4. POSSIBILITÉS SUR LE PLAN FISCAL

La documentation publiée sur l’écologisation de la fiscalité est vaste, tant sur le plan théorique que pratique. Nous avons sélectionné des options pour la ZGF d’Al-Pac qui traitent à la fois des principales préoccupations soulevées par les intervenants, et qui cadrent avec le climat stratégique en matière de gestion des terres forestières. La plupart de ces options sont générales dans le sens où elles portent sur de nombreux secteurs, ou sur de nombreux objectifs de conservation. Le niveau de détails fourni dans l’examen des options ci-dessous dépend de la complexité de l’instrument, ainsi que du degré d’adaptation du public à l’usage de cet instrument. Certains instruments, tels que les redevances d’utilisation, sont simples et s’appliquent à de nombreuses fins. Ils ont fait l’objet d’une analyse restreinte. Dans ce document, nous nous concentrons sur les politiques qui aboutiront à une augmentation de la superficie forestière totale et à l’établissement de points de repère écologique, ce qui traduit une façon d’envisager le maintien du capital naturel selon un « filtre dégrossisseur ». Nous avons adopté cette solution parce que tout le monde semble s’entendre généralement sur le besoin de réduire la perte de couvert forestier afin de maintenir le capital naturel. En outre, les politiques qui insistent sur la réduction de la perte de couvert forestier sont relativement faciles à mettre en œuvre, parce qu’il y a moins d’accent mis sur les activités propres à un secteur et à un site, et sur l’hétérogénéité.

4.1 Comptabilité des ressources naturelles

L’adage voulant que ce qui est mesuré est géré s’applique à la planification des activités du gouvernement. Les indicateurs économiques et sociaux évaluent notre performance sur ces plans, et la mesure fréquente de ces indicateurs exerce une pression soutenue sur les gouvernements, les entreprises et les organisations à but non lucratif pour qu’ils répondent aux besoins et aux crises qui se manifestent (Canada West Foundation, 2003). Une option pour améliorer l’aménagement intégré du territoire entre les secteurs et les ministères consiste à exiger que ces derniers gèrent selon une série commune d’indicateurs, et que les utilisateurs des forêts rendent compte des activités qui se répercutent sur ces indicateurs et qu’ils gèrent ces activités.

Les comptes de ressources naturelles assurent une surveillance des indicateurs de réserves matérielles de capital naturel. La TRNEE recommande la production de rapports sur les cinq indicateurs de capital naturel : la qualité de l’air telle que mesurée par l’exposition à l’ozone troposphérique, la qualité de l’eau, les émissions totales annuelles de gaz à effet de serre, la proportion de la superficie totale du sol recouvert de forêts, et la proportion de la superficie totale du sol recouvert de terres humides (TRNEE, 2003). Ces indicateurs posent toutefois un problème : ils ont tendance à retracer les résultats présents plutôt que la productivité de la réserve de capital naturel. Les indicateurs tels que le pourcentage du couvert forestier ne décrivent pas adéquatement la performance générale du système quant à sa capacité de maintenir le flux de biens et services environnementaux produits par le territoire forestier au fil du temps. Ils ne tiennent guère plus compte de la valeur relative des biens et services produits.

Une définition économique de la durabilité est le maintien du bien-être social au fil de générations successives grâce à un dosage adéquat de consommation et d’immobilisations (y compris le capital naturel) au fil du temps. Les indicateurs de durabilité et les comptes de ressources naturelles pourraient servir à améliorer le modèle de planification des activités en Alberta. Les mesures de comptes verts ou de produit national net (PNN) ajusté sont une tentative de tenir compte de la valeur des biens et services non marchands produits dans l’économie. Ces mesures offrent au gouvernement et à ses divers ministères l’occasion de gérer en fonction d’une mesure globale commune de la « richesse » prévue. En particulier, l’intégration des mandats de chaque ministère pourrait être facilitée si tous les ministères géraient en fonction d’une série commune d’indicateurs intégrés qui tiennent compte des multiples valeurs marchandes et non marchandes plutôt que d’indicateurs propres à la productivité de certains secteurs. Selon ce système, chaque ministère devrait, dans l’évaluation de ses programmes, tenir compte des externalités associées à leurs politiques dans d’autres secteurs. De même, le rendement général du gouvernement serait mesuré sur la même base, ce qui assurerait l’uniformité.

Le PNN vert exige l’intégration de l’information économique et écologique. La plupart des critères et des systèmes d’indicateurs, tels que ceux qui sont avancés par le Conseil canadien des ministres des forêts et le Forest Stewardship Council, séparent les indicateurs économiques des indicateurs écologiques. Les indicateurs économiques ont souvent trait à l’emploi, à la production et aux salaires, et non pas au potentiel de maintenir un bien-être stable grâce à un dosage approprié de consommation et d’investissement. Retracer l’état de ces indicateurs à un moment précis dans le temps ne nous révèle rien sur la capacité du capital social (naturel et anthropique) de produire un flux de biens et services dans l’avenir. En outre, ces mesures ne tiennent pas compte des avantages économiques qui découlent des biens et services non marchands (tels que le cycle des éléments nutritifs) assurés par le maintien du capital naturel.

Adamowicz (2003) critique les systèmes de critères et d’indicateurs dans lesquels il voit des tentatives d’évaluer le bien-être des collectivités forestières plutôt que l’ensemble des économies, et il recommande que l’on soit plus nettement orienté sur des indicateurs économiques ajustés à l’environnement tels que le PNN vert. Les comptes de ressources naturelles sont nécessaires si l’on veut instituer un PNN vert ou d’autres indicateurs qui intègrent les éléments écologiques et économiques dans une mesure globale de bien-être. Toutefois, la mesure de la valeur des intrants qui sont destinés aux comptes verts, tels que les avantages autres que le bois et les services écologiques, ainsi que la dépréciation ou l’appréciation de la capacité pour ces secteurs comportent encore de nombreuses difficultés (Adamowicz, 2003).

4.2 Augmentation des droits de propriété pour les ressources non ligneuses

On pourrait améliorer la gestion de multiples avantages non ligneux sur les terres publiques en augmentant les droits de propriété pour les ressources non ligneuses. En général, les droits d’accès aux ressources forestières autres que le bois (telles que l’eau, la faune et le fourrage) sont régis par des droits de propriété assez faibles. On pourrait améliorer la gestion en fonction de ces valeurs en attribuant des droits plus forts pour le poisson et la faune afin d’inciter les chasseurs et les pêcheurs à gérer l’accès et le braconnage, et en augmentant la transférabilité des tenures forestières pour que les titulaires d’EGF, voire le grand public puissent acheter des contingents ou des concessions d’exploitation pétrolière et gazière.

Les ententes de cogestion offrent une occasion de renforcer les droits d’accès aux ressources pour les chasseurs et les pêcheurs, tout en offrant un moyen d’améliorer la gestion. La cogestion est importante parce que les plus grands risques auxquels sont exposées certaines espèces boréales ne sont pas causés par les éléments linéaires en soi. Ces risques proviennent surtout de l’élargissement de l’accès humain à ces éléments, du braconnage et du nombre d’accidents mortels sur les routes qui en découlent. Les intervenants ont exprimé leur crainte que la réglementation existante du poisson et de la faune soit souvent mal appliquée en raison des restrictions budgétaires dans les ministères concernés. Les ententes de cogestion avec les organismes responsables du poisson et de la faune pourraient alléger les pressions relatives à l’accès pour des espèces particulières. Dans ce modèle, les organismes de conservation auraient le droit d’affecter les ressources halieutiques et fauniques. Les recettes de la vente de ces droits seraient ensuite affectées à l’application des règlements existants et à la gestion de l’accès. Ceci serait probablement plus acceptable aux yeux du public qu’une augmentation des taxes pour financer les efforts d’application de la loi déployés par le gouvernement.

On pourrait également procéder à plusieurs modifications dans la politique de gestion du bois en Alberta pour renforcer les droits fonciers, en élargissant notamment les dispositions de mise en concurrence comme moyen d’attribuer les droits d’exploitation du bois. Les restrictions imposées à la transférabilité et à la divisibilité des droits d’exploitation du bois entravent la concurrence, favorisent la concentration industrielle et empêchent l’affectation de la fibre à sa meilleure utilisation. En outre, le manque de transférabilité des licences réduit les possibilités de gestion spatiale et temporelle des récoltes, et elle entrave la gestion au profit du capital naturel. Si l’on dissociait le territoire des usines, si l’on regroupait les tenures forestières et si l’on accroissait la transférabilité, ces problèmes s’en trouveraient atténués.

4.3 Droits d’aménagement négociables

Les droits d’aménagement négociables (TDR) préservent les valeurs naturelles et patrimoniales en créant des marchés pour les droits d’exercer des activités qui portent atteinte à ces valeurs. Les droits d’aménagement négociables sont des actifs qui sont créés par le gouvernement et qui peuvent servir à indemniser les détenteurs d’aliénation en cas d’absence de développement ou d’exploitation de terres. Les TDR peuvent être envisagés comme un mode de gestion environnementale qui allie la réglementation et les forces du marché. Comme dans le cas des méthodes de commandement et de conduite des opérations, l’autorité habilitée est tenue d’établir des zones ou des seuils d’utilisation; toutefois, elle prévoit également une institution de nature commerciale pour atteindre un objectif environnemental. Une caractéristique importante des TDR est qu’ils séparent la propriété du droit d’exploiter une terre de la propriété de la terre proprement dite, créant ainsi un marché dans lequel les droits d’aménagement peuvent être achetés et vendus. Par conséquent, ils peuvent être employés, peu importe si le système de droits de propriété sous-jacents est public ou privé. Dans le modèle traditionnel, les propriétaires fonciers qui vendent des TDR préservent leurs terres en permanence, tandis que les acheteurs accroissent la densité du développement dans un endroit moins sensible. Le fait que le titre sous-jacent de propriété de la terre ne soit pas modifié rend les TDR compatibles avec les structures existantes de tenures et facilite leur mise en œuvre.

Il y a deux moyens de mettre en œuvre un système de permis négociables. Dans un système d’échange bilatéral, le propriétaire d’une terre forestière excédentaire est payé pour conserver suffisamment de terres boisées afin de satisfaire les exigences de réserve de l’acheteur. Toutefois, les frais de transaction dans ce cas peuvent être élevés : les propriétaires fonciers doivent prendre le temps de trouver, d’acheter et d’administrer les propriétés compensatoires, et le fait que la situation de l’acheteur dépende du respect de la réglementation par le vendeur accroît le risque que comporte cette transaction. Par contre, les propriétaires fonciers peuvent se voir attribuer des droits d’exploitation équivalents au nombre d’hectares qui risquent d’être perturbés, jusqu’au seuil de conservation, et ces droits peuvent ensuite être négociés. Les droits d’aménagement négociables incitent les entreprises à respecter les seuils pour la perte de couvert forestier. Les TDR peuvent également être envisagés comme des mécanismes pour mettre en œuvre un système de compensation ou d’absence de pertes nettes pour le couvert forestier ou divers types d’habitat. Weber et Adamowicz (2002) analysent en détail comment un système de TDR pourrait être mis en œuvre dans la forêt boréale du Nord Est de l’Alberta.

4.4 Échanges de droits d’émissions de GES et crédits de carbone

La forêt boréale joue un rôle important dans le cycle global du carbone, et la production des produits forestiers est une activité qui consomme beaucoup d’énergie. Les activités forestières ont le potentiel de servir à la fois de sources et de puits de GES. Les sources de GES résultent des activités de récolte, des perturbations naturelles telles que le feu, de la perturbation du sol et de la décomposition des déchets. Quant aux puits de carbone, ils résultent du potentiel des forêts de piéger le carbone tant dans le sol que dans la biomasse (Nelson et Vertinsky, 2003). La gestion du carbone influera sur les activités de tous les secteurs et modifiera la répartition des caractéristiques forestières dans le paysage. Ceci peut donner lieu à deux avantages possibles, outre la réduction des GES nettes : un investissement dans le matériel forestier sur pied et une augmentation de la superficie totale du couvert forestier. Par ailleurs, les incendies et les invasions de ravageurs sont source d’émissions de GES, donc les politiques relatives au carbone peuvent aussi inciter à gérer le feu et les insectes et à réduire les cycles de perturbation naturelle dans le paysage.

Les crédits négociables de carbone sont considérés comme un moyen d’exécuter l’engagement pris par le Canada de réduire les GES en vertu du Protocole de Kyoto. Les entreprises pourraient envisager de réduire les récoltes et la production là où le revenu relatif de la vente de crédits de carbone (en freinant soit la production, soit le piégeage du carbone) est plus élevé que celui de l’expansion de la production à la périphérie. Par exemple, en Saskatchewan, 200 000 hectares de forêt ont été éliminés du territoire et placés dans des réserves de carbone forestier. Les réductions dans la zone récoltée peuvent être compensées par une gestion forestière plus intensive ailleurs. Par conséquent, les crédits de carbone, tels que les TDR, peuvent servir de mécanismes pour créer des zones de gestion intensive. L’échange de droits d’émissions de GES peut aussi entraîner des changements dans les pratiques de récoltes qui réduisent les émissions au niveau des peuplements par un abattage sélectif ou en prolongeant la durée de la rotation des récoltes (Nelson et Vertinsky, 2003). Ainsi, les techniques de récolte à faible impact risquent aussi de changer la structure des classes d’âge de la forêt. Nelson et Vertinsky (2003) soutiennent que même s’il est probable que nous observions une augmentation de la lutte antiparasitaire, y compris la récolte sélective des peuplements pour empêcher la pullulation des ravageurs, il est peu probable que le redoublement d’efforts de suppression des incendies ait beaucoup d’effet sur le paysage. C’est parce que la superficie actuellement brûlée dans la forêt aménagée résulte presque entièrement du petit nombre d’incendies qui échappent au confinement et qui prennent des proportions importantes. D’autres mesures qui pourraient avoir un effet néfaste sur la fonction des peuplements forestiers comprennent la réduction des charges de combustible pour réduire le risque d’incendie, et le recours accru à une réexploitation des produits forestiers après une perturbation.

Un aspect intéressant du développement des marchés pour le carbone est la manière dont cela pourrait se faire dans le cadre de la structure actuelle d’aliénation des terres publiques et privées qui régit la forêt boréale. Il faudrait peut être clarifier la relation entre les tenures de ressources existantes, le régime de gestion forestière et les cadres juridique et stratégique qui s’appliquent au piégeage du carbone biotique. Les lois qui régissent les droits du carbone devraient établir des mécanismes juridiques précis pour permettre de négocier le potentiel de piégeage et les compensations comprenant des puits de carbone, ce qui assurerait aux investisseurs dans des projets de compensation un droit de propriété pouvant s’exercer à perpétuité sur les terres publiques. L’État de Nouvelle Galles du Sud, en Australie, a réglé la question de la sécurité et de la transférabilité des droits du carbone en adoptant une loi : (1) qui établit clairement les droits de propriété; (2) qui accorde aux détenteurs de droits une garantie d’accès à la terre et une capacité de bloquer les injonctions contre les utilisations du territoire qui comportent une incidence néfaste sur le piégeage du carbone. Ce type de loi pourrait également servir à permettre des ententes s’apparentant aux servitudes du patrimoine pour les terres publiques (voir ci-dessous).

4.5 Servitudes du patrimoine sur les terres publiques

Les servitudes du patrimoine n’ont jamais été envisagées comme un mécanisme qui pourrait s’appliquer aux terres publiques. Toutefois, des politiques novatrices pour le piégeage du carbone dans ces terres publiques donnent une idée des innovations possibles pour assurer la gestion d’autres écoservices.

Les servitudes du patrimoine offrent un mécanisme selon lequel les organismes privés peuvent acheter des droits auprès des propriétaires fonciers privés et retirer une terre de la production à perpétuité. Ainsi, ce sont des mécanismes importants pour permettre au public de révéler ses préférences concernant le développement économique et la conservation sur un marché, et pour indemniser d’autres détenteurs d’aliénations. L’application des servitudes du patrimoine aux terres publiques comporte néanmoins une difficulté : le gouvernement et le public tirent un revenu des terres et ils ont donc un intérêt dans le potentiel futur des ressources ancrées dans certaines parcelles de terre. Une façon de surmonter ce problème consiste à exiger qu’une partie de la valeur de la servitude du patrimoine soit transférée au public dans toute transaction qui neutralise les activités sur le territoire. Une variation intéressante au modèle de la servitude du patrimoine est la « prime de regroupement », qui offre des prix préférentiels pour les servitudes en fonction de leur « contiguïté » (Parkhurst et al., 2002). La prime de regroupement a pour but de créer de vastes zones centrales et non morcelées d’habitat.

4.6 Dégrèvement fiscal pour les investissements forestiers

Le dégrèvement fiscal pour les investissements forestiers pourrait s’appliquer à un exploitant forestier (entreprises forestières, sociétés d’énergie, etc.) qui crée des investissements dans le capital naturel en créant des points de repère écologique ou en laissant la forêt intacte. Les dégrèvements fiscaux offrent un mécanisme qui permet de récupérer le coût des investissements forestiers qui reflètent des valeurs non ligneuses. Les dégrèvements fiscaux pourraient également contrer l’effet d’amortissement accéléré dans le secteur énergétique. Le Costa Rica a recouru à des incitatifs fiscaux, et le gouvernement y a institué un « crédit d’impôt transférable pour le reboisement » pour que les petits propriétaires fonciers puissent vendre leurs crédits à leurs homologues riches qui ont besoin de compensations d’impôts plus importantes (Panayotou, 1994). Les impôts fonciers peuvent également être classés selon l’exploitation du territoire, le taux d’imposition augmentant selon le degré d’incidence (Panayotou, 1994). Les crédits fiscaux ont l’avantage d’être applicables dans tous les secteurs, et ils sont généralement considérés d’un œil favorable par l’industrie. Par ailleurs, les dégrèvements fiscaux peuvent également être perçus comme réduisant les avantages de l’utilisation du territoire pour le public et comme étant contraires au principe du pollueur-payeur.

4.7 Certification

La certification est un incitatif du marché qui a pour but d’intégrer les valeurs non marchandes dans les prix de la forêt. Elle offre ainsi un incitatif à produire un avantage social dans les décisions d’extrants. Plus particulièrement, la certification incite les entreprises à gérer en fonction du capital naturel en augmentant le prix des produits et en accroissant la part du marché. Le degré selon lequel les critères requis pour obtenir la certification reflète une gestion durable des ressources et des investissements dans le capital naturel est une question qui mérite un examen plus approfondi. Les critères et les indicateurs liés aux programmes de certification sont la cible des mêmes critiques exposées dans l’analyse précédente sur les comptes de ressources naturelles. Al Pac demande présentement sa certification auprès du FSC, qui est l’un des programmes de certification les plus exigeants actuellement. Nous avons analysé dans la section précédente les obstacles auxquels se heurte Al-Pac pour obtenir la certification du FSC, obstacles qui devraient être éliminés pour que ce mécanisme devienne efficace.

4.8 Frais d’accès, frais d’utilisation

Les routes non déclassées qui servent à des fins récréatives contribuent aux éléments linéaires. Les adeptes du plein air qui se servent de ces éléments gratuitement créent une externalité dans le sens où ils ne tiennent pas compte des effets de leurs décisions sur le capital naturel dans leurs décisions individuelles. Le péage pour les routes non déclassées réduirait les incitatifs à entretenir des routes qui ne présentent pas une grande valeur.