 
Études
de cas de la TRNEE sur le conservation du patrimoine naturel : Aperçu
et ébauche des constats
| Introduction
La Table ronde nationale sur l'environnement
et l'économie (TRNEE) a établi le Programme
de conservation du patrimoine naturel en mai 2001. Celui-ci
s'inspire fortement des résultats du Programme du millénaire
de la TRNEE, qui avait permis d'identifier de nombreux défis
et occasions qui se présentaient au Canada en matière
de conservation de la nature.
En particulier, le Programme du millénaire
a démontré que même si le Canada a la
responsabilité de manifester un leadership dans l'intendance
globale de son capital naturel, les approches actuelles sont
insuffisantes pour répondre aux besoins de conservation
de la nature. Par exemple, selon les principes de la biologie
de conservation, la simple création de parcs nationaux
ne suffira pas à préserver notre patrimoine
naturel. Il faut plutôt élaborer de nouvelles
approches qui tiennent compte de l'ensemble des terres afin
d'assurer la satisfaction des besoins des plantes et des animaux
sauvages. L'atteinte de cette vision exigera également
l'établissement de nouveaux partenariats avec les peuples
autochtones et les collectivités locales de l'ensemble
du pays.
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Le Programme de conservation du patrimoine
naturel vise à encourager les Canadiens et Canadiennes de
tous les milieux à prendre en charge l'intendance des terres
et des eaux, tant publiques que privées, et à concevoir
et appuyer les nouveaux outils qui permettront de mieux conserver,
restaurer et maintenir à long terme la santé des écosystèmes.
Un des principaux objectifs du Programme de conservation
du patrimoine naturel consiste à encourager la diffusion
et l'utilisation des meilleures pratiques et méthodes en
matière de conservation. Afin de contribuer à ce processus,
la TRNEE a préparé une série de huit études
de cas portant sur des initiatives de conservation au Canada. Les
résultats de ces études de cas feront l'objet d'un
rapport sur l'État du débat sur la conservation de
la nature au Canada et pourraient également permettre de
recenser et de développer des outils innovateurs de conservation
de la nature.
Le reste de cet aperçu présente l'approche
adoptée pour la préparation des huit études
de cas et leurs résultats préliminaires. Les résultats
de ce travail seront également présentés dans
le rapport final sur l'État du débat, qui sera publié
plus tard cette année.
MÉTHODOLOGIE
Les huit études de cas varient selon la région,
l'organisme initiateur, les objectifs et le modèle de prise
de décisions. En voici la liste :
Pour chacune, l'équipe de projet de la TRNEE
a d'abord examiné l'information disponible en ligne et d'autres
sources. Elle a ensuite mené une série d'entrevues
auprès de représentants des secteurs engagés
dans chacun des projets, dont :
- Les représentants des gouvernements;
- Les Premières nations;
- Les principaux intervenants industriels (industrie
forestière, pétrolière et gazière,
minière);
- Les organisations non gouvernementales;
- Les représentants des collectivités
locales.
Chaque étude de cas contient les éléments
suivants :
- Contexte : la situation géographique et
le relief, les valeurs écologiques, les relations avec
les Premières nations et l'historique de l'utilisation
des ressources;
- Fondement et buts : le contexte dans lequel se
situe l'initiative, les motifs de l'établissement, la définition
et les objectifs principaux;
- Programme : le mode d'établissement, l'organisme
initiateur, la portée et l'étendue de la participation
des Premières nations et des parties intéressées;
- Outils : l'utilisation de l'information scientifique
et du savoir traditionnel, les outils politiques ou de planification,
de même que les instruments économiques;
- Obstacles et transitions : les principaux obstacles
et stratégies ou les transitions recensées pour
surmonter ces obstacles;
- Résultats : les résultats directs
et particuliers (décisions sur l'aménagement du
territoire, changements dans les pratiques, création d'aires
protégées) et les résultats indirects (mécanismes
de suivi, durée des effets);
- Leçons apprises.
CONSTATS
PRÉLIMINAIRES
Cette section présente quelques-uns des constats
généraux tirés des études de cas, y
compris les principaux obstacles et les principales leçons
apprises. Une évaluation plus approfondie des obstacles et
des leçons apprises figure dans chaque étude de cas.
Principaux
obstacles
Les obstacles recensés dans chacune de ces
études de cas peuvent être regroupés sous trois
grandes catégories :
- Clarté de l'intention;
- Participation de tous les secteurs;
- Ressources pour la prise de décisions.
Clarté
de l'intention
Cet obstacle concerne la clarté de la vision
derrière des initiatives particulières et leur portée.
Dans plusieurs cas, les participants sont arrivés à
la table ronde avec une perception très différente
des buts et des paramètres du processus. Par exemple, dans
le cas de l'initiative Terres pour la vie, les tables rondes régionales
ont adopté des approches très différentes de
celles qui avaient été envisagées au départ.
Il en a résulté une grande confusion au sein même
des tables rondes régionales comme à l'extérieur
de celles-ci, ce qui en bout de ligne a miné leur capacité
à apporter des solutions de conservation. Dans ce cas, il
aurait fallu que le gouvernement précise clairement tant
l'objectif de l'initiative (protection de douze pour cent du territoire)
que son intention d'atteindre cet objectif et de le mettre en œuvre.
Les communications doivent être à la fois fortes et
permanentes pour assurer le maintien à long terme du succès.
Participation
de tous les secteurs
L'un des plus grands défis dans l'ensemble
des initiatives a été la participation inégale
des différents secteurs. Par exemple, l'industrie minière
a participé aux premières étapes des négociations
sur la région de gestion Muskwa-Kechika, mais s'est retirée
du processus avant sa conclusion, ce qui a engendré un climat
d'incertitude pour tous les participants lorsque le moment fut venu
d'enchâsser l'accord dans une loi.
L'engagement doit également refléter
les réalités constitutionnelles du Canada. Par exemple,
les Premières nations ont en grande partie ignoré
le projet Terres pour la vie parce qu'elles ne voulaient pas être
traitées sur le même pied que les autres intervenants.
L'accord conclu ne reflète donc pas leur relation culturelle
et légale particulière avec la terre en Ontario, ce
qui pourrait avoir une incidence sur la viabilité à
long terme des gains réalisés en matière de
conservation (voir ci-dessous pour d'autres constats reliés
aux Premières nations).
Les collectivités locales doivent également
s'engager activement dans la planification et la conception de la
conservation. L'absence d'un engagement effectif des collectivités
peut éroder les gains de conservation au fil du temps, les
décisions pouvant ne pas survivre à un changement
de leadership au sein de la collectivité, ce qui a constitué
un problème particulièrement aigu dans le cas du projet
de la baie Clayoquot.
Ressources
pour la prise de décisions
Les ressources essentielles à la prise de bonnes
décisions en matière de conservation comprennent l'information
technique et scientifique (comme les cartes et les inventaires)
ainsi que des ressources financières suffisantes pour mettre
en œuvre les solutions. Plusieurs des études de cas
mettent également en lumière la nécessité
de disposer de ressources de formation (par exemple, en gestion
intégrée) afin de garantir que tous les secteurs participent
effectivement à la prise de décisions. L'enjeu du
développement de la capacité de prendre des décisions
en matière de conservation constitue donc une question fondamentale
pour l'évolution future du Programme de conservation du patrimoine
naturel.
Leçons
apprises
Les trois obstacles présentés ci-dessus
constituent certains des plus grands défis pour la conservation
de la nature, à tout le moins dans le contexte des initiatives
examinées. Plusieurs d'entre eux peuvent toutefois être
surmontés et plusieurs études de cas révèlent
des approches novatrices de franchissement de ces obstacles. Ces
leçons sont présentées ci-dessous.
Dans un premier temps, la définition des objectifs
est cruciale. Les initiatives comportant des objectifs clairement
définis connaissent en général plus de succès
que celles dont les paramètres sont plus flous. Dans plusieurs
cas, le gouvernement a eu un rôle crucial à jouer dans
la définition des objectifs et des résultats escomptés
des initiatives de conservation. Dans d'autres cas, les participants
ont indiqué que le fait d'avoir défini eux-mêmes
leurs propres objectifs a joué un rôle crucial dans
l'atteinte éventuelle d'un consensus. Dans tous les cas,
cependant, l'importance de la transparence des processus de prise
de décisions et la force des communications ont été
établies comme des éléments importants du succès
des initiatives de conservation.
Un enjeu connexe est la nécessité pour
le gouvernement d'établir très précisément
le rôle qu'il entend jouer dans une initiative. Dans certains
cas, le gouvernement semble déléguer le pouvoir décisionnel
à une instance ou un processus multi-sectoriel à un
moment où des décisions politiques restent à
prendre. Les gouvernements doivent préciser clairement si
les intervenants participent à un processus décisionnel
ou consultatif. Il doit également établir clairement
que les différents ministères présents à
la table ont un rôle de participation, d'arbitrage ou de ressource
à jouer.
Le leadership individuel a également un rôle
clair à jouer dans les initiatives de conservation. La quasi-totalité
des initiatives qui connaissent le succès s'appuient sur
une personne ou un petit groupe de personnes ayant la vision, la
volonté et la motivation nécessaires pour élaborer
des solutions novatrices et des partenariats. Dans certains cas,
ce leadership est le fait d'un secteur en particulier (le secteur
minier au Manitoba, les conservationnistes et les pourvoyeurs de
tourisme dans les négociations sur la région de gestion
Muskwa-Kechika). Ailleurs, ce sont les leaders politiques qui ont
joué un rôle crucial dans la réalisation des
gains de conservation.
Les études de cas mettent également
en lumière l'importance de regrouper tous les intérêts
autour de la table. Il a été établi qu'il s'agissait
d'un élément crucial pour assurer la certitude du
processus : si tous les secteurs sont présents à la
table de négociation, ils ne peuvent faire pression ailleurs
pour obtenir un résultat différent.
Par ailleurs, le fait de regrouper les intérêts
économiques et environnementaux en même temps autour
de la même table, permet aux participants de faire des échanges
significatifs dans un contexte élargi - les négociations
ne se limitent pas aux secteurs soulevant les plus fortes controverses.
Ceci permet ensuite dans plusieurs cas d'établir la bonne
volonté et la confiance mutuelle, donnant ainsi le ton pour
l'établissement de partenariats à plus long terme
en matière de conservation.
Cette approche met toutefois en lumière l'obligation
de faire en sorte, dans la mesure du possible, que les décisions
de conservation soient prises soit avant les décisions sur
les affectations industrielles, soit en même temps que celles-ci.
Cette stratégie est sans doute plus facilement applicable
dans les écopaysages terrestres et marins du Nord, dans lesquels
aucune affectation à grande échelle n'a encore eu
lieu. La chose est beaucoup plus difficile dans les écopaysages
gérés ou ceux du Sud, fortement fragmentés.
L'examen des dossiers laisse croire que certaines
approches innovatrices en matière de financement ont été
appliquées afin d'encourager une plus grande intendance.
Par exemple, les fonds en fiducie ont été utilisés
avec succès dans les initiatives de mise en œuvre et
dans les initiatives de surveillance. Ces mécanismes sont
toutefois habituellement limités dans le temps, ce qui réduit
leur capacité de soutenir à la fois l'intendance à
long terme et la surveillance continue des résultats. Les
programmes incitatifs destinés aux propriétaires privés
sont un autre mécanisme de financement novateur (identifié
par exemple dans le Programme de conservation des estuaires du Pacifique),
mais il reste encore du travail à faire dans cet important
domaine.
Une dernière leçon tirée des
études de cas est l'importance d'une solide base de connaissances
pour la prise de décisions. Cette base ne se limite pas à
l'information scientifique (p. ex. des couches de données
sur les différentes valeurs écologiques); elle doit
comprendre également les utilisations traditionnelles des
terres et le savoir écologique traditionnel. En règle
générale, l'information provient des gouvernements.
Dans plusieurs cas, toutefois, l'apport du secteur minier (Manitoba),
de l'industrie forestière (Terres pour la vie) ou des groupes
environnementaux a amélioré la capacité des
participants à prendre des décisions efficaces en
matière de conservation. Des leçons importantes peuvent
également être tirées de l'expérience
vécue par d'autres instances, au pays ou ailleurs dans le
monde.
Participation
des Premières nations
Sur la base des constats initiaux des études
de cas, l'équipe de projet du Programme de conservation du
patrimoine naturel a établi la nécessité de
mieux comprendre la perspective des Premières nations sur
la conservation de la nature, à la fois dans le cadre de
ces projets et d'une manière plus générale.
Bien que cette analyse se poursuive, les résultats préliminaires
sont présentés ci-dessous.
Parmi les huit études de cas, l'exemple de
la baie Clayoquot semble offrir jusqu'ici le meilleur modèle
de participation des Premières nations. Les responsabilités
de la Première nation Nuu Chah Nulth sont inscrites dans
l'Entente sur les mesures provisoires. Des membres de la Première
nation Nuu Chah Nulth participent à part entière à
la prise de décisions (par l'entremise du Central Region
Board) et prennent part aux avantages économiques découlant
de l'exploitation durable des ressources forestières.
Ce ne sont toutefois pas toutes les Premières
nations de la région qui appuient les initiatives de conservation
en marche dans la région; certaines considèrent que
toutes les revendications territoriales doivent faire l'objet d'un
règlement avant la mise en œuvre de mesures de conservation.
Cette question - de savoir si les aires protégées
peuvent être mises en place avant le règlement des
revendications territoriales, et de quelle façon -constitue
un enjeu clé dans plusieurs des collectivités et des
initiatives ayant fait l'objet d'une étude.
Un certain nombre d'approches examinées prévoient
que la désignation finale des aires protégées
ne se fera qu'après le règlement des revendications
territoriales en suspens. Dans d'autres cas, les Premières
nations jouent un rôle crucial en identifiant et en proposant
des aires à protéger. Par exemple, la Stratégie
sur les aires protégées du Yukon et la Consultation
du secteur minier au Manitoba prévoient toutes deux une consultation
formelle des Premières nations sur les sites potentiels.
Elles établissent également un processus par lequel
les sites candidats sont identifiés et proposés par
les collectivités des Premières nations. Deux sites
ont ainsi été proposés au Manitoba (lac Chitek
et rivière Poplar), bien que ces deux aires ne jouissent
pas encore d'une pleine protection juridique.
La plupart des modèles examinés semblent
avoir fait certains efforts afin de consulter les populations autochtones
locales et de susciter leur participation. Cependant, ces initiatives
n'établissent pas toujours des mécanismes formels
pour la consultation des Premières nations ou ne prévoient
pas leur consentement dans tous les cas. Dans le cas du projet Terres
pour la vie, par exemple, bien que des efforts semblent avoir été
faits pour intégrer les Premières nations aux premières
étapes du processus, ni les organismes régis par un
traité ni les collectivités touchées n'étaient
représentés lors des négociations finales.
Les mécanismes institutionnels permettant l'engagement
systématique des Premières nations dans la prise de
décisions restent peu solides dans l'ensemble du pays. En
outre, il n'existe habituellement pas de ressources qui permettent
d'appuyer directement la participation des Premières nations
à la planification de la conservation ou de développer
la capacité de prise de décisions et d'intendance
à plus long terme. Il sera crucial de corriger ces lacunes
pour assurer le succès à long terme des initiatives
de conservation.
Note : Le rapport final contiendra des constats plus
détaillés sur l'engagement des Premières nations.
Constats
et observations additionnels
Les résultats font l'objet de très peu
de suivi dans les différentes initiatives examinées.
Bien que plusieurs projets (ceux de Muskwa-Kechika et de la baie
Clayoquot, par exemple) aient établi des mécanismes
continus (conseil de gestion ou comité consultatif), ceux-ci
ne disposent en général que de moyens limités
et de peu de temps. Il en résulte que la base qui permettrait
une gestion adaptée (dans laquelle l'évolution de
la compréhension modèle les décisions de gestion
au fil du temps) reste relativement faible.
Par ailleurs, la base générale d'information
pour la prise de décisions doit être renforcée
à plusieurs égards. Premièrement, l'intégration
du savoir écologique traditionnel et local dans la prise
de décisions ne se fait pas encore sur une base routinière.
De même, dans l'ensemble des dossiers examinés, l'information
disponible sur les coûts et les avantages économiques
des différentes options reste très limitée.
Il est donc difficile de prendre des décisions éclairées
sur les échanges ou d'évaluer si les initiatives de
conservation ont eu une incidence négative ou positive sur
l'économie locale. La compréhension des effets cumulatifs
sur l'environnement est également relativement faible.
Troisièmement, bien que les cadres institutionnels
soient clairement importants, les gains en matière de conservation
semblent découler bien davantage des relations personnelles,
de la capacité des différents intérêts
à établir un consensus et des façons novatrices
d'aller de l'avant. Cela semble un élément primordial
du succès, sans égard aux instruments ou aux outils
spécifiques (comme les mesures d'atténuation ou les
mesures novatrices de financement) qui peuvent être appliqués
à un écopaysage particulier. Par ailleurs, ce constat
donne à penser que les réussites en matière
de conservation sont dans une certaine mesure opportunistes, puisqu'elles
résultent en grande partie de la convergence d'intervenants
particuliers qui se rencontrent pour régler un problème
précis ou assurer la protection d'une région en particulier.
Il n'y a donc pas nécessairement de progression systématique
de la conservation de la nature.
Les études de cas donnent à penser que
nous devons élargir notre définition du succès
lorsque nous procédons à l'évaluation des initiatives
de conservation de la nature. En bout de ligne, cela signifie qu'il
nous faut regarder au-delà de la taille de l'aire protégée
(donc du nombre d'hectares) afin d'évaluer dans quelle mesure
les collectivités locales et les Premières nations
obtiennent le pouvoir d'assurer au fil du temps une intendance réelle
sur ces régions. Pour y arriver, il faut augmenter de manière
importante la capacité d'intendance et de prise de décisions
à tous les niveaux.
Enfin, un certain nombre des initiatives examinées
ont pris place dans le contexte d'un cadre global ou obligatoire
de la conservation. Par exemple, le projet de consultation au Manitoba
et le programme Terres pour la vie s'inscrivent tous deux dans une
réponse à des engagements pancanadiens sur la biodiversité
et à la campagne Espaces en danger du Fonds mondial pour
la nature. Aucun autre nouveau cadre ou nouvelle vision n'a émergé
au Canada afin de refléter certains des constats du Programme
de conservation du patrimoine naturel de la TRNEE. Il y a là
une lacune qui pourrait compromettre les tentatives éventuelles
de mettre en équilibre les besoins de la nature et ceux de
nos collectivités et de nos économies.
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