6.1 LES TERRAINS D'ENTENTE

Les participants se sont généralement entendus sur les trois grands secteurs de recommandations traités aux sections 4 et 5 : rapport annuel sur un ensemble restreint de nouveaux indicateurs nationaux du capital naturel et humain; élargissement du SCN; amélioration des indicateurs nationaux de l’environnement.

On note en particulier un appui très large au principe voulant que les indicateurs soient élaborés sur la base d’un modèle de capital afin de répondre aux questions d’équité transgénérationnelle. Plusieurs participants auraient toutefois souhaité qu’un plus grand accent soit mis sur la mesure de l’équité transgénérationnelle. Les participants ont aussi largement appuyé l’inclusion d’indicateurs du capital naturel et humain. Malgré des désaccords philosophiques et méthodologiques prévisibles sur ce qui doit être mesuré et la façon de le faire, la plupart des participants conviennent que les indicateurs proposés – sur la tendance de la qualité de l’air, la qualité de l’eau, les émissions de gaz à effet de serre, le couvert forestier, les terres humides et le niveau de scolarité – fournissent tous des données importantes et peuvent être rattachés à l’activité économique.

La plupart des participants ont également convenu que certains indicateurs nationaux du capital sont importants mais ne peuvent être inclus ni diffusés pour l’instant. Par exemple, un nombre important de participants au programme se sont fortement prononcés en faveur de l’inclusion du capital social dans le cadre des IDDE et du soutien aux travaux en cours au Canada et ailleurs, en vue du développement d’indicateurs touchant divers aspects du capital social.

Dans un même ordre d’idées, les participants ont convenu que la question des seuils écologiques était importante mais qu’elle pourrait nécessiter une solution pragmatique. Différents participants, en particulier au sein de certains groupes de concertation, ont insisté sur l’importance de développer des indicateurs qui tiennent compte ou donnent de l’information sur (a) les seuils au-delà desquels les dommages peuvent devenir irréversibles, ou (b) les seuils relatifs à la capacité de charge. Dans plusieurs cas, toutefois, les groupes de concertation ont reconnu que l’état actuel des connaissances ne permettait pas d’établir ces seuils avec précision. La plupart des participants ont néanmoins convenu que l’absence d’un seuil bien défini ne devait pas empêcher le développement d’un indicateur. Les indicateurs doivent plutôt fournir une information directionnelle (les choses vont-elle mieux ou non?).

Finalement, malgré des positions de départ souvent très éloignées, la plupart des participants ont aussi appuyé la nécessité d’adopter une approche pragmatique de l’établissement des indicateurs, en mettant l’accent sur ceux qui peuvent de façon réaliste être mis en place dans le court terme. Les participants ont également souligné l’importance de la coopération entre les services officiels afin d’éviter le dédoublement des efforts et pour que les données soient recueillies et transmises de manière uniforme à travers tout le pays.

Le reste de la présente section résume certains des principaux débats qui ont surgi dans le cadre des travaux de l’Initiative des IDDE.

6.2 UN INDICATEUR REGROUPÉ UNIQUE OU DIFFÉRENTS INDICATEURS REPRÉSENTATIFS

La nécessité et la façon de regrouper l’information sur le patrimoine global du Canada devaient constituer l’une des problématiques les plus controversées à laquelle a dû faire face l’Initiative des IDDE. La perspective d’un indicateur regroupé unique de la durabilité nationale présente un intérêt considérable pour un grand nombre de Canadiens. Un chiffre unique, facile à comprendre, pourrait devenir aussi important et aussi courant que le PIB. Sans compter que les commentateurs et décideurs sont plus susceptibles d’utiliser un chiffre unique qu’un ensemble de statistiques. Enfin, un chiffre unique facilite les comparaisons annuelles.

Les questions de savoir s’il faut regrouper l’information, quelle information doit être regroupée et comment procéder alors soulèvent des questions méthodologiques difficiles, de même que des enjeux conceptuels fondamentaux, qui sont au cœur de la définition du développement durable. On s’entend généralement pour dire que, peu importe dans quelle mesure le regroupement est approprié, il doit être exprimé par des unités monétisées (c’est-à-dire la valeur totale du capital en dollars). Un très faible nombre de participants se sont déclarés en faveur d’une approche dans laquelle une note globale reposait sur le regroupement d’indicateurs pondérés fondés sur des unités différentes.

Le débat sur cette question aura essentiellement porté sur la perspective du développement d’un indicateur regroupé et monétisé de la valeur nette du capital national. Par exemple, différents participants ont suggéré que la valeur (en unités monétaires) plutôt que la taille (en unités physiques) des réserves constitue un indicateur plus éloquent de l’importance du rôle d’un type particulier de capital. Et ce, parce qu’un indicateur monétisé laisse une impression de rareté des ressources ou de la valeur de cette ressource particulière pour la société. En outre, les indicateurs de la taille ou de la quantité des réserves peuvent prêter à confusion quant à la disponibilité relative d’une ressource naturelle particulière. Par exemple, alors que les réserves totales des ressources non renouvelables diminuent au fur et à mesure de leur utilisation, dans plusieurs cas les réserves totales prouvées – la quantité disponible à un prix commercialement viable – peut augmenter.

Certains participants ont également exprimé une préférence envers une mesure regroupée et monétisé qui répondrait à la question : « Conservons-nous suffisamment de ressources pour l’avenir ? » C’est là la fonction qui répondrait à l’indicateur de richesse nationale nette dont il est fait mention à la section 5.1.4.

Il y a deux grandes raisons pour lesquelles la TRNEE ne recommande pas l’adoption d’un indicateur regroupé et monétisé unique du capital net du Canada. La monétisation de l’apport économique de l’actif environnemental a fait l’objet de recherches considérables au cours des deux dernières décennies. Bien que les travaux sur cette question progressent, plusieurs controverses subsistent sur les différentes méthodes de monétisé du capital.

Au fond, un indicateur regroupé monétisé n’est approprié que si nous supposons que tous les types de capital sont interchangeables. Or, si toutes les formes de capital sont substituables, il n’est plus nécessaire d’en faire rapport individuellement. La seule donnée pertinente consisterait alors à savoir si la valeur regroupée augmente ou diminue. Nous savons aujourd'hui que certaines formes de capital sont facilement interchangeables. Par exemple, les machines (capital produit) peuvent souvent se substituer à la main-d’œuvre (capital humain). De nouvelles sources d’énergie pourraient remplacer le pétrole dans l’avenir (substitution d’une forme de capital naturel par une autre).

Toutefois, il peut exister certaines formes de capital tellement importantes et si difficiles à remplacer qu’il n’est pas approprié de présupposer une substituabilité parfaite. En tant que société, nous pourrions rejeter la pollution de l’air – une diminution du capital naturel et peut-être du capital humain (santé) – comme prix des gains économiques sous la forme d’une augmentation du capital produit. À tout le moins, le remplacement à grande échelle de toutes les fonctions écologiques serait onéreux et entraînerait des perturbations dans la société. En outre, les écosystèmes assurent une variété de fonctions que nous ne comprenons pas encore entièrement et que nous ne sommes pas en mesure d’évaluer adéquatement. Par exemple, même si nous sommes en mesure de remplacer par des piscines (capital produit) les plages devenues insalubres, nous savons que les plages assurent d’autres fonctions sociales et écologiques. Toutefois, parce que nous ne comprenons pas bien toutes ces autres fonctions, les conséquences imprévues de la dégradation des plages et le remplacement des services qu’elles assurent par des biens de capital produit pourraient revenir nous hanter en coûtant beaucoup plus cher que la recherche des solutions destinées à empêcher d'emblée la pollution desdites plages.

Même parmi les participants qui refusaient d’admette que certains types de capital doivent êtres considérés « non substituables », plusieurs ont convenu qu’il pourrait être approprié d’établir des indicateurs physiques pour les aspects de propriété commune de l’environnement. De tels indicateurs seraient particulièrement pertinents en matière de politique, puisque la gestion du capital de propriété commune (comme l’air et l’eau) doit être coordonnée de manière à tenir compte du fait que le marché ne leur associe pas automatiquement une valeur commerciale.

Aux yeux de la TRNEE, la prudence exige que le système d’information du Canada ne présuppose pas que toutes les formes de capital sont parfaitement substituables. Par conséquent, nous devons, à tout le moins pour l’avenir prévisible, assurer le suivi de certains types de capital indépendamment d’une mesure regroupée. Comme le démontrent les sections 4 et 5 ci-dessus, le modèle des IDDE comprend donc des indicateurs discrets de certains aspects du capital naturel et humain, tandis que le Système de comptabilité nationale élargi permettra à la fois le suivi d’un élargissement de l’actif et l’élaboration d’un indicateur regroupé pour les types de capital qui peuvent être facilement exprimés en unités monétaires.

6.3 QUELS INDICATEURS ?

Malgré l’assentiment général pour chacun des indicateurs retenus, on a pu relever des désaccords sur la forme précise que devait prendre chacun d’eux. Par exemple, certains participants à l’Initiative des IDDE auraient préféré un autre indicateur pour les forêts, puisque l’indicateur qui reflète l’étendue totale du couvert forestier ne permet pas de déterminer si les forêts naturelles sont remplacées par des plantations monocultures.

Comme on pouvait s’y attendre d’un exercice qui tente d’établir un petit nombre d’indicateurs pour refléter la grande diversité du capital naturel et humain du Canada, plusieurs autres indicateurs ont également été proposés. Un intérêt particulier a été exprimé, par exemple, en faveur de l’inclusion d’indicateurs portant sur les points suivants :

• espèces ou écosystèmes marins;
• disponibilité de l’eau;
• qualité des terres agricoles;
• conversion des terres;
• biodiversité.

La TRNEE reconnaît l’importance de chacun de ces éléments. La recommandation relative à l’élargissement du Système de comptabilité nationale se fonde sur l'importance de recueillir et diffuser l’information sur un éventail d’actif aussi large que possible. En bout de ligne, le Système de comptabilité nationale élargi devrait contenir de l’information sur chacun de ces éléments importants et sur bien d’autres.

L’une des raisons qui incitent à recommander l’inclusion d’indicateurs additionnels est le fait que l’accent placé sur un seul indicateur « éloquent » pourrait rendre moins visible l’interdépendance entre les différents aspects d’un écosystème. Une préoccupation similaire a amené certains intervenants à suggérer que la TRNEE propose des indicateurs du type « indice des espèces exploitées » ou « indice de la diversité de l’habitat », qui iraient au-delà d’une ressource unique pour traiter d'une manière intégrée de l’ensemble des ressources biologiques et de l’habitat dans lequel elles évoluent. Plusieurs participants ont également recommandé l’adoption d’indicateurs plus systémiques de la qualité ou de la santé des systèmes, par opposition à des indicateurs axés sur des éléments discrets de ces systèmes.

Certains participants ont également fait valoir que la série d’indicateurs devrait globalement fournir des renseignements additionnels. Différents participants, y compris ceux des deux organisations canadiennes qui œuvrent au développement « d’indicateurs de progrès réel » provinciaux (Pembina Institute for Appropriate Development et GPI Atlantic) ont fait valoir que l’ensemble des indicateurs retenus devrait comprendre un indicateur de consommation, comme « l’empreinte écologique ». Un indicateur de ce type permettrait d’informer les Canadiens sur les répercussions écologiques de leurs comportement – conduite automobile, utilisation de l’énergie, consommation, production de déchets etc. Les indicateurs de consommation pourraient également permettre de mettre en lumière l'importante dimension internationale de la durabilité. Dans un monde de plus en plus interrelié, des participants ont pensé qu’il pourrait être inadéquat de se préoccuper uniquement de l’incidence des activités des Canadiens sur le capital naturel à l’intérieur de nos propres frontières.

Dans un même état d'esprit, certains commentateurs ont également recommandé d’inclure de l’information sur les « pressions » dont font l’objet les différentes réserves de capital naturel. Le Canada a fait œuvre de pionnier dans l’utilisation des modèles pression-état-réaction de diffusion de l’information sur la qualité de l’environnement, et continue de générer une masse considérable de renseignements utiles de cette nature.

Bien que la TRNEE ait choisi de ne pas inclure d’indicateurs de consommation ou de pression dans son ensemble restreint d’indicateurs, elle en reconnaît l’importance et appuie la poursuite de la recherche de cette information et de sa publication. La notion d’empreinte écologique et les modèles pression-état-réaction peuvent tous deux permettre d’établir des indicateurs de capital à partir d'ensembles de données sous-jacentes.

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