fie aux données fournies par la LSS, environ 680 000 $ ont été versés en honoraires au titre des demandes de contrôle judiciaire en 2000-2001⁸³. Ce chiffre comprend le contrôle judiciaire de décisions rendues par les trois sections de la CISR et le contrôle judiciaire de certaines décisions prises par des représentants de CIC. Les honoraires versés pour les procédures de contrôle judiciaire représentent environ 17,5 % de tous ceux payés par la LSS pour l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés au cours de cet exercice⁸⁴. Aide juridique Ontario fait savoir qu’au même chapitre, ses dépenses s’élevaient à 654 794 $ en 2000-2001 et à 690 291 $ en 2001-2002 (Roderick Strain, note adressée à Mary Marrone, 11 juin 2002)⁸⁵.

Le coût total de ce volet de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés est demeuré bas parce que l’autorisation de contrôle judiciaire n’est accordée que dans une faible proportion des cas. Cette situation pourrait changer grandement si l’application de la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés entraîne une augmentation du nombre de cas où une autorisation est accordée parce que la Cour fédérale serait appelée à clarifier l’interprétation du nouveau texte de loi.

5.3 Appels en matière de parrainage

Les appels en matière de parrainage sont rarement couverts par l’aide juridique. Dans tous les cas, à l’exception du parrainage d’un(e) conjoint(e), d’un(e) fiancé(e) et d’enfants à charge, les parrains doivent prouver qu’ils ont des moyens financiers et un revenu qui les rendent effectivement inadmissibles à l’aide juridique. Les personnes qui se trouvent dans cette situation sont représentées dans les procédures d’appel devant la SAI soit par un conseiller juridique soit par un consultant en immigration, dont ils paient directement les services.

Un grand nombre de résidents permanents qui tentent de parrainer un(e) conjoint(e), un(e) fiancé(e) ou un enfant tombent aussi dans une tranche de revenu qui les rend inadmissibles à l’aide juridique. Les clients qui ont le plus de chance d’obtenir une aide juridique dans les cas d’appel en matière de parrainage sont des réfugiés qui ont été admis à titre de résidents permanents et qui essaient de parrainer leur conjoint(e) ou leurs enfants afin de réunir leur famille (Nancy Goodman, communication personnelle, 20 juin 2002)⁸⁶. Le problème le plus courant dans ces cas consiste à établir le lien de parenté, ce qui risque parfois d’être très difficile. Les membres des familles de réfugiés ont souvent été séparés pendant de nombreuses années. Le parrain et les membres de la famille qu’il parraine sont parfois démunis de papiers d’identité fiables. Pour les enfants dans cette situation, un test d’ADN est parfois la seule manière d’établir un lien de parenté, mais la dépense n’est alors pas couverte par l’aide juridique⁸⁷. Bien que ces cas soient assez complexes, le nombre d’entre eux qui font l’objet d’une demande d’aide juridique est petit. Par exemple, Aide juridique Ontario n’a dépensé que 138 389 $ au titre de procédures devant la SAI pour l’exercice 2001-2002 (Roderick Strain, note adressée à Mary Marrone, 11 juin 2002). C’est là moins d’un dixième de un pour cent du total des fonds consacrés par AJO aux immigrants et aux réfugiés cette année-là. Par conséquent, les appels en matière de parrainage ne peuvent être considérés comme contribuant beaucoup aux coûts de l’aide juridique.

5.4 Procédure avant le renvoi

Aux termes de l’ancienne Loi sur l’immigration, les revendicateurs du statut de réfugié déboutés faisant l’objet d’une mesure de renvoi disposaient de deux autres recours après le contrôle judiciaire. Ils pouvaient présenter une demande d’admission au Canada à titre de membre de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (CDNRSRC), ou déposer un appel pour motifs d’ordre humanitaire. Le critère de risque permettant à un revendicateur d’obtenir une protection dans le cadre du processus de la CDNRSRC ou d’un appel pour motifs d’ordre humanitaire a été intégré dans la définition d’une « personne à protéger », dans le paragraphe 97(1) de la LIPR. Ces changements ont eu pour effet d’élargir la gamme des motifs sur lesquels se fondait la SPR pour accorder la protection aux revendicateurs du statut de réfugié, tout en limitant beaucoup, toutefois, le recours à la révision d’une revendication refusée. Aux termes de la nouvelle loi, les revendicateurs déboutés peuvent demander un examen des risques avant renvoi (ERAR) qui est mené peu de temps avant que la personne soit renvoyée comme prévu dans un autre pays. Cette dernière peut toujours interjeter appel auprès du ministre pour des motifs d’ordre humanitaire, mais ce recours ne vaut que pour des questions relatives à la situation du demandeur au Canada et n’a rien à voir avec les risques auxquels il peut faire face si la mesure de renvoi est exécutée.

Les quelques cas de recours au processus d’ERAR au cours des quelques mois qui se sont écoulés depuis l’entrée en vigueur de la LIPR sont trop peu nombreux pour que nous puissions évaluer justement l’incidence de ces changements sur les coûts de l’aide juridique. Un examen des demandes de la CDNRSRC et des appels pour motifs d’ordre humanitaire nous fournit toutefois un point de départ utile pour faire une telle évaluation. La CDNRSRC était une catégorie prévue dans le règlement aux termes duquel un revendicateur du statut de réfugié débouté pouvait être autorisé à demeurer au Canada si l’on montrait qu’il risquait la mort ou des préjudices graves dans le pays où il devait être renvoyé. Il n’était pas nécessaire que le préjudice éventuel soit lié à un motif en particulier, contrairement à ce qui est le cas pour une revendication du statut de réfugié. Cependant, le risque de préjudice devait peser sur la personne même, et non pas seulement sur elle à titre de membre d’une catégorie de personnes menacées par un risque commun. Les demandes relatives à la CDNRSRC étaient examinées par un organisme administratif et non par un tribunal. Un agent de CIC évaluait les risques en se fondant sur un examen de la demande écrite, sur le dossier de l’audience tenue devant la SSR et sur les renseignements généraux relatifs aux conditions existant dans le pays où le revendicateur débouté risquait d’être renvoyé.

Les revendicateurs qui risquent la déportation peuvent demander de demeurer au Canada pour des motifs d’ordre humanitaires. Les demandes de ce genre portent principalement sur la situation personnelle du demandeur au Canada, plutôt que sur le risque auquel il peut être exposé dans le pays où il doit être retourné. Les révisions pour motifs d’ordre humanitaire tiennent parfois compte des risques auxquels peuvent faire face les demandeurs s’ils retournent dans leur pays d’origine, mais en raison de l’élargissement de la gamme des motifs de protection prévus dans la LIPR, la SPR est censée tenir compte de ce genre de risque quand elle prend une décision sur la revendication du statut de réfugié. Les agents d’immigration de CIC examinent les arguments écrits présentés à l’appui des appels pour motifs d’ordre humanitaire et ils font une recommandation au ministre, qui a le pouvoir discrétionnaire de permettre au demandeur de rester au Canada en lui délivrant un permis ministériel⁸⁸.

La Colombie-Britannique et l’Alberta étaient les seules provinces qui offraient une aide juridique aux DNRSRC. Dans les deux provinces, l’aide juridique était accordée seulement quand l’organisme était convaincu que la demande était bien fondée. Le tarif d’aide juridique de la Colombie-Britannique prévoyait un maximum de trois heures (240 $) pour tout le travail relatif à une demande de la CDNRSRC, et l’Alberta, cinq heures (360 $) au plus (Pat Bard, courriel envoyé à Austin Lawrence, ministère de la Justice, Canada, 1 er mars 2002). La Legal Services Society de la Colombie-Britannique a affecté 66 416 $ aux demandes de la CDNRSRC en 2000-2001. Ce montant représentait 1,7 % des honoraires totaux versés pour l’aide aux immigrants et aux réfugiés cette année-là (Legal Services Society, 2001a). Les données sur les dépenses de la Legal Aid Society de l’Alberta au même chapitre ne sont pas disponibles.

Comme pour les demandes de la CDNRSR, l’aide juridique à l’égard des appels pour motifs d’ordre humanitaire est discrétionnaire et est approuvée selon le bien-fondé de la demande. Une aide juridique, semblable à celle prévue pour les demandes susmentionnées, est offerte en Colombie-Britannique et en Alberta. Un tel service est aussi fourni au Manitoba et en Ontario (Social Policy and Research Council, 2002) et, dans une certaine mesure, à Terre-Neuve (Nick Summers, entrevue du 25 mai 2002).

Les seules données qui montrent à part le montant versé relativement aux demandes pour motifs d’ordre humanitaire sont celles de la Colombie-Britannique, où la LSS a versé 19 096 $ en honoraires en 2000-2001. Dans les données fournies par Aide juridique Ontario, les demandes pour motifs d’ordre humanitaire sont amalgamées aux examens des motifs de détention et aux présentations relatives aux « avis de danger pour le public » dans la catégorie intitulée « Immigration – Autres », qui représente en tout seulement 2 % de tout le budget d’AJO consacré aux immigrants et aux réfugiés en 2001-2002. Le nombre de demandes approuvées est le principal inducteur des coûts de l’aide juridique en ce qui concerne les demandes de la CDNRSRC et les appels pour motifs d’ordre humanitaire. Dans l’ensemble, toutefois, les dépenses totales engagées pour ces procédures sont trop peu élevées pour que l’on considère qu’elles contribuent sensiblement aux coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés.

Tableau 7 Tarifs de l’aide juridique pour la CDNRSRC et les appels pour motifs d’ordre humanitaire

Sources :
Legal Services Society (1999)
Legal Aid Society of Alberta (1993)
Loi sur la Société d’aide juridique du Manitoba, Règlement de l’aide juridique, Tarif des honoraires, partie 4.1
Gerry McNeilly, entrevue du 29 juillet 2002
Aide juridique Ontario (2001a)
Aide juridique Ontario (2002a)
Commission des services juridiques (2000

Le Tableau 7 résume les données disponibles sur les taux accordés pour les demandes de la CDNRSRC et pour celles fondées sur des motifs d’ordre humanitaire dans les provinces où ces demandes sont couvertes. Le tarif de l’Ontario prévoit un maximum de 10 heures à l’égard des demandes pour motifs d’ordre humanitaire, tandis que celui de la C.-B. accorde trois heures seulement⁸⁹. L’Alberta accorde de trois à quatre heures⁹⁰ pour un avis relatif à l’appel d’un demandeur non reconnu. Une autre période de cinq heures est accordée par le tarif de l’Alberta pour l’audience d’un demandeur non reconnu du statut de réfugié. Nous ne savons pas si cette période vaut pour les demandes de la CDNRSR et pour celles fondées sur des motifs d’ordre humanitaire, puisqu’elles reposent sur des observations écrites et qu’elles ne font pas l’objet d’une audience comme telle. Le tarif du Manitoba prévoit un honoraire fixe de 425 $ pour les demandes pour motifs d’ordre humanitaire, ce qui équivaut à un peu moins de neuf heures au taux horaire actuel de 48 $ pratiqué dans cette province.

On ne sait pas au juste si les coûts de l’aide juridique ayant trait aux examens des risques avant renvoi (ERAR) seront aussi limités que dans le cas des demandes de la CDNRSRC et des demandes pour motifs d’ordre humanitaire. D’une part, les ERAR sont assez différents des évaluations concernant les demandes de la CDNRSRC ou celles déposées pour motifs d’ordre humanitaire. Les motifs de protection prévus dans le processus d’ERAR sont les mêmes que ceux appliqués par la SPR, tandis que les motifs de protection appliqués aux demandes susmentionnées sont différents de ceux qui sont appliqués par la SSR dans la décision initiale. D’autre part, l’ERAR se limite à l’examen de nouveaux éléments de preuve qu’il n’était pas raisonnablement possible d’obtenir au moment de la détermination initiale de la revendication.

Les facteurs clés en ce qui a trait aux coûts de l’aide juridique sont la nature et l’étendue de la couverture que les différents régimes accordent et la complexité des procédures pour lesquelles l’aide juridique est fournie. La question de savoir si l’aide juridique accordée pour les ERAR sera plus étendue ou plus limitée que celle accordée auparavant pour les demandes de la CDNRSRC et pour celles fondées sur des motifs d’ordre humanitaire relève des différents organismes d’aide juridique. Quant à savoir quel type d’aide juridique risque d’être nécessaire pour les ERAR, la question est examinée en détail dans la section 6.1.3.1.

⁷³ Ce pouvoir avait d’abord été établi par le paragraphe 69.1(7.1) de l’ancienne Loi sur l’immigration.

⁷⁴ Depuis l’entrée en vigueur de la LIPR, le 28 juin 2002, la procédure relative au processus accéléré est régie par les Règles de la Section de la protection des réfugiés.

⁷⁵ L’actuel tarif de l’aide juridique en Ontario accorde huit heures pour préparer les cas accélérés, par opposition à 16 heures pour la préparation de cas déterminés par audience. Le tarif de la C.-B. alloue 15 heures, qu’il s’agisse d’un cas déterminé par le processus accéléré ou au cours d’une audience. Les deux tarifs prévoient un taux horaire pour le temps réellement consacré à l’entrevue accélérée ou à l’audience devant la SSR. Les tarifs du Québec et du Manitoba prévoient un taux fixe pour chaque cas, peu importe le processus utilisé. Toutefois, celui du Manitoba alloue un montant supplémentaire pour le temps consacré à l’audience si elle dépasse une demi-journée. L’Alberta paie un taux horaire normal à concurrence de 25 heures de préparation et de participation, sans faire référence au processus utilisé.

⁷⁶ À Vancouver, le taux visé pour le traitement des revendications par le processus accéléré a été fixé à 15 % en raison de la différente gamme des cas reçus dans cette région. Vancouver reçoit moins de revendicateurs issus de pays généralement reconnus comme étant sources de nombreuses revendications bien fondées. À Toronto, les autorités ont recouru sensiblement plus au processus accéléré au cours des deux dernières années. À Montréal, la SSR a recommencé à traiter de façon accélérée une proportion importante des cas fondés, après une forte diminution en 2000. Le pourcentage des décisions positives rendues dans le cadre du processus accéléré est demeuré élevé à Ottawa et il reste faible à Calgary et à Vancouver.

⁷⁷ Cette hypothèse de travail repose sur ce que l’auteur a observé pendant qu’il était vice-président de la SSR de 1995 à 2001.

⁷⁸ À l’heure actuelle, environ 18 % de toutes les décisions positives rendues à Toronto sont prises dans le cadre du processus accéléré (CISR, 2002c).

⁷⁹ Ce calcul est fondé sur un taux tarifaire de 80 $ l’heure (soit 80 $ x 1,4 heure = 112 $).

⁸⁰ Nous faisons le calcul avec un taux horaire moyen de 79 $ qui est légèrement inférieur au taux de 79,14 $ accordé aux avocats ayant de quatre à dix d’expérience en droit civil ou en droit pénal. Nous estimons qu’il s’agit d’une moyenne raisonnable pour tous les avocats qui représentent des revendicateurs du statut de réfugié ayant obtenu un certificat d’aide juridique en Ontario.

⁸¹ Par pure coïncidence, le pourcentage des demandes d’autorisation de contrôle judiciaire accueillies (12,4 %) et celui des décisions de la SSR infirmées (12,4 %) par contrôle judiciaire, après obtention de l’autorisation, étaient identiques en 2001.

⁸² À Terre-Neuve, les demandes adressées à la Cour fédérale sont traitées par des avocats salariés.

⁸³ On obtient ce montant en additionnant toutes les dépenses codées du tarif des appels en matière d’immigration qui sont clairement attribuables aux procédures de contrôle judiciaire (355 424 $); ces dépenses équivalent à 72 % des 494 042 $ payés en honoraires autres que ceux versés pour la préparation en général. En ajoutant une part proportionnelle (72 %) des 452 304 $ payés pour la préparation générale aux montants accordés expressément pour les procédures de contrôle judiciaire, on obtient un total de 681 083 $. (Legal Services Society, 2001a).

⁸⁴ Il est impossible de séparer les frais dus aux contrôles judiciaires de ceux-ci qui se rapportent à d’autres affaires visées par le tarif des appels en matière d’immigration, notamment les demandes de la CDNRSR et les appels pour raisons d’ordre humanitaire.

⁸⁵ Vu que la CISR rend environ quatre fois plus de décisions en Ontario qu’en Colombie-Britannique, la similarité des dépenses relatives aux contrôles judiciaires dans les deux provinces est difficile à comprendre. Cela peut s’expliquer par les différences dans la manière dont la LSS et AJO codent les dépenses aux fins des rapports, mais cette explication n’est pas évidente si l’on se base sur les renseignements fournis.

⁸⁶ Les données de la SAI sur les appels en matière de parrainage ne font pas la distinction entre les appelants qui ont obtenu le droit d’établissement au Canada à titre de réfugiés et les autres immigrants admis; il est donc impossible d’estimer avec précision la proportion d’appels en matière de parrainage qui ont été interjetés par des réfugiés. Les autorités provinciales de l’aide juridique ne peuvent nous fournir une ventilation détaillée de leurs dépenses se rapportant aux appels de cette catégorie.

⁸⁷ Le coût de base d’un test d’ADN pouvant être utilisé dans une affaire d’immigration est d’environ 725 $. Il faut y ajouter les frais de prélèvement et de livraison à un laboratoire (Helix Biotech, communication personnelle, 5 septembre 2002). Il peut s’agir là d’un coût exorbitant pour de nombreux réfugiés démunis qui veulent parrainer des enfants à charge pour les faire venir au Canada.

⁸⁸ Par exemple, un permis ministériel peut être accordé pour des motifs d’ordre humanitaire à un revendicateur du statut de réfugié débouté qui a trouvé un emploi stable au Canada si lui ou une des personnes à sa charge au Canada risque de subir des préjudices indus s’il est renvoyé dans son pays d’origine. Une personne âgée qui a des parents proches au Canada et n’a plus aucun parent survivant dans son pays d’origine pourrait aussi obtenir le droit d’établissement au Canada pour des motifs d’ordre humanitaire.

⁸⁹ Les tarifs sont décrits au temps présent, même si la CDNRSRC n’existe plus.

⁹⁰ Une période de trois heures si l’avocat a représenté la personne visée dans la procédure faisant l’objet de l’appel; quatre heures, s’il s’agit d’un nouvel avocat.