Chapitre 1 - Introduction

Entre 1996 et 2001, la presque totalité de la croissance démographique du pays était concentrée dans les 4 plus grandes régions urbaines. Ainsi, la région élargie du Golden Horseshoe, Montréal et la région avoisinante, la région du Lower Mainland en Colombie-Britannique et le corridor Calgary-Edmonton, ont augmenté de 7,6 % et abritent maintenant plus de la moitié de la population canadienne. En comparaison, le reste du pays n’a quasiment connu aucune croissance (0,5 %).³ La prédominance grandissante des régions urbaines les plus importantes est un phénomène commun à tous les pays qui possèdent des économies évoluées fondées sur l’économie du savoir.

Ce rapport de la série « l’État du débat » traite de l’importance grandissante des villes et des enjeux environnementaux auxquels ont à faire face de manière croissante les régions urbaines.

La viabilité écologique urbaine et la qualité de l’environnement urbain

Déterminer ce qu’il faut entendre par « ville écologiquement viable » ou « viabilité écologique urbaine » n’est pas tâche facile. La viabilité écologique renvoie en général à la notion de préservation ou d’amélioration de l’environnement actuel pour les générations futures. Elle vise aussi à faire une place égale aux enjeux économiques, sociaux et environnementaux.

Dans le cadre de ses travaux sur la viabilité écologique urbaine, la TRNEE définit cette notion de la manière suivante :

« Le bien-être amélioré des villes ou des régions urbaines, y compris les composantes économiques, écologiques et sociales intégrées qui maintiendront la qualité de vie des générations futures. »

Ce rapport porte sur une sous-catégorie de la viabilité écologique urbaine : la qualité de l’environnement. Il est évident que les composantes écologiques de la viabilité urbaine touchent un nombre croissant de Canadiens, qui ne cessent de s’installer dans les villes. Les enjeux liés à la qualité de l’environnement urbain sont de plus en plus interdépendants; les conséquences sur l’environnement du transport urbain, par exemple, sont intimement liées à la structure et au modèle d’utilisation du sol des villes. En tant que tels, ces enjeux sont très complexes et ne peuvent pas être résolus uniquement par la technologie.

Les villes et l’environnement

La manière dont les villes sont organisées a un impact sur la qualité de l’environnement tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de leurs limites. Les endroits où les gens vivent et travaillent, les moyens qu’ils empruntent pour s’y rendre, le type d’emploi qu’ils exercent, le genre d’infrastructure municipale, la manière dont les villes grandissent et évoluent, ainsi que la gestion des services municipaux, exercent une grande influence. Même si les villes présentent, par habitant, des compétences sur le plan écologique, et n’ont qu’un impact réduit sur l’environnement—p. ex. en raison de l’existence de transports en commun ou de la possibilité de se rendre à son travail en marchant ou en raison d’un tissu urbain plus serré et écoénergitique— dans l’ensemble, leur impact sur l’environnement demeure néanmoins important.

Améliorer la qualité de l’environnement dans les villes canadiennes contribuera non seulement à enrichir la qualité de vie et à améliorer la santé de la vaste majorité des résidents, mais contribuera aussi grandement à résoudre les problèmes mondiaux liés à l’environnement, comme le changement climatique. Le transport urbain et les bâtiments résidentiels commerciaux et industriels, « qui sont pour la plupart situés dans les villes » influencent de façon importante la consommation d’énergie et les émissions de gaz à effet de serres (GES). La part des transports dans ce dernier cas est particulièrement disproportionnée, notamment parce qu’ils font beaucoup plus appel aux combustibles fossiles. La consommation en énergie des transports et des bâtiments est intimement liée à la structure et au modèle d’aménagement des villes. En effet, la forme urbaine, le transport urbain et la consommation en énergie des bâtiments situés en zone urbaine se situent au cœur de la question de la qualité de l’environnement. C’est pour cette raison que les recommandations de ce rapport traitent plus particulièrement de ces sujets.

En améliorant la qualité de l’environnement urbain, on peut aider grandement le Canada à respecter l’engagement qu’il a pris en vertu du Protocole de Kyoto : soit réduire de 240 mégatonnes (MT) ses émissions de GES d’ici à 2012. Dans le Plan du Canada sur les changements climatiques,⁴ le gouvernement fédéral a relevé les mesures suivantes liées au transport urbain et à la consommation en énergie des bâtiments :

• recours accru au transport en commun, approches de remplacement pour le transport des personnes et planification urbaine durable (réduction d’émissions de GES estimée à 7 MT);
• démonstration de stratégies, de technologies et de plans intégrés pour réduire les émissions des transports en milieu urbain (0,8 MT);
• amélioration de l’efficacité énergétique des immeubles existants (1,2 MT);
• évaluations de l’efficacité énergétique pour les propriétaires de maisons (0,7 MT);
• amélioration de l’efficacité énergétique des immeubles fédéraux (0,2 MT);
• cible d’efficacité énergétique R-2000 pour toutes les maisons neuves d’ici à 2010 (0,7 MT).

De plus, en améliorant la qualité de l’environnement, on atténue la pollution de l’air à laquelle est attribuée divers problèmes de santé comme l’asthme et les maladies respiratoires. Ces maladies entraînent des coûts directs sur le système de soins de santé ainsi que des coûts plus généraux en termes de journées de travail perdues et de réduction de productivité.⁵

La qualité de l’environnement urbain et l’économie

On commence tout juste à reconnaître et à comprendre les liens plus grands qui existent entre la qualité de l’environnement urbain et l’économie. Cependant, les relations qui existent entre la qualité de l’environnement urbain et la santé de l’économie du savoir ont été, semble-t-il, établis.

L’éminent économiste Richard Florida a souligné le rôle important joué par la qualité de l’environnement urbain pour attirer et retenir des talents générateurs de richesse dans des économies de type économies du savoir.⁶ Les travaux qu’il a réalisés tentent de définir les caractéristiques particulières d’une ville qui serait attrayante pour cette main-d’œuvre. Celles-ci comprennent la qualité de l’environnement; les agréments de l’environnement naturel; les installations récréatives; les agréments liés au style de vie; l’existence d’une région évolutive et orientée vers la jeunesse; ainsi que la diversité culturelle.

Les travailleurs qualifiés recherchent des communautés orientées vers un développement durable, et en particulier, des transports en commun commodes; des pistes cyclables pour le trajet domicile-travail; un environnement propre et sain; ainsi qu’une volonté manifeste de préserver les ressources naturelles pour leur propre agrément ou pour les loisirs.

La qualité de l’environnement est aussi liée à l’innovation et au commerce. Les écotechnologies ainsi que les procédés et approches écologiques qui sont développés au Canada peuvent être exportés vers d’autres marchés. Parallèlement, les niveaux croissants de congestion dans de nombreuses villes canadiennes sont susceptibles d’entraîner des frais pour les entreprises et de gêner le commerce, en particulier dans la région du Grand Toronto et dans celle de Vancouver, où les embouteillages peuvent ralentir la circulation sur les principales routes commerciales internationales.

En outre, l’incertitude grandissante en matière d’environnement, comme les menaces liées au changement climatique, la recrudescence de phénomènes météorologiques extrêmes, les catastrophes écologiques ou les déversements accidentels sont susceptibles de décourager, à long terme, l’investissement de capitaux.

L’orientation urbaine du Canada

Il est ironique de constater qu’au moment même où l’on reconnaît le rôle important joué par les villes écologiquement viables dans la performance économique et la création de richesse, leur capacité à améliorer la qualité de l’environnement urbain est systématiquement compromise.

Les provinces se sont déchargées sur les administrations municipales de leurs responsabilités en matière de transports en commun urbains, de logement et de bien-être social, sans mettre à leur disposition les nouveaux outils fiscaux qui leur permettraient de gérer de manière efficace ces problèmes. Les villes sont encore très dépendantes de l’assiette de l’impôt foncier. C’est pourquoi elles ont été incapables de relever les nouveaux enjeux fiscaux et de maintenir les niveaux d’investissement et de réinvestissement nécessaires au maintien de la qualité de l’environnement urbain. Par exemple, depuis 1992, on estime que les recettes fédérales tirées de la Ville de Toronto ont augmenté de 54 % et les recettes provinciales, de 40 %. Au cours de la même période, les recettes obtenues par les municipalités ont seulement augmenté de 19 %.⁷

Dans le rapport intitulé Alerte : les villes canadiennes sont-elles en mesure de concurrencer? ⁸ (commandé par la Table ronde), la Fédération canadienne des municipalités (FCM) souligne les contraintes financières auxquelles ont à faire face les villes canadiennes, lesquelles, en définitive, sont susceptibles de saper à la fois la qualité de l’environnement et la croissance économique nationale.

Jusqu’à aujourd’hui, les réponses à ces enjeux ont été parcellaires et donc inefficaces. Outre les pressions exercées par les municipalités pour obtenir des changements sur le plan constitutionnel (en réclamant notamment davantage de pouvoirs en matière législative ou fiscale), celles-ci ont eu tendance à approcher les gouvernements fédéral et provinciaux « le chapeau bas », et seulement au cas par cas. Les gouvernements provinciaux et fédéral ont répondu en proposant des solutions uniques qui ne permettent pas d’aborder les problèmes plus fondamentaux ni de reconnaître la nécessité de se doter d’une approche stratégique d’ensemble aux questions urbaines canadiennes.

Le gouvernement fédéral et les villes

Les enjeux liés à la qualité de l’environnement urbain transcendent normalement le territoire des municipalités. Par conséquent, ils touchent tous les Canadiens et pas seulement les 80 % d’entre eux qui vivent dans les villes. Le gouvernement fédéral devrait-il assumer davantage de responsabilités en matière de qualité de l’environnement? Le gouvernement fédéral en tant que plus important locateur et employeur du pays exerce déjà une influence substantielle sur la viabilité écologique urbaine. La qualité de l’environnement dans les villes canadiennes est également affectée par les nombreux programmes et politiques fédéraux, que ce soit les politiques en matière d’immigration, stratégies d’innovation ou les politiques fiscales, la redistribution des recettes par le gouvernement et, plus récemment, les fonds d’infrastructures municipaux.

Toutefois, par son manque de vision à proprement parler « urbaine », le gouvernement fédéral exerce souvent une influence involontaire sur les villes du pays. La nécessité d’une orientation urbaine pour les programmes et politiques fédéraux, et d’une stratégie nationale urbaine, était au cœur du rapport final du Groupe de travail libéral du Premier ministre sur les questions urbaines, présidé par la députée Judy Sgro (le rapport « Sgro »).⁹ Les récents discours du Trône ont aussi souligné l’importance attachée au réinvestissement dans les villes canadiennes. Même dans le cadre restreint de ses compétences sur le plan constitutionnel, le gouvernement fédéral pourrait faire preuve de leadership en adoptant une approche davantage stratégique, cohérente et concertée, en matière de qualité de l’environnement urbain et la viabilité écologique urbaine en général.

Le rôle joué par la politique budgétaire dans l’amélioration de la qualité de l’environnement urbain

La politique budgétaire—politique fiscale, autres stimulants et mesures de dissuasion, ainsi que les programmes de dépenses publiques—constitue une manifestation concrète des priorités d’un gouvernement. Pour faire passer au rang de priorité la viabilité écologique des villes canadiennes, le gouvernement fédéral doit réexaminer sa politique budgétaire.

En matière d’investissement dans les villes, une politique budgétaire soigneusement conçue est cruciale. Ainsi, l’infrastructure urbaine coûte cher, tend à avoir une longue durée de vie et est susceptible de déterminer comment et où se développent les villes. Dans d’autres domaines, des programmes de dépenses mal conçus peuvent mener simplement à un gaspillage des deniers publics. En revanche, une mauvaise orientation de l’investissement dans les villes peut conduire à l’existence d’infrastructures qui deviennent trop vite redondantes, à des problèmes à long terme aux solutions coûteuses ainsi qu’à des modèles de développement qui ne sont pas durables.

Certes, la réglementation a souvent été un moyen efficace et privilégié d’améliorer la qualité de l’environnement urbain. Ainsi, la lutte anti-émissions a permis d’augmenter le rendement énergétique des automobiles (à l’exception notable des VUS et des camionnettes). Toute une série de programmes gouvernementaux, de travaux de recherche, de campagnes de sensibilisation et d’initiatives volontaires ont aussi apporté des améliorations similaires.

Dans certains cas, toutefois, la réglementation et les programmes gouvernementaux ne suffisent tout simplement pas.¹⁰ En réalité, de nombreux problèmes qui sont par excellence inhérents à l’environnement urbain ne peuvent pas être résolus par le truchement de la réglementation. Ainsi, les transports contribuent encore de façon importante et toujours grandissante aux émissions de GES, alors même qu’on a pu constater une baisse relative ou absolue de la consommation d’énergie dans d’autres secteurs. Le volume des émissions produites par les transports est déterminé en fonction de la quantité de déplacements réalisés par la population— ce qui ne saurait être réglementé.

Le choix par les individus de l’endroit où ils vont vivre (dans les centres-villes, les banlieues existantes ou dans de nouvelles banlieues aménagées sur des terrains vierges), le type d’immeuble dans lequel ils vivent, le choix par les entrepreneurs du lieu d’exercice des activités de leurs entreprises, ainsi que les types d’infrastructures dans lesquelles les municipalités décident d’investir et la manière dont ces investissements sont réalisés—, toutes ces décisions ont une grande influence sur la qualité de l’environnement urbain. Toutefois, la réglementation n’a aucune prise sur ces questions. En définitive, comme ces choix sont tous déterminés par une question de prix, une politique budgétaire risque d’avoir un impact là où la réglementation n’a aucun effet.

En réalité, la politique budgétaire actuelle n’est pas du tout neutre en matière de qualité environnementale urbaine. Les politiques budgétaires de tous les ordres de gouvernement déterminent déjà les choix en matière de transports, les décisions de localisation et les marchés immobiliers régionaux. Cependant, leur influence est souvent involontaire et va presque toujours à l’encontre d’objectifs de viabilité écologique. L’aménagement urbain constitue une approche réglementaire qui est utilisée en partie pour traiter de la question de la viabilité écologique urbaine par le truchement d’une politique provinciale ou de plans régionaux et locaux officiels qui suivent les principes de viabilité écologique. Pourtant, l’aménagement n’a pas permis d’obtenir des résultats significatifs sur le terrain, en termes de transport plus durable, d’habitude de voyages et de modèles de développement urbain.¹¹ L’une des raisons importantes, mais souvent ignorée, de cet échec est l’entreprise involontaire de l’aménagement urbain par les politiques budgétaires des trois ordres de gouvernement.

Ce n’est que maintenant que ces interrelations complexes sont reconnues et comprises. Jusqu’à ce jour, on s’est peu interrogé sur la manière dont les politiques budgétaires adoptées par tous les gouvernements affectaient la qualité de l’environnement urbain. On s’est aussi peu soucié de questions environnementales plus vastes, comme la production de GES et le réchauffement de la planète. Le défi consiste à concevoir des politiques budgétaires qui atteindront les objectifs et favoriseront les synergies au sein de tous les ordres de gouvernement.

L’approche suivie par la Table ronde

En janvier 2001, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie a rendu publique sa Déclaration sur le millénaire—Atteindre un équilibre : quatre défis pour le Canada au cours de la prochaine décennie.¹² L’un des défis majeurs identifiés dans la déclaration visait la gestion des espaces urbains dans le but de créer des environnements plus sains. La découverte de ce défi a mené au lancement du Programme de viabilité écologique urbaine en décembre 2001.

Le Programme de viabilité écologique urbaine s’inspire des travaux actuels et présents de la Table ronde, y compris :

• L’Initiative des villes durables conçue par la TRNEE et maintenant dirigée par Industrie Canada.
• La Stratégie nationale des sites urbains contaminés réhabilitables pour le Canada, qui a été rendue publique récemment et qui comprend des recommandations en matière d’investissement, de responsabilité et de développement de compétences dans ce domaine.
• Le programme d’Écologisation de la fiscalité (EF), qui examine comment la politique budgétaire peut être d’une façon plus continue à atteindre des objectifs à la fois environnementaux et économiques.¹³

L’objectif général du Programme de viabilité écologique urbaine était de susciter des stratégies de remplacement ou plus cohérentes qui se conformeraient aux principes du développement durable, dans le but d’améliorer la qualité de vie et a compétitivité des villes canadiennes ou des régions urbaines. Ce faisant, la TRNEE a cherché à combler une lacune importante dans les approches actuellement suivies, en contribuant à définir un rôle pour le gouvernement fédéral sur les questions urbaines qui soit plus clair. Elle s’est donc d’abord attachée à repérer un petit groupe de politiques budgétaires particulières qui permettraient d’améliorer la qualité de l’environnement urbain.

Pour atteindre ses objectifs, la TRNEE a formé le Groupe de travail sur la viabilité écologique urbaine. Ce dernier a entrepris un certain nombre de recherches et tenu des consultations sur lesquelles s’appuie le présent rapport de la série « l’État du débat ». Les travaux du Groupe de travail ont notamment porté sur les questions suivantes :

• un inventaire des programmes et des politiques budgétaires fédéraux qui ont une incidence sur la qualité de l’environnement urbain—soit l’analyse « horizontale »;
• une étude de cas examinant l’interaction entre les politiques et programmes fiscaux fédéraux, provinciaux et municipaux, et leur impact sur la qualité de l’environnement urbain—l’analyse « verticale »;
• deux réunions d’experts qui ont pu examiner une longue liste de nouvelles mesures fiscales possibles destinées à améliorer la qualité de l’environnement urbain;
• un atelier d’intervenants qui a étudié une courte liste de mesures fiscales prioritaires.

Par définition, « la qualité de l’environnement urbain » soulève toute une série de questions vastes et générales. La Table ronde a été sélective dans ses travaux. Elle s’est surtout attachée à étudier un groupe de questions clés qui dépendent de leur contexte urbain ou qui sont déterminées par celui-ci; elle s’est aussi attachée à des questions inhérentes à la politique budgétaire ou qui sont forgées par celle-ci. Enfin, la Table ronde a exclu le sujet important des sites urbains contaminés parce qu’il avait déjà été traité par la TRNEE dans la Stratégie nationale des sites urbains contaminés réhabilitables pour le Canada.

Comme telle, la vaste question de la qualité de l’environnement urbain a été divisée en treize dimensions particulières, qui sont censées refléter les facteurs ou critères déterminants présidant à la qualité de l’environnement urbain, et qui sont les suivantes :

1. Aménagement des terrains vierges versus des terrains déjà urbanisés;
2. Disparition des terres agricoles et des terres écosensibles en banlieue urbaine;
3. Quantité de terres et de bâtiment utilisés (densité d’aménagement);
4. Constructions neuves versus réhabilitation d’immeubles;
5. Stationnement (disponibilité et utilisation
   du sol);
6. Conservation d’énergie et efficacité énergétique;
7. Utilisation de sources d’énergie néfastes pour l’environnement versus de sources moins polluantes; sources d’énergie non renouvelables versus sources d’énergie renouvelables.
8. Besoins en déplacements;
9. Utilisation de l’automobile versus modes de transports plus écoénergétiques et moins polluants;
10. Rendement énergétique des véhicules;
11. Rendement énergétique des moyens de transport de marchandises;
12. Congestion;
13. Traitement des eaux usées.

Trois autres dimensions qui recoupent plusieurs questions environnementales ont aussi été examinées :

1. Programmes généraux et impacts;
2. Programmes d’infrastructures fédéraux et critères;
3. Coordination interministérielle concernant l’investissement dans les villes et durabilité.

Ces 16 dimensions ont servi de guide au programme de recherche et aux consultations.

Ce rapport de la série « l’État du débat » ne cherche pas à fournir une stratégie fiscale exhaustive en matière de qualité de l’environnement urbain. Elle vise plutôt à repérer et à définir les perspectives offertes par une politique budgétaire en matière d’amélioration de la qualité de l’environnement urbain et à suggérer au gouvernement fédéral quelques étapes concrètes par lesquelles il pourrait commencer.

Ce rapport présente l’opinion de la TRNEE et du Groupe de travail sur la viabilité écologique urbaine. Il s’attache surtout à offrir des recommandations et comprend certaines discussions relatives à des questions qui n’ont pas fait l’objet d’un consensus. On espère que ce rapport a réussi à rendre compte des travaux innovateurs réalisés par la Table ronde et à servir d’élément déclencheur à d’autres recherches, débats, et qui plus est, à des mesures concrètes.

Notes

3 Statistique Canada, Un profil de la population canadienne : où vivons-nous ?, Série analytique du recensement de 2001, catalogue 96F0030XIF100012001.

4 Gouvernement du Canada, Plan du Canada sur les changements climatiques, novembre 2002.

5 Ainsi, la Ontario Medical Association estime à 10 milliards de dollars par an le coût total du système de soins de santé. Elle s’attend à ce que ce chiffre monte à 12 milliards de dollars d’ici 2012. Se reporter au rapport intitulé The Illness Costs of Air Pollution in Ontario Phase II, rédigé par DSS Management Consultants, juillet 2000, à la p. 38, pour la Ontario Medical Association.

6 Richard Florida, Competing in the Age of Talent: Quality of Place and the New Economy, rapport préparé pour la R.K. Mellon Foundation, Heinz Endowments and Sustainable Pittsburgh, janvier 2000.

7 Toronto Board of Trade, Strong City, Strong Nation, juin 2002.

8 Fédération canadienne des municipalités, Alerte : les villes canadiennes sont-elles en mesure de concurrencer?, rapport préparé pour la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, mai 2001.

9 Groupe de travail libéral du Premier ministre sur les questions urbaines, La stratégie urbaine du Canada : un plan d’action, rapport final, novembre 2002.

10 Le programme R-2000 en est un exemple. Il est examiné plus en profondeur par la suite.

11 Se reporter par exemple au rapport préparé par Pamela Blais, Inching Toward Sustainability, The Evolving Urban Structure of the GTA, pour la Neptis Foundation, mars 2000.

12 Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, Atteindre un équilibre : quatre défis pour le Canada au cours de la prochaine décennie, 2000.

13 Telle que définie par la TRNEE, l’EF consiste à utiliser une politique budgétaire de façons plus continue et stratégique afin d’assurer que les objectifs économiques et environnementaux soient rencontrés simultanément.

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