Allocution d'ouverture présentée par Janice Cochrane, présidente, Centre canadien de gestion
5e Conférence de l'Atlantique sur l'avenir de l'administration publique
Truro (Nouvelle-Écosse) - Le 5 février 2004
- Bon après-midi. J'espère que votre repas vous plaît.
- Je suis très heureuse de vous souhaiter la bienvenue à cette 5e Conférence de l'Atlantique sur l'avenir de l'administration publique. J'ai toujours aimé avoir l'occasion de revenir chez-moi, dans les Maritimes, même en plein hiver.
- Les organisateurs des activités d'aujourd'hui m'ont demandé de vous entretenir sur le sujet de la gestion du changement dans le secteur public.
I) Un secteur public dynamique
- Avant de parler de la question du changement, je crois qu'il est important de nous demander : pourquoi cela devrait-il nous intéresser? Y a-t-il une valeur inhérente rattachée à un secteur public dynamique? Si la réponse est négative, la question du changement devient plutôt théorique.
- Beaucoup d'entre vous ici aujourd'hui considérez faire carrière au sein du secteur public. Vous voudrez travailler pour une organisation qui sera solide, dynamique et novatrice. Et les Canadiens veulent un secteur public qui sait répondre à leurs besoins de façon efficace et ponctuelle.
- Le paradigme traditionnel de l'administration publique reconnaît l'importance de l'État et du rôle du gouvernement, et prône une séparation claire des rôles entre les fonctions politiques et professionnelles.
- Le paradigme traditionnel reconnaît aussi la nécessité d'avoir une organisation essentiellement permanente composée d'un groupe de fonctionnaires professionnels assumant les responsabilités de l'État avec compétence, équité et efficacité.
- Les leçons tirées des 20 dernières années devraient être qu'une société durable a besoin à la fois d'un secteur privé performant et d'un secteur public performant. Le secteur public doit être géré selon les valeurs et les principes qui s'y rattachent.
- Le secteur public concerne la démocratie et le bien public, les intérêts collectifs et l'établissement d'une société où il fait bon vivre. De son côté, le secteur privé s'occupe de l'économie de marché, de la richesse et de la croissance, des intérêts individuels et de la poursuite individuelle du bonheur.
- Le secteur public est engagé à l'égard de l'efficience et de la qualité. L'efficience, pour que chaque dollar puisse être appliqué à mieux servir les Canadiens, et la qualité, par respect pour ceux que nous servons. Le secteur privé est aussi engagé à l'égard de l'efficience et de la qualité afin d'obtenir le meilleur rendement possible pour les actionnaires.
- Le secteur public évolue dans la complexité et doit rendre compte sur de multiples plans, par exemple, au Parlement, au gouvernement, aux ministres et aux citoyens. Le secteur privé s'intéresse aux profits.
- Par conséquent, être un fonctionnaire signifie se mériter la confiance publique. À tout point de vue, cela signifie qu'il faut mettre le bien commun avant tout intérêt privé ou individuel et servir la démocratie, nos institutions démocratiques et le gouvernement dûment élu du jour.
- La gestion du changement doit s'inscrire à l'intérieur de ce paradigme. La modernisation du secteur public est vitale, pourtant il n'est pas nécessaire, et il ne faut pas, qu'elle invalide d'une manière ou d'une autre la proposition de base faisant ressortir l'importance du gouvernement, des institutions du secteur public ou d'une fonction publique hautement compétente.
II) Le changement comme constante
- Au cours des deux dernières décennies, nous avons été témoins de plus de changements s'étant produits dans le secteur public à tous les paliers de gouvernement, et dans tous les pays, qu'à toute autre période depuis la Seconde Guerre mondiale.
- Au-delà des changements tumultueux survenus dans de nombreuses démocraties en développement, de nombreux pays développés ont tenté sans relâche de « réinventer » le gouvernement pendant cette période. Rappelons, par exemple, l'initiative « Next Steps » au Royaume-Uni, l'examen de rendement national (National Performance Review) aux États-Unis ou la transformation importante survenue en Australie et en Nouvelle-Zélande.
- Le Canada ne s'est pas tenu à l'écart de ces transformations. Le secteur public de notre pays a dû subir des modifications structurelles considérables au cours de la dernière décennie. Au niveau fédéral, les années 90 ont été le théâtre de l'une des transformations les plus fondamentales de l'État canadien depuis la Seconde Guerre mondiale. Il en est résulté des économies fiscales importantes et l'élimination de certains programmes ou leur transfert à d'autres ordres de gouvernement.
- Des changements semblables ont aussi eu lieu au sein des gouvernements provinciaux au cours de la dernière décennie. La nécessité d'être de meilleurs gérants des fonds publics ou d'être perçus comme tel s'est traduite par des approches collaboratives novatrices que les gouvernements canadiens, et par conséquent les fonctionnaires, ont adoptées.
- De nouvelles approches de coopération en matière de gouvernance et de prestation des services ont été établies dans des domaines aussi divers que l'amélioration de l'infrastructure du Canada, la formation de sa main-d'æuvre, la promotion du tourisme et la protection de l'approvisionnement alimentaire et des banques de sang du pays. La fonction publique, tant au palier fédéral que provincial, a été l'un des principaux artisans de la conception et de la mise en æuvre de ces politiques et programmes créatifs.
- Le point que je veux faire ressortir est que la réforme de la gestion publique est un processus plus continu que ponctuel. Même lorsqu'une réforme est mise en æuvre avec succès, elle peut quand même susciter un nouveau cycle de réforme. En fait, nous devrions nous attendre - comme le demandent les contribuables - à ce que l'examen de l'impact des mesures que prend le gouvernement soit un processus continu.
- La gestion du changement est une constante de la fonction publique parce qu'elle doit réagir à des forces extérieures et s'adapter aux réformes intérieures.
III) Inducteurs de changement
- Si le changement a été une constante au cours des 10 à 20 dernières années, il est intéressant de se demander - « quels ont été les inducteurs du changement »?
- J'ai déjà mentionné les défis financiers que les gouvernements ont dû relever pendant les années 90 et les décisions parfois difficiles qu'ils ont dû prendre pour restaurer l'état des finances publiques. Nous pouvons aussi signaler un certain nombre d'autres forces à l'origine du changement. J'en présenterai quatre.
- Premièrement, le Canada s'est fait emporter par le courant des philosophies de gestion que les théoriciens de l'administration publique appellent souvent le modèle de la « nouvelle gestion publique ». Le slogan « laissez la gestion aux gestionnaires » visait à améliorer la qualité des services dispensés au public, à donner aux gestionnaires publics une plus grande possibilité d'innover et d'être des entrepreneurs. Les résultats ont été récompensés; les processus ainsi que les moyens d'arriver aux résultats étaient choses du passé.
- Avons-nous été trop prompts à adopter cette philosophie? Nous sommes-nous rendus compte qu'en faisant ressortir « le résultat final » nous pourrions éroder l'obligation de rendre compte et la prépondérance du droit et de l'application régulière de la loi -principes fondamentaux du secteur public?
- Il n'y a pas de doute qu'une grande partie de la pensée associée à la « nouvelle gestion publique » a pris racine, mais il a aussi été reconnu qu'il nous faut rééquilibrer certains de ces principes d'une manière qui soit mutuellement bénéfique.
- Deuxièmement, la mondialisation - l'intégration croissante des marchés et la diffusion culturelle de valeurs, de goûts et de normes sur l'ensemble de la planète - a eu une incidence importante sur la manière dont les fonctionnaires doivent élaborer les politiques.
- Qu'il s'agisse de la manière dont nous réglementons la qualité de nos aliments, déterminons nos normes environnementales ou gérons nos frontières, tout doit être fait sans perdre de vue la réalité internationale, en général, et nord-américaine, en particulier. Aucun secteur n'est à l'abri de considérations internationales.
- Troisièmement, les citoyens du Canada, comme ceux d'ailleurs, sont devenus de plus en plus désillusionnés et méfiants à l'égard des grandes institutions. Ils ne se sentent pas seulement déconnectés des gouvernements, mais aussi des grandes institutions telles que l'église et les entreprises du secteur privé.
- De nombreuses études comparatives de l'opinion publique ont révélé que les Canadiens respectent moins les autorités gouvernementales qu'ils ne le faisaient par le passé. Pour les fonctionnaires, cela signifie évoluer dans un environnement où la confiance et le respect des citoyens ne sont pas acquis d'emblée, mais doivent être gagnés. Lorsque les politiciens ou les fonctionnaires font des erreurs, les citoyens exigent une plus grande obligation de rendre compte
- Quatrièmement, comme conséquence, les citoyens veulent participer plus que jamais à l'élaboration des politiques et des programmes. Les gouvernements, à tous les paliers, doivent trouver des pratiques et des moyens plus novateurs de consulter les Canadiens et d'obtenir leur participation d'une façon constructive, y compris le recours aux nouvelles technologies interactives.
- La révolution Internet a rendu l'information au sujet du gouvernement plus facilement accessible que jamais. Les citoyens sont ainsi devenus plus renseignés que jamais sur le gouvernement et la fonction publique - ce qui a aiguisé leur désir de participation et la demande de transparence.
- À mesure que les sociétés s'adaptent aux réseaux et systèmes d'information et s'organisent en fonction de ceux-ci, les gouvernements doivent veiller à ce que la technologie puisse être utilisée pour appuyer et raffermir la démocratie représentative.
- Il est intéressant de noter comment le secteur public s'est déjà adapté à l'émergence de l'économie du savoir.
- En effet, aujourd'hui, 60 % de l'effectif du gouvernement fédéral se compose de travailleurs du savoir, alors que il y a dix ans, 60 % de cet effectif étaient des cols bleus. Les fonctionnaires sont des travailleurs du savoir de première ligne - et jouent un rôle vital dans l'orientation de notre société.
IV) Aborder le « déficit démocratique »
- Ce dernier point m'amène à aborder une question soulevée à maintes reprises dans tout le Canada : le soi-disant « déficit démocratique ». Les commentateurs font ressortir diverses preuves : un nombre croissant de Canadiens désintéressés et désengagés, une baisse du pourcentage de citoyens qui votent, et la concentration perçue du pouvoir au niveau de l'exécutif. Il est tout à fait remarquable de voir que ce débat a lieu au sein de nombreux gouvernements au Canada.
- Au niveau provincial, les débats sur les symptômes du « déficit démocratique » et les remèdes sont déjà amorcés. L'un des aspects les plus remarquables de ce « débat » concerne le processus qui y est associé. Permettez-moi de donner quelques exemples.
- En Colombie-Britannique, le premier ministre Gordon Campbell a créé une « assemblée des citoyens » qui examinera le système électoral et tous les modèles possibles pouvant s'appliquer à l'élection des membres des assemblées législatives.
- Terre-Neuve-et-Labrador a publié les conclusions de la commission royale sur le renouvellement et le raffermissement de la place qu'occupe la province au Canada (Royal Commission on Renewing and Strengthening our Place in Canada) pendant laquelle le gouvernement a tenu une série de consultations publiques sur l'orientation future de la province au sein de la fédération. Un projet semblable est en cours au Nouveau-Brunswick.
- À Ottawa, le premier ministre Martin a aussi beaucoup insisté sur la nécessité de rendre le gouvernement fédéral plus ouvert et représentatif. Son gouvernement suggère un certain nombre de réformes pour améliorer les prises de décisions démocratiques, assurer l'éthique des comportements, et raffermir la gestion et la responsabilisation financières.
- Par exemple, le Premier ministre s'est engagé à renforcer le rôle des députés dans les comités parlementaires. Il y aura plus de votes libres à la Chambre des communes. Les rôles des parlementaires et des comités seront raffermis pour veiller à ce que le processus d'élaboration des politiques tienne compte d'un plus grand nombre de points de vue. En outre, on accordera plus d'importance à la création de coalitions afin d'obtenir le consentement des parlementaires, les députés devant participer régulièrement à des consultations avec le caucus et d'autres parlementaires sur divers enjeux et les priorités de leur portefeuille.
- Il est aussi engagé à tenir une réunion annuelle des premiers ministres provinciaux pour que les provinces soient des partenaires importants de la poursuite de solutions créatives aux défis nationaux. Il a également promis aux municipalités qu'elles participeraient davantage aux prises de décisions qui les concernent.
- Enfin, il est engagé à l'égard d'une saine gestion financière qui donnera la souplesse et la capacité d'adaptation requises pour tenir compte des priorités gouvernementales. Cela signifie la tenue d'un débat continu sur l'efficacité des politiques et des programmes et l'affectation des fonds aux domaines prioritaires.
- L'un des exemples frappants qui illustre l'engagement élargi d'aujourd'hui est celui de la création du Conseil national Traverser les frontières. Ce groupe comprend des représentants officiels et des politiciens des trois paliers de gouvernement ainsi que des Autochtones. Il s'agit d'une organisation impartiale sur le plan politique visant la transformation du gouvernement et de la gouvernance au Canada, au moyen de discussions, de consultations et de projets de promotion de la recherche.
- Les membres « laissent leur identité au vestiaire » et n'ont pas comme mandat de défendre les intérêts du gouvernement qu'ils représentent. Le Conseil national Traverser les frontières est une tribune unique de membres égaux.
- Tous ces exemples indiquent essentiellement que le processus de la gouvernance sera ouvert à la consultation et sera l'objet de débats et d'examens minutieux. Ces réformes auront une incidence considérable sur la fonction publique. Les tendances de la dernière décennie s'accentueront et les fonctionnaires devront travailler avec un réseau « d'intervenants » élargi. Cela comprend aussi la création de réseaux plus solides d'un secteur de compétence à l'autre pour appuyer les ministres
V) Principales compétences du fonctionnaire d'aujourd'hui
- Je crois que les innovations en matière de gouvernance qui ont lieu à la fois dans les gouvernements fédéral et provinciaux constituent un défi important pour les fonctionnaires. En particulier, elles révèlent la nécessité pour les fonctionnaires d'acquérir et de développer six compétences principales :
Premièrement : Veiller à ce que les ministère et organismes d'un gouvernement donné travaillent en collaboration. La protection de son propre « territoire » en matière de d'élaboration des politiques constitue encore le plus grand obstacle à l'innovation. Les fonctionnaires doivent avoir l'audace de rompre les structures traditionnelles. Les jeunes fonctionnaires - qui n'ont pas grandi à l'intérieur des anciennes hiérarchies et qui apportent des idées nouvelles dans la fonction publique - sont souvent les plus efficaces lorsqu'il s'agit de travailler au-delà des limites de leur organisation.
Deuxièmement : Mettre fin aux querelles de clocher fédérales-provinciales. Des études révèlent continuellement que la population s'intéresse bien peu de savoir à quel ordre de gouvernement il faut attribuer le mérite d'une politique ou d'un programme - pourvu que les résultats soient ceux qui étaient prévus. Un gouvernement efficace s'emploie à orienter ses efforts uniquement sur le bien-être de la population, et non pas à invectiver ou à blâmer un autre palier de gouvernement. Les fonctionnaires peuvent jouer un rôle important à ce sujet en établissant des réseaux et en se concentrant sur les citoyens et les résultats.
Troisièmement : Partager l'espace politique avec des partenaires non traditionnels. Les fonctionnaires doivent être ouverts aux idées provenant de divers intervenants, en particulier des organisations non gouvernementales, qui sont aussi des spécialistes dans divers secteurs - qu'il s'agisse de la compréhension de la question de l'itinérance que possède Centraide ou des recommandations de la Canadian Cattlemen's Association au sujet de la manière d'aborder la récente crise de la « vache folle ».
Quatrièmement : Travailler de façon plus constructive avec les législateurs. Les fonctionnaires ne doivent pas se tromper sur le rôle qu'ils ont à jouer dans le modèle de gouvernement responsable du Canada. Ils sont, en dernière analyse, chargés de dispenser des conseils impartiaux à l'exécutif et d'accomplir la volonté des ministres. Cela n'empêche pas cependant d'interagir avec les législateurs - qui sont les représentants ultimes de la volonté publique - et de travailler avec eux. Il y a beaucoup à gagner d'une plus grande interaction entre les fonctionnaires et les législateurs
- Il reste à clarifier comment cela pourrait se faire, mais je pense que cela implique au moins des témoignages plus fréquents de la part des fonctionnaires devant les comités parlementaires.
- Les fonctionnaires doivent aussi :
En cinquième lieu : Être prêts à mettre de côté les programmes les moins efficaces en faveur de la réaffectation des ressources à de nouvelles priorités. Nous avons très bien réussi, au niveau fédéral, à ajouter de nouveaux programmes, mais notre dossier sur le plan de l'élimination de programmes et services de faible priorité, ou de ceux qui n'obtiennent pas de résultats, n'est pas très reluisant. Cela exigera plus de rigueur à mesure que nous nous efforçons de ne pas nous laisser dépasser par une réalité complexe qui change rapidement.
Et sixièmement : Regagner la confiance du public en tant qu'intendants innovateurs, mais prudents. Les fonctionnaires d'aujourd'hui s'efforcent constamment d'équilibrer des valeurs concurrentielles - les « nouvelles » valeurs professionnelles que sont l'innovation, l'esprit d'initiative, la créativité et le service à la clientèle, et les valeurs « traditionnelles » que sont l'efficacité, la probité, l'excellence et la fidélité à la confiance publique.
- Cela n'est pas facile. Durant la dernière décennie, comme je l'ai déjà mentionné, on a donné beaucoup d'importance aux « nouvelles » valeurs, et bon nombre avancent que certains des exemples de mauvaise administration qui ont été signalés au niveau fédéral au cours des dernières années sont le résultat de l'incapacité à équilibrer les deux groupes de valeurs professionnelles. Les valeurs « traditionnelles » sont souvent perçues comme dépassées.
- Les fonctionnaires ont le devoir de veiller à ce que l'équilibre soit établi - c'est un élément clé de notre rôle d'intendant. Nous devons nous orienter sur les résultats, mais non pas au dépens du processus.
- Le processus est important. La démocratie est un processus. Les élections, un gouvernement représentatif, le recrutement à la fonction publique, des procès justes sont tous des domaines qui dépendent de processus transparents et responsables et de la primauté du droit. L'élaboration de bonnes politiques, les débats et la consultation exigent qu'on y mette le temps.
- Tout ce qui précède illustre clairement qu'une carrière dans la fonction publique d'aujourd'hui ne convient pas aux petites natures. La combinaison des compétences requises à la fonction publique est unique.
- Devant des questions complexes et des dilemmes, la capacité de naviguer au milieu de valeurs contradictoires, d'opinions publiques multiples et de conseils professionnels provenant de divers intervenants qui défendent divers intérêts communautaires, le tout se déroulant dans le milieu très observé qu'est la fonction publique moderne, exige un engagement à l'égard du bien public, mais aussi de la patience, du courage et de l'endurance.
- Le mélange de la mémoire ministérielle et de la perspective à plus long terme du bien public que possèdent les fonctionnaires professionnels ainsi que des conseils impartiaux qu'ils donnent sert de complément à la perception du politicien des besoins émergeants de l'électorat d'une manière qui y ajoute une valeur importante, qui devrait être célébrée comme l'un des points forts de notre système de gouvernement.
VI) La nouvelle École de la fonction publique du Canada
- Je crois qu'une nouvelle vaque de changement est sur le point de s'amorcer, les gouvernements répondant aux demandes de leurs citoyens à l'égard d'une responsabilisation et d'une transparence accrues et d'une meilleure gouvernance. Nous nous efforçons de créer une fonction publique pour le XXIe siècle, une qui est, pour citer un article de journal récent « dotée d'un sens moral, intensément axée sur le savoir, engagée à l'égard de l'avenir, fondée sur le consentement, très énergique, mais sélective, profondément réflexive, holistique, pluraliste et décisive » 1. Pendant de telles périodes, la formation, le perfectionnement professionnel et l'apprentissage continu de la part des fonctionnaires doivent être prioritaires.
- La nouvelle École de la fonction publique du Canada aidera les fonctionnaires à faire face à ces défis et à développer les compétences nécessaires pour accomplir leurs fonctions - un établissement qui se consacrera à répondre aux besoins d'apprentissage et de perfectionnement de tous les fonctionnaires fédéraux du Canada.
- Au fil des ans, l'École s'efforcera de favoriser une culture de l'apprentissage continu et de l'innovation dans toute la fonction publique fédérale, de stimuler un sens commun du devoir, des valeurs et des traditions chez tous les employés de la fonction publique et d'inciter à la fierté et à la qualité dans la fonction publique.
- On sait que l'École sera encore beaucoup plus forte en établissant des partenariats avec les ministères et organismes, les universités et collèges communautaires et d'autres institutions à travers le monde dont le mandat est similaire au nôtre.
- La nouvelle École de la fonction publique du Canada est bien placée pour avoir un impact important sur la transformation de la fonction publique du Canada. En travaillant avec nos partenaires d'autres champs de compétences, avec les universités et les collèges communautaires ainsi qu'avec d'autres partenaires de l'infrastructure de l'apprentissage du Canada, nous aiderons à unifier l'apprentissage et le perfectionnement à la fonction publique et d'un gouvernement à l'autre.
Conclusion
- Je crois qu'il n'y a jamais eu de période plus stimulante pour étudier l'administration publique et se joindre à la fonction publique, à tous les niveaux. Compte tenu des dynamiques actuelles de la population active, les jeunes fonctionnaires auront d'intéressantes possibilités, tôt dans leur carrière, d'exercer une influence sur des politiques et programmes vitaux et d'aider à établir l'orientation de notre pays. Vous aiderez à définir ce à quoi une fonction publique nationale peut mieux réussir que tout autre groupe de notre société.
- Je me réjouis du fait que, comme étudiants et futurs praticiens de l'administration publique, vous êtes maintenant lancés sur cette piste.
- Bonne conférence.
Références générales
Jocelyne Bourgon, Le service à l'ère du savoir : Un engagement à l'apprentissage continu, discours-programme présenté à l'occasion de la Semaine de la technologie dans l'administration gouvernementale, 19 octobre 1999.
Donald Savoie, Quinze années de réformes: qu'avons-nous appris?, sous la direction de B. Guy Peters et Donald Savoie, Réformer le secteur public: où en sommes-nous? (Ottawa: Centre canadien de gestion, 1998).
Jocelyne Bourgon, Une fonction publique unifiée : Est-ce important?, discours présenté Conférence biennale 2002 CAPAM, 11 septembre 2002.
Jocelyne Bourgon, Citoyens, gouvernement et démocratie : une nouvelle formule?, discours présenté à l'occasion du Sommet international sur la réforme de la fonction publique, 11 juin 1999.
1 Demetrios Argyriades, Des valeurs pour le service publique : enseignements tirés des récentes tendances et du Sommet du millénaire, tiré de la Revue Internationale des Sciences Administratives, Vol. 69 no.4, 2003 -- page 611 - L'auteur citait Yehezkel Dror, "Capacity to Govern: A Report of the Club of Rome," Londres: Frank Cass, 2001, p. 71
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