• Il tissera de meilleurs liens entre les enjeux économiques et le patrimoine. En élargissant le SCN pour y inclure des comptes de capital naturel, humain et social, le système offrira un cadre d’analyse beaucoup plus robuste pour l’intégration des considérations à long terme dans la prise de décision économique.

• Il augmentera la quantité de données nationales uniformes et de qualité sur l’environnement. Un élément clé de la création de nouveaux comptes de capital sera la fourniture d’une information plus abondante et, selon toute probabilité, d’une information nouvelle. L’augmentation du soutien accordé aux efforts de surveillance (y compris l’information de télédétection) et au SCIE constitue un élément crucial du succès de cette proposition.

Comme nous l’avons signalé plus haut, les travaux à court terme porteront sur l’élargissement du SCN dans les secteurs directement reliés aux indicateurs proposés. La section qui suit précise la vision à long terme. Elle fournit également une évaluation détaillée du système recommandé d’information sur le capital, qui comprend une description des nouveaux comptes nationaux dont la création est proposée dans le cadre du SCN et une discussion du rôle du SCIE ¹.

5.1 ÉLARGISSEMENT DU SYSTÈME DE COMPTABILITÉ NATIONALE

Le SCN, qui a évolué au fil des cinquante dernières années, sert de base à la plupart de nos principaux indicateurs macroéconomiques, y compris le PIB et la balance commerciale. À ce titre, il constitue le cadre le plus largement utilisé pour l’analyse structurelle de l’économie canadienne. Afin de fournir des données pour les nouveaux indicateurs du capital national et une information complète sur le patrimoine canadien, la TRNEE recommande au gouvernement du Canada d’investir dans un élargissement permanent du SCN afin d’y inclure des mesures explicites du capital naturel, humain et social.

Le SCN fournit déjà des renseignements importants pour le soutien de l’analyse économique et des décisions de développement. Toutefois et de toute évidence, il est nécessaire d’étendre la portée de ce type d’analyse et de fonder les décisions de développement sur une compréhension plus approfondie des répercussions à long terme des activités actuelles. Bien qu’il ait évolué considérablement depuis ses débuts, le SCN continue de mettre principalement l’accent sur les activités reliées à l’économie de marché. À titre d’exemple, il comprend des données d’entrée et de sortie sur quelque 700 biens et services produits par plus de 300 types d’industries. À l’heure actuelle, toutefois, le SCN exclut les données sur les ressources naturelles non monétisées, qui entrent dans le système économique, et les polluants non chiffrés, qui en sortent. De même, le SCN ne contient actuellement aucune mesure du capital humain ou social ².

L’élargissement des comptes nationaux permettra de créer un système d’information complet, cohérent et uniforme, qui établit des liens entre les questions environnementales, sociales et économiques, ce qui permettra de mesurer la totalité du capital du Canada, donnant une image plus complète de la richesse totale du pays lorsque vient le moment d’élaborer des politiques ou de prendre des décisions économiques. Cette information pourrait par exemple aider à clarifier la valeur implicite que nous accordons à des éléments comme la qualité de l’air. Les Canadiens consacrent des sommes importantes pour prévenir, réduire ou pallier la pollution de l’air (et d’autres ressources). Or, ce faisant, nous accordons une valeur implicite à la qualité de l'environnement qui en résulte. La mise en place d’un système national d’information, qui nous permettrait de recenser ces évaluations sociales implicites et d’en tenir compte, ajouterait une valeur considérable au processus d’élaboration des politiques.

De la même façon, le fait de considérer les dépenses d’éducation et de promotion de la santé comme des investissements dans le développement du capital humain pourrait avoir une incidence importante sur la perception qu’ont les Canadiens de leurs choix en matière d’économie et de politique publique. On ouvrirait ainsi une nouvelle perspective sur la pertinence de ces débours dans un contexte de vieillissement de la population, d’expansion rapide de la connaissance et de la technologie dans le monde moderne et du débat qui se poursuit au pays sur les dépenses reliées à la santé. De fait, les choix budgétaires auxquels doivent faire face les gouvernements, les entreprises et les ménages pourraient très bien, à la lumière de cette nouvelle source d’information, être perçus de manière fort différente.

Il existe un large consensus chez les statisticiens et d’autres groupes de par le monde sur le bien-fondé des renseignements du type dont il est question ici. En ce qui a trait à l’information sur l’environnement, les lignes directrices sur l’intégration des données aux systèmes de comptabilité nationale seront incluses dans un manuel intitulé System of Environmental and Economic Accounts 2003, qui sera publié sous peu par les Nations Unies ³.

Le travail d’élargissement du SCN s’appuiera sur les efforts menés par Statistique Canada dans le cadre du Plan vert au début des années 90 sur l’élaboration de comptes reliés à des mesures déterminées du capital naturel (comme les ressources minières souterraines). Il faudra toutefois plusieurs années pour en arriver à un élargissement du SCN permettant de disposer d’un solide ensemble de données pour chacun des principaux types de capital. C'est pour cette raison que la TRNEE recommande au gouvernement du Canada d’accorder un soutien à long terme aux activités menées par Statistique Canada dans le secteur.

5.1.1 Nouveaux comptes du capital naturel

Dans le Système de comptabilité nationale, les comptes du capital naturel devraient comprendre :
• des comptes d’actif du capital naturel;
• des comptes de flux de matériel et d’énergie;
• des comptes de protection de l’environnement.

Comptes d’actif du capital naturel

La quantité et la qualité de l’information sur le capital naturel varient considérablement. Le capital naturel peut être mesuré de multiples façons. Les plus directes sont les mesures des réserves de capital naturel. Statistique Canada a élaboré des comptes de base, quoique incomplets, pour certaines réserves de ressources naturelles (bois d’œuvre, ressources souterraines et terres) et certaines zones terrestres; toutefois, cet organisme ne dispose que de très peu d’information sur d’autres réserves de ressources naturelles (ressources aquatiques et marines) et de virtuellement nulle information sur l’actif environnemental qui assure le flux des fonctions écologiques.

Certains indicateurs du capital naturel abordent également les tendances à l’épuisement ou à la dégradation du capital naturel. Statistique Canada et les organismes des ressources naturelles du Canada et des provinces disposent de certains renseignements sur la consommation des ressources naturelles (c.-à-d. sur l’épuisement). Toutefois, Statistique Canada ne recueille elle-même aucune donnée sur la dégradation. Le succès de l’élargissement du SCN dépendra de la création de partenariats avec les organismes qui recueillent ce type de données (Environnement Canada, Ressources naturelles Canada et Agriculture Canada). D’autres ministères et organismes gouvernementaux, des universitaires et des organisations non gouvernementales conservent des données pertinentes sur ces réserves, mais les données sont généralement dispersées et incomplètes et ne sont pas intégrées à l’échelle nationale. Malgré des efforts de diffusion importants sur le plan des installations, les données nationales sur la pollution sont limitées et manquent d’uniformité, alors que d’autres facteurs qui ont une incidence sur la situation de notre capital naturel, comme l’urbanisation et le tourisme, sont mal mesurés ou ne sont pas mesurés du tout. Par conséquent, la participation du SCIE et la nécessité d’une surveillance accrue sont de la plus grande importance.

Les comptes du système élargi mesureront la quantité de capital naturel (ressources naturelles, terres et écosystèmes) et l’évolution annuelle de ces réserves occasionnée par les processus naturels et les activités humaines. Ces réserves serviront de base à l’évaluation de la richesse en ressources naturelle, qui pourrait ensuite être intégrée à l’estimation globale de la richesse nationale du Canada dans le cadre du Système de comptabilité nationale (voir section 5.1.4) en complément des mesures traditionnelles de la richesse produite. Il en résulterait une évaluation plus complète de la richesse totale du Canada. Le bilan des ressources naturelles permettra également d’évaluer dans quelle mesure le capital produit est utilisé comme substitut du capital naturel. En outre, ces données présenteraient un certain intérêt pour le suivi sur la présence et l’exploitation de ces ressources.

Les comptes de capital naturel seront étroitement liés aux comptes de flux matériels (voir ci-dessous). L’épuisement annuel ou la récolte annuelle des réserves de ressources naturelles inscrit en unités physiques dans le compte de l’actif du capital naturel représentera une partie des flux de ressources inscrit dans le compte de flux matériels. L’intégration des deux comptes pourrait également servir à mesurer les répercussions de l’utilisation des matériaux sur les réserves de ressources « vierges » dans l’environnement.

Au fil du temps, les comptes de capital naturel qui seront élaborés devraient comporter ce qui suit :

• comptes de l’actif souterrain : mesure physique des réserves d’actifs souterrains non renouvelables (combustibles fossiles, minéraux et métaux) et estimation monétaire de la valeur des réserves;
• comptes de l’actif biologique : quantité et qualité des ressources biologiques renouvelables (bois d’œuvre, ressources marines, faune de chasse et de piégeage) et estimation monétaire de la valeur des réserves;
• comptes de l’actif des terres et des écosystèmes terrestres : étendue physique des terres du Canada, classées selon l’utilisation dominante, la couverture terrestre et la capacité des terres. Ces comptes comprendront une « matrice de changement d’affectation des terres » qui permet de représenter la conversion d’une utilisation à une autre (et l’évolution de la qualité des sols) durant des périodes préétablies (p. ex. cinq ans). Dans la mesure du possible, ces comptes comprendront également une estimation de la valeur des terres au Canada;
• comptes de l’actif de l’eau et des écosystèmes hydriques : ces comptes comprennent la quantité d’eau renouvelée par bassin versant, les précipitations, le flux des eaux de surface et le flux des eaux souterraines; l’étendue et la qualité des grands écosystèmes hydriques (lacs, fleuves, rivières, marécages, tourbières, etc.); et une estimation monétaire de la valeur des ressources hydriques exploitées commercialement. Un projet mené en collaboration par Statistique Canada et Environnement Canada procède actuellement à une estimation de la valeur nationale des ressources hydriques au Canada et au développement d’un compte monétaire de ces ressources, qui pourraient être intégrés dans l’ensemble proposé de comptes du capital national;
• comptes de l’actif atmosphérique : information sur les questions reliées au changement climatique, comprenarit les variations climatiques extrêmes et la qualité de l’air en milieu urbain.

Comptes de flux matériels et énergétiques

Les comptes de flux matériels traiteront, en termes physiques, des flux matériels entre l’économie canadienne et le « reste du monde », et entre l’économie et l’environnement. Ces flux devraient comprendre les ressources naturelles (eau, énergie, minéraux), les matériaux recyclés (métaux, papier, bois), les déchets (gaz à effet de serre, déchets solides et déchets liquides) et les substances chimiques toxiques (pesticides, fertilisants). Le fait de relier ces comptes directement aux statistiques économiques du Système de comptabilité nationale fournira une information importante pour la mesure de la demande placée par l’économie sur l’environnement à titre de source de matière première et de puits pour les déchets. Par ailleurs, en reliant les mesures physiques aux données des comptes d’intrants et d’extrants par secteur industriel, il devrait être possible de produire des estimations détaillées de l’intensité de l’utilisation de la ressource et de la production de déchets dans les différents types d’activités économiques. Ces intensités donneront la quantité physique de ressources utilisées ou de déchets produits pour chaque unité d’activité économique (mesure de l’écoefficacité).

Comptes de protection de l’environnement

L’épuisement et la dégradation du capital naturel sont reconnus comme des problèmes graves par la société, qui déploie déjà beaucoup d’activité pour les contrer. Les entreprises engagent des frais pour se doter d’équipements de contrôle de la pollution et remédier aux effets des dégradations passées. Les gouvernements investissent dans des usines de traitement des eaux pour réduire les dégâts causés par les effluents dans les lacs et les cours d’eau. Les ménages participent aux programmes de recyclage et versent des contributions aux organisations environnementales sans but lucratif.

La majeure part de ces activités est déjà calculée dans les comptes nationaux, mais non de façon explicite. À partir des comptes actuels, il n’est pas possible de dire avec certitude si les dépenses liées à la protection de l’environnement augmentent ou diminuent, ou comment elles sont réparties entre l’industrie et les différents paliers de gouvernement. Nous ne pouvons pas non plus dire grand-chose du potentiel de croissance économique offert par la production de biens et services environnementaux. Les entreprises qui les produisent souhaitent savoir si la demande pour ces biens et services augmente et, si oui, d’où elle provient. S’agit-il principalement d’entreprises qui achètent ces produits ? Les gouvernements en achètent-ils beaucoup aussi ? Quelle proportion de la demande vient de l’étranger et représente de ce fait des possibilités d’exportation pour les entreprises canadiennes ? Les comptes de protection environnementale seront conçus pour répondre à ces questions, qui sont aussi légitimes qu'importantes.

5.1.2 Les comptes du capital humain

Bien que Statistique Canada mesure de nombreux facteurs associés au capital humain, l’organisme ne produit pas d’estimations officielles du capital humain. La pratique qui consiste à passer en charges toutes les dépenses de développement humain fausse la représentation des réserves totales de capital du Canada. L’épargne et l’investissement peuvent être sous-évalués, et une analyse des facteurs sous-jacents à la croissance économique qui ne tiendrait pas compte des investissements en éducation serait incomplète. Comme le capital humain est l’un des actifs les plus importants d’un pays, il doit être intégré dans la comptabilité nationale; les dépenses de développement humain qui ont une incidence qualitative et quantitative à long terme devraient être considérées comme des investissements et inscrits de manière appropriée dans les réserves de capital humain.

5.1.3 Les comptes du capital social

On réalise de plus en plus que les mesures institutionnelles officielles ou non, les relations, les réseaux et les normes qui facilitent l’action collective jouent un rôle important dans la capacité d’une société de fonctionner efficacement, et dans le bien-être des individus membres de cette société. Les gouvernements qui s’efforcent d’assurer la propreté et la quiétude des voisinages ont besoin d’institutions qui fonctionnent bien et d’un système de justice respecté par les citoyens. De même, les individus ont besoin de réseaux sociaux pour se sentir reliés à leur communauté et disposer d’occasions de s’exprimer et de développer des relations interpersonnelles efficaces.

Malgré son importance évidente, la compréhension actuelle du « capital social » est de loin inférieure à celle des autres formes de capital. Or, sans une compréhension claire de ce qui est entendu par l’expression capital social, il n’est pas possible de mesurer ce dernier ou d’en faire rapport. Toutefois, les travaux visant à comprendre et à mesurer le capital social sont en nette progression dans le monde. Des documents publiés récemment par la Banque mondiale et l’OCDE ont mis en lumière les travaux de recherche importants qui sont en cours, plus particulièrement aux États-Unis et en Europe ⁴. Au Canada, les travaux du professeur John Helliwell ⁵ et d’autres chercheurs suscitent un intérêt considérable; Statistique Canada mène des recherches dans le domaine et prévoit utiliser le cycle 2003 de l’Enquête sociale générale pour recueillir des données sur le capital social.

Reflétant l'état de pensée actuel sur cet important sujet, la TRNEE a examiné les liens entre le capital humain et le capital social, et a établi un cadre de capital contenant une disposition relative aux données et aux indicateurs du capital social. Toutefois, vu le caractère embryonnaire des connaissances dans ce domaine, la TRNEE n’a pas établi d’indicateurs précis pour le capital social dans le cadre de ses recommandations à court terme. Toutefois, afin d’assurer la mise en place d’un ensemble d’indicateurs fournissant de l’information sur tous les aspects du patrimoine canadien, il faudra continuer de soutenir à long terme les travaux de recherche sur cette question, avec pour objectif l’incorporation des mesures du capital social au Système de comptabilité nationale élargi.

5.1.4 Un indicateur de la richesse nationale

Au fil du temps, le système élargi pourrait servir à mener une estimation élargie de la richesse nationale du Canada, une mesure unique de la richesse regroupant en un seul chiffre la totalité de l’actif du pays. En élargissant la gamme des comptes de capital, on parviendrait un jour à savoir, avec de solides fondements théoriques, si la capacité de soutenir un développement continu va augmentant ou diminuant sur le plan de l’évolution du patrimoine total.

De nombreux pays examinent diverses formes de comptabilisation de la richesse nationale élargie. Certains de ces efforts portent sur la « richesse totale » (la valeur totale de tous les types de capital d’une même année); d’autres mettent l’accent sur « l’épargne réelle » (l’évolution annuelle dans la valeur de tous les types de capital, en tenant compte de la consommation et des revenus tirés de toutes les sources de capital); d’autres encore mettent l’accent sur le « produit national net » (consommation totale moins dépréciation totale, y compris la dépréciation des réserves de capital naturel). Toutes ces initiatives n'en sont qu'à la phase initiale, et aucun pays n’a encore établi d'indicateur agrégé total ou entrepris d’en faire rapport sur une base régulière ⁶¹. Les travaux les plus complets sont le fait de la Banque mondiale, qui a produit une estimation de « l’épargne véritable » pour plusieurs pays, dont le Canada ⁷.

Le développement de ce type d’indicateur agrégé unique est hautement controversé. Il soulève des questions difficiles sur les types de capital qui doivent être monétarisés, la façon d’estimer la valeur de l’actif hors marché et la question de savoir s’il est approprié de supposer que tous les types de capitaux sont interchangeables et peuvent de ce fait être regroupés dans une valeur globale unique (voir la section 6.2 ci-dessous).

La TRNEE recommande que le Canada prenne avantage des travaux de pionnier de la Banque mondiale et utilise un Système de comptabilité nationale élargi comme base de travail menant à la publication périodique d’un indicateur élargi de la richesse nationale. À mesure que se poursuit le développement de techniques pour la monétarisation de l’actif hors marché, cet indicateur de richesse nationale pourra être élargi aux autres types de capital. Pour l’instant toutefois, l’indicateur de richesse nationale sera accompagné d’autres indicateurs du capital naturel et humain (et, à terme, social), pour lesquels les estimations monétaires ne sont pas encore possibles ou crédibles. Ce sont les indicateurs recommandés à la section 4.

5.2 AMÉLIORATION DE LA QUANTITÉ ET DE LA QUALITÉ DE L’INFORMATION ENVIRONNEMENTALE COMMUNIQUÉE AUX CANADIENS

Le Système de comptabilité nationale fournira une approche structurée permettant de relier les tendances du capital naturel, humain et, par la suite, social, aux données économiques. Toutefois, on doit charger dans ces nouveaux comptes des données fiables et uniformes portant sur l’ensemble du pays. L’élargissement du SCN dépend de la capacité des fournisseurs de données de poursuivre les activités de surveillance et de les étendre, plus particulièrement en ce qui a trait aux questions environnementales.

L’un des plus importants constats de l’Initiative des IDDE est la piètre et surprenante qualité d’une bonne partie de l’information environnementale à l’échelle nationale au Canada, en particulier pour un pays qui se targue d'une relation privilégiée avec le cadre naturel. En raison de l’absence de données complètes, cohérentes, actualisées et fiables, il s'avère impossible de faire des rapports catégoriques sur différents indicateurs. En conséquence, la TRNEE recommande d’effectuer les investissements nécessaires pour générer et améliorer l’information environnementale à l’échelle nationale. En particulier, le gouvernement devrait appuyer la mise en œuvre du Système canadien d’information sur l’environnement (SCIE).

Bien que le gouvernement ait donné son approbation de principe au SCIE, il n’a pas encore reconnu que l’organisme aura besoin d’un financement important. À l’heure actuelle, les activités du SCIE sont financées par des réaménagements dans les budgets d’Environnement Canada. Toutefois, pour être efficace, le SCIE ne devra pas compter uniquement sur un financement ponctuel. Doter le SCIE d’un financement stable et continu permettra d’améliorer largement la production d’une information précise et actuelle sur la situation du capital naturel et de l’environnement au Canada. Le financement stable aiderait également à la création de bases de données détaillées pour les indicateurs, pouvant être dégroupées par secteur et zone géographique, afin d’en permettre l’utilisation par les différents paliers de gouvernement et par d’autres organisations.

Avec le financement limité dont il dispose, le SCIE a déjà entrepris de répondre à certaines des préoccupations sur les données menant à l’établissement des indicateurs proposés dans ce rapport, y compris les indicateurs de la qualité de l’air et de l’eau, et l’indicateur des terres humides.

La phase initiale de mise en œuvre du SCIE comprend également des projets de développement de partenariats, ainsi que la mise en place de mécanismes et d’infrastructure de partage des données entre les différents organismes et ressorts. Des partenariats importants sont en voie d’être établis avec le Système national d’information sur les forêts et GéoConnexions (deux initiatives de Ressources naturelles Canada), le Service national d’information sur la terre et les eaux (Agriculture et Agroalimentaire Canada), l’Agence spatiale canadienne, les provinces, les territoires et certaines organisations non gouvernementales.

En plus de la création par le SCIE de bases de données uniformes et accessibles, il faudra mettre en place d’autres types d’activités de surveillance de l’environnement. En particulier, la disponibilité accrue de données de télédétection précises et régulièrement mises à jour présente de belles perspectives quant à la création d’indicateurs nationaux adéquats pour plusieurs formes de capital naturel, en particulier celles qui sont reliées à la couverture terrestre et à la qualité des terres.

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