Étude de cas d'Al-Pac Partie II - Obstacles réglementaires et options stratégiques Daniel Farr, Biota Research Steve Kennett, Institut canadien du droit des ressources Monique M. Ross, Institut canadien du droit des ressources Brad Stelfox, Forem Technologies Marian Weber, Alberta Research Council
Cette étude de cas a été commandée comme recherche de base pour La Conservation du capital naturel du Canada: Le programme de la forêt boréale. Les opinions exprimées dans l’étude de cas sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles de la Table ronde nationale, de ses membres ou des membres du Groupe de travail du programme. Juillet 2004

Sommaire

Le présent document constitue la deuxième des trois parties d’un rapport d’étude de cas sur les enjeux de la conservation dans la zone de gestion forestière (ZGF) d’Alberta-Pacific (Al Pac) dans le Nord-Est de l’Alberta. L’étude de cas a été commandée par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) dans le cadre de son Programme de conservation du patrimoine naturel du Canada : la forêt boréale. Cette étude de cas a pour objectif général de cerner les obstacles fiscaux et réglementaires à la conservation, et les diverses politiques permettant de préserver le capital naturel, tout en reconnaissant l’importance de l’exploitation des ressources et d’autres valeurs sociales et économiques qui s’appliquent à l’utilisation du territoire dans cette région. Le présent document porte avant tout sur les obstacles et les options réglementaires.

L’analyse s’amorce par une brève introduction dans la première section. Quant à la section 2, elle offre un aperçu général des objectifs et de la portée de l’étude de cas, notamment la présentation des définitions pratiques des termes « conservation » et « capital naturel », qui étaient inclus dans le rapport de la TRNEE intitulé Préserver le capital naturel du Canada : Une vision pour la conservation de la nature au XXIe siècle (2003). Aux fins de la présente étude de cas, le terme « réglementaire » est défini de manière générale pour englober le cadre juridique, institutionnel et stratégique de gestion de l’exploitation du territoire et des ressources dans la ZGF d’Al-Pac. Les sujets traités dans la section 2 comprennent la relation entre les objectifs de l’étude de cas et la notion plus générale de développement durable, la myriade de valeurs des ressources propres à la ZGF de l’Al-Pac, et le contexte constitutionnel et juridictionnel de l’étude de cas.

La section 3 décrit brièvement la méthode de l’étude de cas, en commençant par le cadre analytique que l’équipe de projet a créé. Au cœur de ce cadre figure la liste des objectifs de gestion qui pourraient servir à promouvoir la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al Pac. (Ces objectifs et les motifs qui en justifient la sélection sont décrits dans la première partie du rapport de l’étude de cas.) Cette section décrit ensuite les méthodes de recherche (entrevues avec des personnes-clés et atelier pour les intervenants), et analyse la participation des Autochtones à l’étude de cas. Tel que mentionné dans cette analyse, il fut difficile de recueillir l’opinion des Autochtones en raison de la conception de l’étude de cas et des limites de temps et de budget imposées à ce projet.

La section 4 présente une série de neuf obstacles omniprésents à la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac. Sept de ces obstacles ont été cernés par la TRNEE dans Préserver le capital naturel du Canada. Deux autres obstacles ont été ajoutés en raison de l’importance que leur accordent les personnes interrogées et les participants à l’atelier. Tous ces obstacles sont généralisés parce qu’ils s’appliquent à de nombreux objectifs particuliers de gestion mentionnés ci-dessus, et ils se résument comme suit :

• manque de volonté politique et de responsabilisation de la part des gouvernements;
• mauvaise intégration de la prise de décisions dans l’ensemble des secteurs et de l’utilisation du territoire, ainsi que dans les processus réglementaires;
• manque de planification de la conservation sur le plan du paysage;
• contraintes et incitatifs relatifs aux régimes de tenure et d’aliénation des ressources;
• les principaux gardiens sont rarement « à la table »;
• manque d’incitatifs et d’avantages économiques pour les principaux gardiens;
• manque d’instruments d’information pour soutenir la prise de décisions;
• manque d’intégration des coûts et avantages réels de la nature;
• manque de ressources financières pour soutenir la conservation et des partenariats.

Même si un grand nombre de ces obstacles sont assez généraux, ils font ressortir certains des éléments « fondamentaux » des politiques qui doivent sans doute être mis en place pour assurer la mise en œuvre réussie des objectifs précis de gestion conçus pour conserver le capital naturel dans un cadre de développement durable.

Les préoccupations relatives à la volonté politique et à la responsabilisation étaient de plusieurs ordres. Les personnes interrogées et les participants à l’atelier ont souligné le besoin de transparence quant aux choix politiques et économiques fondamentaux qui guident la prise de décisions des gouvernements en matière d’utilisation du territoire et des ressources, et ils ont soutenu que les gouvernements devraient être tenus responsables des compromis qui en découlent et qui pourraient influer sur le capital naturel. L’importance d’assurer la mise en œuvre des orientations et recommandations stratégiques qui découlent des processus multipartites a également été signalée, tout comme le besoin d’un point de convergence institutionnel pour la responsabilisation.

Nombre d’intervenants ont également signalé l’absence de mécanismes efficaces de responsabilisation dans certaines lois régissant l’utilisation du territoire et des ressources. De nombreux intervenants ont mentionné le manque d’intégration efficace de la prise de décisions dans l’ensemble des secteurs et utilisations du territoire, ainsi que dans les processus réglementaires, comme étant l’obstacle majeur à la conservation du capital naturel dans le paysage exploité de la ZGF d’Al Pac. De nombreux exemples précis de ce manque d’intégration ont été repérés. Tous ces exemples signalent la nécessité d’une gestion intégrée du paysage pour fixer et atteindre les objectifs à l’échelon du paysage dans un contexte d’activités multiples, de conflits entre les valeurs relatives à l’utilisation du territoire, et d’effets cumulatifs importants. Plusieurs personnes interrogées et participants à l’atelier ont soutenu avec force que cette optique doit comporter un nouveau modèle de gouvernance pour la gestion de l’utilisation du territoire et des ressources dans la ZGF d’Al Pac.

En outre, le manque de planification de l’utilisation du territoire sur le plan du paysage est généralement considéré comme un obstacle important à la conservation du capital naturel. Cet obstacle a été analysé en détail dans le rapport de la TRNEE intitulé Préserver le capital naturel du Canada. L’étude de cas de la ZGF d’Al-Pac a fait ressortir des faiblesses particulières dans les processus de planification applicables, ainsi que l’importance de la planification comme mécanisme d’intégration et comme moyen de gérer les effets cumulatifs.

Les contraintes et les incitatifs relatifs aux régimes de tenure et d’aliénation des ressources dans la ZGF d’Al-Pac ont également été examinés en détail. Tout particulièrement, l’orientation des régimes fonciers pour maximiser les avantages économiques à court terme et le manque de souplesse qui en résulte lorsqu’il s’agit de tenir compte d’autres valeurs, notamment la conservation du capital naturel, ont été signalés par les intervenants à propos des secteurs énergétique et forestier. Les options de réforme des régimes fonciers comprennent la prolongation des échéances pour l’exploitation des ressources afin de faciliter la planification et la coopération entre les industries, la transition vers des blocs plus vastes de droits d’exploitation des ressources avec un nombre plus restreint de détenteurs de tenure, et l’assouplissement de l’exigence de type « à prendre ou à laisser » qui s’applique tant aux secteurs forestier que pétrolier et gazier.

L’absence des principaux gardiens et autres intervenants à la « table » est un obstacle auquel se heurte la conservation du capital naturel et qui trahit plusieurs problèmes sous-jacents. Dans certains cas, il n’existe aucun mécanisme décisionnel englobant et transparent auquel les intervenants puissent participer (en d’autres termes, il n’y a pas de « table »). Dans la ZGF d’Al Pac, ce problème est illustré par l’absence d’un processus global de planification et par la manière fermée dont se prennent les décisions gouvernementales en matière d’octroi de droits d’exploitation des ressources. Certaines personnes interrogées et participants à l’atelier ont également exprimé leur préoccupation face au manque de participation efficace et de haut niveau du gouvernement dans les forums multipartites, et font le lien entre cette lacune et les problèmes subséquents que connaît la mise en œuvre des recommandations émanant de ces forums. Enfin, la difficulté d’assurer une participation intégrale et efficace des Autochtones à la prise de décisions a été signalée par de nombreux intervenants. Cette question sera réexaminée plus loin dans le présent document.

Les personnes interrogées et les participants à l’atelier ont commenté en détail le manque d’instruments d’information pour appuyer la prise de décisions comme étant un obstacle à la conservation du capital naturel. Le besoin de mener des recherches scientifiques supplémentaires pour appuyer la prise de décisions a été signalé, ainsi que l’existence de certaines pratiques optimales dans le domaine de la modélisation des scénarios d’utilisation du territoire dans la ZGF d’Al-Pac. Les intervenants ont également commenté le besoin de garantir que l’information existante soit facile d’accès, l’importance de faire le lien entre l’information et la prise de décisions, et la nécessité d’intégrer les études sur l’utilisation traditionnelle du territoire et le savoir écologique traditionnel des Autochtones dans la prise de décisions.

Le manque de ressources financières accordées à la conservation et aux partenariats est un obstacle qui a été signalé par la TRNEE, ce qu’ont corroboré de nombreux intervenants qui connaissent bien la ZGF d’Al-Pac. L’effet néfaste des restrictions budgétaires du secteur public sur les ministères et organismes à qui incombe la gestion du territoire et des ressources a été souvent cité, tout comme les recettes importantes que l’exploitation des ressources génère pour le gouvernement. On s’entend généralement pour dire que la capacité de gestion ne suit pas le rythme du développement et que cette lacune croissante menace le capital naturel.

Le manque d’avantages et d’incitatifs pour les principaux gardiens et le manquement à l’intégration des coûts et avantages réels de la nature dans la prise de décisions constituent deux obstacles qui ont été signalés par la TRNEE dans Préserver le capital naturel du Canada. Ces obstacles touchent tous deux la ZGF d’Al-Pac. Toutefois, ils sont analysés dans la partie III du rapport de l’étude de cas, qui porte sur les aspects financiers et le recours à des instruments économiques pour conserver le capital naturel.

Dans l’ensemble, l’étude de cas souligne les raisons péremptoires de se concentrer sur les éléments réglementaires fondamentaux dans le contexte des exigences multiples et croissantes qui s’exercent sur le territoire et la réserve de ressources. La leçon générale la plus importante à tirer de l’élément réglementaire de l’étude de cas d’Al-Pac est que la conservation du capital naturel dans ce type de paysage exploité est difficile à concrétiser si l’on ne s’attaque pas aux effets cumulatifs par la voie d’une gestion intégrée du paysage.

La section 5 du présent document porte sur les obstacles réglementaires et les options stratégiques qui se rattachent aux huit objectifs de gestion suivants :

• maintenir l’ensemble du couvert forestier;
• maintenir le régime de perturbation naturelle;
• maintenir les forêts anciennes;
• maintenir les éléments aquatiques et hydrologiques essentiels;
• reconnaître et protéger les aires qui font l’objet d’utilisations et de valeurs traditionnelles pour les Autochtones;
• créer des zones dans la forêt aménagée où les incidences humaines sont interdites ou fortement restreintes;
• réduire la densité de perturbation linéaire et gérer l’accès humain;
• maintenir les stocks et les puits de carbone terrestre.

Dans chaque cas, on signale plusieurs obstacles réglementaires au progrès et on suggère des options stratégiques. Il n’est guère facile de résumer dans un sommaire tous les détails exposés dans ces sections; les lecteurs trouveront plus de précisions à la section 5.

La section 6 présente des sujets de recherche et d’analyse supplémentaires. Toutes les options stratégiques envisagées dans le présent document pourraient faire l’objet d’un examen plus poussé pour aboutir à des propositions précises de réformes juridique, institutionnelle et stratégique. D’autres travaux pourraient également porter sur le potentiel du recours à des lois fédérales et provinciales précises pour conserver le capital naturel.

La partie II se termine comme suit : les constatations de l’étude de cas s’appliquent non seulement à la ZGF d’Al-Pac, mais aussi à l’ensemble de la forêt boréale. Il y a de toute évidence un potentiel considérable de réformes réglementaires qui favoriseraient la conservation du capital naturel dans la zone de l’étude de cas. La ZGF d’Al-Pac offre également aux décideurs et aux intervenants des autres parties de la forêt boréale l’occasion d’envisager un scénario de diverses valeurs et d’utilisations intenses et multiples du territoire, qui sont parfois conflictuelles. Les leçons tirées de la présente étude de cas suggèrent ainsi comment la législation, les politiques et les pratiques d’utilisation du territoire pourraient être modifiées dans l’ensemble de la forêt boréale du Canada pour favoriser la conservation du capital naturel dans un cadre de développement viable qui se prête à la gestion de l’exploitation du territoire et des ressources.