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3. Le bureau juridique de quartier dans
la pratique : Les services juridiques communautaires de Parkdale

3.1 Parkdale : la collectivité et la clinique

3.2 La division du droit de l'immigration
et des réfugiés : une étude de cas

3.3 Services « intégrés » et mesure des résultats

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3. Le bureau juridique de quartier dans la pratique : Les services juridiques communautaires de Parkdale

La documentation décrit et favorise des visions contradictoires en ce qui concerne la prestation de services juridiques civils à des personnes à faible revenu et à des collectivités. La plupart des textes sont écrits dans la perspective liée à la façon dont ces services devraient être dispensés et payés, et varient de ceux qui dénigrent le rôle de la loi et des avocats et envisagent une révolution des démunis, en passant par ceux qui structurent le débat à l'intérieur de la loi, entre les avocats employés et la rémunération à l'acte, jusqu'à des positions qui combinent les deux à divers degrés. Toutefois, le tableau se modifie quelque peu si l'on demande simplement ce que veulent les gens qui ont recours aux services d'aide juridique. Paradoxalement, la position la plus « radicale », l'analyse influente d'Edgar et de Jean Cahn⁸², est essentiellement la plus conservatrice du point de vue prospectif du client. C'est également un point de vue bien enraciné dans l'expérience américaine. La proposition des Cahn en ce qui a trait à l'utilisation de tribunaux de quartier et des pratiques axées sur les démunis est en réalité statique plutôt que susceptible d'apporter des changements du point de vue du client et elle se fonde sur la présence d'une classe marginale permanente dont les membres sont liés par un intérêt mutuel en raison de leur pauvreté et de leur situation sociale. Cependant, les gens démunis ne souhaitent pas le demeurer, ne veulent pas s'identifier comme tel et, plus important encore, ne forment pas un groupe monolithique, surtout au Canada. À titre d'exemple, les immigrants sont peut-être pauvres lorsqu'ils arrivent, mais ils ont émigré pour améliorer leur sort. Ils veulent parvenir à une situation plus fortunée puis quitter leur « quartier » pauvre, et non rester derrière pour le révolutionner. Par contre, la sombre critique de Laureen Snider⁸³, bien que ne parvenant pas tout à fait à condamner de manière générale l'aide juridique, offre une vision davantage susceptible de générer une transformation sinon de la société, tout au moins au bénéfice des démunis eux-mêmes. Par exemple, le fait, pour la prochaine génération tout au moins, de parvenir à une meilleure santé, d'obtenir un meilleur logement et une meilleure éducation constitue une transformation. Il s'agit de veiller à ce que les techniques qui assurent une santé, un logement et une éducation meilleurs soient élaborées et mises en pratique et que s'alimente le sentiment qu'il est possible de tenir l'État responsable et de « sortir » de la pauvreté.

C'est cette vision optimiste qui anime le modèle de bureau juridique de quartier et qui a fonctionné et, de fait, bourgeonné à Parkdale Community Legal Services. Cette vision offre les moyens de tenir les services juridiques responsables et de mesurer les résultats d'une façon qui pourrait inciter le gouvernement à reproduire le « modèle » de Parkdale à l'échelle du pays. C'est essentiellement le modèle qu'envisage Doug Ewart comme façon de concilier à la fois restrictions budgétaires et services d'aide juridique efficaces (en comparaison avec des services symboliques et qui ne font que légitimer leur existence).

3.1 Parkdale : la collectivité et la clinique

La collectivité torontoise de Parkdale est devenue en 1971 le foyer d'un projet unique de la Osgoode Hall Law School de l'université York et du régime d'aide juridique de l'Ontario : Parkdale Community Legal Services ( la « clinique » ). La description de la collectivité fournie dans le cadre d'une demande de financement adressée au ministère fédéral de la Santé et du Bien-être social en 1972 pourrait remarquablement s'appliquer presque trois décennies plus tard, ce qui témoigne de la ténacité de la pauvreté :

« La zone de recrutement s'étendait entre la rue Bloor au nord, le lac Ontario au sud, la rue Dufferin à l'est et High Park à l'ouest. Parkdale était un quartier bourgeois aisé au cours des années 1920. Les grandes maisons seules à trois étages au sud de la rue Queen étaient alors des maisons unifamiliales bien entretenues. Mais le temps, la voie express Gardiner et la spéculation foncière ont modifié le visage et la composition de la collectivité.

Aujourd'hui, la majorité des grandes maisons sont devenues des maisons de chambres qui abritent souvent jusqu'à 14 personnes sous le même toit. Les deux cinémas ont depuis longtemps été désertés et les seuls commerces qui font encore de bonnes affaires sont les trois principales tavernes. Parkdale est demeurée une collectivité majoritairement anglophone, étant la principale zone d'arrivée à Toronto des gens en provenance des Maritimes. Le quartier comporte ça et là des groupes d'Europe centrale, notamment des immigrants d'Allemagne, d'Ukraine, de Tchécoslovaquie et de Pologne. Autour des rues Dufferin et Dundas à l'est habitent un certain nombre d'Italiens et de Portuguais. L'Atlantic Centre, également situé sur la rue Queen ouest et offrant des services d'aide sociale aux personnes venues des Maritimes, estime qu'environ 15 p. 100 de la population de Parkdale provient de la côte est. Dans la tour d'habitation de l'avenue Jameson, il y a une concentration d'Antillais. On peut toutefois décrire la population de Parkdale comme étant majoritairement blanche, anglophone et pauvre.

Parkdale est instable en ce sens que de nombreuses personnes de passage se déplacent constamment mais, selon toute apparence, dans les limites de Parkdale, sans quitter complètement la zone. Les travailleurs de l'aide sociale ont tendance à échanger des dossiers à l'intérieur de la zone et transfèrent rarement des cas à un nouveau secteur. Les sept travailleurs du bien-être social ont en moyenne environ 150 cas chacun. Ces chiffrent ne comprennent évidemment pas les résidents qui reçoivent de l'assurance-chômage, des indemnisations d'accident de travail ou des prestations familiales.

La présence de la Société de logement de l'Ontario commence à se faire sentir à Parkdale. Elle construit présentement 348 unités familiales à un coin de rue du bureau juridique communautaire. On nous a également informé que la construction de plusieurs immeubles de la Société de logement de l'Ontario est prévue dans les environs immédiats. Les autres logements institutionnels de Parkdale comprennent une quinzaine de maisons de transition pour les personnes récemment libérées d'établissements psychiatriques et de prisons. Il y a également de nombreuses maisons de soins infirmiers ainsi un foyer d'accueil d'urgence.

Malgré son nom, Parkdale ne comporte aucun parc. Il n'y existe pratiquement aucune installation de loisir pour les adolescents. Le taux d'inhalation de vapeurs de colle et d'utilisation de drogues chez les jeunes de Parkdale est très élevé, tout comme les taux de criminalité et de prostitution. On estime que 70 p. 100 des maisons du quartier sont divisées en chambres ou en appartements dont une grande partie sont insalubres. La présence d'inspecteurs municipaux du logement dans le secteur est trop faible ou ne sert à rien. Parkdale ne fournit que peu d'emplois, ce qui en fait surtout une collectivité dortoir. Le manque d'emplois occasionnels dans le secteur tend à se refléter dans le nombre de personnes qui semblent « flâner » sur la rue ou dans les autres lieux publics »⁸⁴.

Il est survenu depuis 1971 de nombreux changements dans la population de Parkdale. Les anglophones n'y dominent plus par exemple, puisque Parkdale est devenu le premier arrêt des réfugiés de partout dans le monde, Ñ Vietnamiens, Chinois, Tamouls et Africains, Somaliens et autres habitants de l'est de l'Afrique, suivis des personnes en provenance d'Amérique centrale et du Sud. Toutefois, même si Parkdale est devenu davantage hétérogène sur le plan ethnique, peu d'autres choses ont changé. Le revenu moyen est considérablement plus bas que dans l'ensemble du grand Toronto. Une grande partie du parc résidentiel est à faible revenu et délabré. La plus grande institution psychiatrique de la province est située dans Parkdale, tout comme la plus forte concentration de foyers de groupe et de maisons de chambres dans la ville⁸⁵et un groupe principal d'habitants identifiés selon leur statut de survivants psychiatriques, leur abus d'intoxicants et leurs conflits avec la loi habitent toujours Parkdale.

Toutes ces personnes veulent améliorer leur situation et sortir de la pauvreté. Plusieurs y parviennent et il importe de reproduire et d'appuyer les raisons de leur réussite. Plusieurs n'y parviennent pas et on doit en trouver les raisons. Tous ont vécu différentes expériences avec la loi, le système juridique et la pauvreté. Le sexe, l'âge, la race, la culture, la santé mentale et les antécédents avec le système de justice pénal engendrent des relations très différentes avec la loi, les avocats, la pauvreté et l'État. Un modèle de droit des pauvres qui omet de tenir compte de ces différences est dans l'erreur. Un modèle de droit des pauvres qui présume d'un manque de mobilité est erroné. Un modèle qui présume que « les démunis ne sont pas comme vous et moi » est erroné. Un modèle qui traite les démunis avec condescendance est erroné. Et finalement, un modèle qui présume ou prétend que la loi constitue le moteur du changement social est erroné. Le fait de protéger les droits, de défendre les acquis, de forger des alliances et de permettre aux gens d'évoluer pour faire leur propre choix politique est susceptible de donner lieu à une transformation. En fin de compte, le fait d'être humble et de se souvenir de ce que ce pourrait être si personne ne parlait au nom de ceux qui, autrement, n'auraient pas la parole est susceptible de provoquer un changement.

La « Clinique » qui a été finalement établie à Parkdale tente d'être cette voie, d'offrir ces choix. Elle a reçu le mandat de ses fondateurs, l'Ontario Legal Plan et la Osgoode Hall Law School, de se pencher sur les besoins juridiques des résidents à faible revenu de cette collectivité et elle doit, conformément à ses buts et objectifs :

1) … créer, entretenir et exploiter une clinique juridique communautaire au sein et à l'avantage de la collectivité de Parkdale à Toronto (Ontario) et en relation avec cette disposition et conformément aux lois applicables en Ontario, le cas échéant, fournir des conseils, de l'aide, une représentation, de l'éducation et des recherches aux individus et groupes ainsi qu'organiser et réaliser d'autres activités qui peuvent, le cas échéant, être bénéfiques à la collectivité de Parkdale et y prendre part.

2) tout en fournissant les services ci-haut mentionnés, participer de concert avec une faculté de droit universitaire à l'éducation et à la formation des étudiants en droit⁸⁶.

Ce mandat a procuré à la Clinique l'occasion de fournir pendant près de 30 ans aux résidents de Parkdale des services juridiques novateurs contrôlés par la collectivité, des services qui se concentrent également sur la réforme du droit, l'organisation et le travail sur des cas individuels. À l'origine, la Clinique était surtout issue du mouvement de la « société juste » des années 1970 (et de la Guerre à la pauvreté américaine) et elle s'était engagée à monter une organisation locale, à former une coalition et à modifier la loi depuis sa création⁸⁷. Le « modèle » de Parkdale combine le travail social individualisé, l'éducation et le développement communautaires, l'éducation juridique et le lobbying ainsi que la réforme du droit en un ensemble souple et résistant. La Clinique se concentre sur quatre « groupes » de domaines conjointement dirigés par l'équipe composée d'un avocat et d'au moins un auxiliaire juridique communautaire et d'un « personnel » de cinq étudiants en droit (qui travaillent à la Clinique pendant au moins un semestre entier et souvent un ou deux étés à temps plein). Ces domaines sont « la famille et le bien-être »; « le logement »; « les droits des travailleurs »; et la Loi sur « l'immigration et les réfugiés » et couvrent également une gamme de questions secondaires comme l'inconduite des policiers, les droits des survivants psychiatriques, l'aide aux victimes témoins de violence conjugale; et les initiatives antiracismes, pour n'en nommer que quelques-unes. La Clinique assure également la formation de deux stagiaires par année et emploie divers interprètes culturels à temps partiel en même temps que le personnel de soutien habituel. Elle est administrée et dirigée par des co-directeurs (l'un d'eux, le « directeur académique » est membre de la faculté de la Osgoode Hall School) qui fait rapport à un conseil d'administration composé de membres de la collectivité (une majorité) et de représentants de la faculté de droit, de membres du personnel de la Clinique, d'étudiants et de membres de la communauté juridique. Contrairement à presque toutes les autres cliniques communautaires (tout au moins en Ontario), les auxiliaires juridiques communautaires (appelés à l'origine « défenseurs profanes ») n'accomplissent pas de travail social personnalisé, mais consacrent plutôt leur temps au développement et à l'éducation communautaires ainsi qu'à la formation des étudiants en droit afin qu'ils acquièrent ces compétences. En faits, les étudiants en droit exécutent la majeure partie du travail social individuel, mais ils doivent également participer à au moins un projet communautaire et rédiger un important mémoire de recherche sur une question cruciale pour la Clinique afin de répondre à la totalité des exigences académiques de leur semestre.

3.2 La division du droit de l'immigration et des réfugiés : une étude de cas

Parkdale a toujours aidé les immigrants et les réfugiés, mais n'a créé une division consacrée seulement aux questions liées à l'immigration et aux réfugiés qu'en 1989. Dès sa création, le «groupe sur l'immigration » a bien utilisé le « modèle Parkdale » et élaboré ce qu'il appelait une « approche intégrée » aux questions d'immigration, en combinant le travail social individuel, le développement communautaire et la création d'une coalition en un ensemble fort efficace⁸⁸. Parallèlement à des initiatives très efficaces en matière de développement communautaire, le groupe s'occupe des cas de litiges les plus sophistiqués de la Clinique, représentant par exemple des intervenants devant la Cour Suprême du Canada⁸⁹.

Une question d'actualité illustre l'approche. La restructuration représente un amalgame de pratiques et de croyances néolibérales et néo-conservatrices qui se sont alliées pour légitimer des mesures particulièrement sévères contre certains groupes marginalisés comme les mères assistées, les travailleurs sans papiers ou les réfugiés⁹⁰. Aucune n'est aussi cruelle (ou à courte vue) que l'initiative amorcée en Californie et étendue à d'autres États concernant un problème perçu en ce qui concerne les immigrants illégaux, comme le refus d'une aide en matière de santé et de bien-être à la fois aux travailleurs sans papiers et à leurs enfants nés aux États-Unis⁹¹. Une affirmation, fausse dans les faits mais séduisante sur le plan politique, a été émise à l'effet que les « immigrants illégaux abusent du système » et coûtent aux contribuables de l'argent durement gagné en raison de leur abus éhonté des services de santé et des services sociaux. La « solution » consiste à refuser ses services non seulement aux adultes sans papiers, mais également à leurs enfants qui devraient bénéficier de la citoyenneté par droit du sang⁹². Cette idée troublante est parvenue au Canada et à Parkdale. En Ontario, on refuse aux enfants nés au Canada l'assurance-santé en raison du statut d'immigration de leurs parents (en situation irrégulière ou sans papiers). Les enfants, citoyens par droit du sang, se sont vus refuser la Protection-santé de l'Ontario, ce qui a pour résultat tragique qu'ils ne reçoivent pas les services de santé nécessaires.

La réaction de la Clinique fournit une excellente « étude de cas » sur la façon dont fonctionne le « modèle de Parkdale » en ce qui concerne une question concrète⁹³. À mesure que ces cas ont commencé à parvenir à la Clinique, la première étape consistait à ce qu'un étudiant entreprenne une recherche sur la question dans le cadre de ses obligations académiques. Cette recherche formait la base du travail juridique effectuée sur ce sujet, de même que la question connexe réglée plus tôt, concernant l'admission de ses enfants à l'école⁹⁴. L'étape suivante, exécutée par l'auxiliaire juridique communautaire, consiste à poursuivre les démarches concernant la question en organisant de l'édu-cation et du lobbying (on trouvera à l'annexe A des exemples d'affiches et de circulaires). On entreprend en premier lieu une campagne d'éducation juridique auprès du public qui vise premièrement les professionnels et les spécialistes en soins de santé et les associations organisées d'aide aux immigrants par le biais d'une série d'ateliers conçus afin de cerner les problèmes et d'élaborer des stratégies conjointes. On prévoit ensuite d'autres discussions approfondies en table ronde qui peuvent être enregistrées sur bande vidéo et largement diffusées. Les étapes subséquentes sont conçues afin d'approcher les familles touchées. Ce travail exige des techniques plus innovatrices compte tenu de la position vulnérable et des craintes légitimes de ces familles. On prévoit des affiches colorées, traduites dans les langues de Parkdale, des représentations théâtrales dans la rue ainsi que des reconstitutions d'études de cas.

Il peut s'ensuivre la préparation d'une cause type ou du lobbying politique, si la question ne se règle pas. Il importe toutefois de noter qu'une cause type ou une contestation en vertu de la Charte ne constitue pas la première étape. Ce type de litige est difficile à remporter et très dispendieux à plusieurs niveaux⁹⁵. Plus important encore toutefois cette démarche a peu de chances de succès sans un fondement factuel scrupuleusement documenté⁹⁶. Cette fondation ne peut être édifiée qu'avec la coopération active des familles et des professionnels concernés.

Cette approche comprend tous les éléments préconisés par Doug Ewart⁹⁷, sauf que ni le système de soins de santé, ni le système de protection de la jeunesse, non plus que le régime concernant l'immigration et les réfugiés n'ont intégré de solutions ou de mécanismes visant à trouver des solutions à cette question à l'un ou l'autre de ses niveaux. Toutefois, on retrouve dans la littérature un très grand nombre d'exemples de l'échec des stratégies de « légalisation »⁹⁸. On a également remis en question la réussite à long terme des stratégies fondées sur la collectivité⁹⁹. Comment peut-on alors évaluer l'efficacité de cette approche visant à améliorer les possibilités dans la vie des gens? Comment en mesure-t-on les répercussions?

3.3 Services « intégrés » et mesure des résultats

Premièrement, cette approche, comme toute autre, doit être « consciente » et responsable par rapport à un ensemble interne de normes relatives aux attentes issues de la théorie et de l'expérience. Ce type de responsabilités évaluerait une initiative particulière par rapport à des buts et des normes préétablis. Deuxièmement, on chercherait une mesure externe, une façon de relever le défi de Snider concernant une réforme réussie : la vie et les possibilités dans la vie ont-elles été améliorées¹⁰⁰?

La santé des populations Ñ des individus, de la famille et collectivités Ñ reflète toute une gamme de facteurs qui interagissent de façon subtile, des variables sociales, politiques, économiques, juridiques, culturelles et historiques, de même que biomédicales. Santé Canada et d'autres organismes reconnaissent depuis longtemps, parmi ces variables, l'importance considérable de la pauvreté et, en tant que fonction de la pauvreté, l'accès à la justice. La persistance entêtée d'un important « fossé sanitaire » entre les personnes vivant dans la pauvreté et les personnes mieux nanties au plan économique malgré l'existence d'un régime public d'assurance-maladie a été bien documentée et continue de l'être (Conseil national du bien-être social)¹⁰¹. L'inverse est également vrai, à savoir que la santé constitue une mesure utile de l'incidence et de la valeur de la façon

dont on accède à la justice. De fait, le ministère qui a précédé Santé Canada, le ministère de la Santé et du Bien-être social, a fourni le premier financement à la clinique Parkdale Community Legal Services parce qu'il reconnaissait cette relation¹⁰².

La santé représente un aspect de la condition humaine que nous avons appris à mesurer. On n'utiliserait jamais une étude à l'aveugle ou une autre mesure semblable avec, en jeu, la vie d'enfants, mais il existe déjà des comparaisons et des données comparatives. Quels sont, par exemple, les coûts pour les individus et la société lorsque l'on sacrifie la santé de certaines personnes? La réponse est bien connue : nous en souffrons tous¹⁰³. L'approche relative à la santé est évidente lorsque les prestations de maladie sont en cause. Toutefois, le fait d'évaluer l'efficacité d'autres stratégies Ñ du logement aux droits des consommateurs en passant par l'aide sociale en ce qui a trait aux répercussions à court et à long terme sur la santé Ñ est très louable. De toute façon, on rechercherait, dans le cadre de services «intégrés », les normes suivantes :

Les projets doivent :

1. localiser et identifier les partenaires convenables (clients et agences);

2. établir des objectifs et un échéancier;

3. établir régulièrement des rapports d'étapes et donner des points lorsqu'on envisage une prévision et que l'on décide d'une révision (interne et externe);

4. former et intégrer de nouveaux étudiants au projet à chaque semestre.

Chaque initiative doit comporter :

1. une stratégie visant à créer des ponts et des alliances avec des groupes plus influents, en identifiant les personnes et la façon de les joindre;

2. une stratégie médiatique;

3. une stratégie de lobbying;

4. une stratégie concernant le litige qui doit prendre en compte le travail du procureur, le litige initial ainsi qu'une stratégie d'appel incluant les intervenants.

Chaque stratégie devrait comporter un rôle pour les chercheurs et ceux qui « rédigeront le procès-verbal »; les clients; d'autres partenaires communautaires de même que des étudiants, des auxiliaires juridiques communautaires et des avocats (procureurs et avoués). Et, en dernier lieu, on devrait juger de chaque stratégie selon qu'elle améliore la vie et les possibilités dans la vie, et en conséquence, la santé de l'individu, de la famille et de la collectivité en question.

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