1. INTRODUCTION

Le présent document constitue la troisième des trois parties du rapport de l’étude de cas qui analyse les enjeux de la conservation dans la zone de gestion forestière (ZGF) d’Alberta Pacific (Al-Pac) dans le Nord-Est de l’Alberta. Cette étude de cas a été commandée par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) dans le cadre de son Programme de conservation du patrimoine naturel du Canada : la forêt boréale. Dans cette partie du rapport de l’étude de cas, nous présentons un sommaire des principaux obstacles fiscaux et des possibilités que l’on pourrait envisager pour préserver le capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac.

Le capital naturel comprend des ressources telles que les ressources minières, le bois, le pétrole et le gaz, qui fournissent les matières premières servant à la production de biens manufacturés, ainsi que des ressources foncières et en eau qui soutiennent les valeurs non commerciales telles que les débouchés d’ordre récréatif, la biodiversité et les écoservices. À l’instar du capital produit, le capital naturel est sujet à la détérioration, dans ce cas par un excès de croissance et de déchets, par l’extraction des ressources naturelles et la modification du paysage (Canada West Foundation, 2003). L’Institut international du développement durable (IIDD) définit le capital naturel comme un élargissement de la notion économique de capital (moyens de production manufacturés) aux « biens et services » environnementaux. Ceci fait référence à une réserve (p. ex. une forêt) qui produit un flux de biens (p. ex. nouveaux arbres) et services (p. ex. piégeage du carbone, lutte contre l’érosion, habitat) (IIDD, 1997). La première partie du rapport de l’étude de cas décrit plusieurs objectifs de gestion pour la ZGF d’Al-Pac qui permettraient la conservation du capital naturel. Les indicateurs précis du capital naturel comprennent le maintien de la biodiversité, la fonction et la productivité de l’écosystème, les ressources foncières et en eau, et la contribution des forêts aux systèmes planétaires (tels que le changement climatique mondial).

De nombreux instruments peuvent servir à conserver le capital naturel. Par exemple : les instruments réglementaires tels que les normes de rendement, les limites et les contingents; les instruments d’information tels que l’éducation, l’étiquetage et les rapports d’indicateurs; les instruments d’aménagement du territoire y compris les systèmes d’aliénation; et enfin, les instruments économiques. Les instruments économiques comprennent les instruments fiscaux basés sur les subventions et les taxes, les redevances d’utilisation et les frais de pollution, les instruments de marché tels que les contingents négociables, et d’autres incitatifs fiscaux tels que subventions, fonds verts et conversion de dettes en investissements au profit de la conservation de la nature (cf. « debt-for-nature swaps », IIDD, 1997). La partie II du rapport de l’étude de cas porte sur les obstacles et possibilités d’ordre réglementaire pour la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac. Dans la partie III, nous examinons les obstacles et les options d’ordre fiscal, même s’ils se rattachent parfois à la mise en œuvre de la réglementation ou s’ils en exigent le soutien. La TRNEE a défini l’écologisation de la fiscalité comme une stratégie qui englobe le recours à de multiples instruments économiques tels que les taxes et les dépenses publiques, les permis négociables, les frais de permis et les redevances d’utilisation, pour inciter les producteurs et les consommateurs à modifier leur comportement. L’application des instruments économiques amène les producteurs et les consommateurs à internaliser le coût environnemental de leurs actions, et elles les récompense pour l’adoption de pratiques plus durables (TRNEE, 2002).

Les activités sur les terres forestières sont déterminées par des incitatifs économiques (monétaires et non monétaires) auxquels font face les décideurs qui exploitent les ressources et les services fournis par le paysage. Ce système de récompense est déterminé par la structure de prix qui s’applique aux produits et aux services découlant de cette base de ressources, ainsi que de la structure des politiques qui détermine les « règles du jeu » pour l’exploitation des ressources et qui influe donc sur les valeurs relatives des ressources. Dans bien des cas, les objectifs de conservation ne sont pas atteints parce que des incitatifs abusifs entraînent une exploitation excessive de la forêt pour ses valeurs marchandes plutôt que pour ses valeurs non marchandes, et parce qu’il n’y a pas assez d’incitatifs fiscaux pour intégrer les valeurs des biens et services non marchands dans les décisions d’aménagement du territoire. Dans le présent document, nous étudierons les incitatifs économiques qui entravent la gestion afin des objectifs de conservation dans la forêt boréale, ainsi que les possibilités de réforme fiscale pour gérer en fonction des objectifs de conservation.

1.1 Méthode

La méthode adoptée pour cette partie du rapport se divise en trois volets. Premièrement, nous avons étudié la documentation publiée sur le plan de l’économie et des politiques en vue de dresser une liste de mécanismes fiscaux qui ont été appliqués à la protection des terres forestières dans le monde entier. Nous avons ensuite évalué cette liste pour nous concentrer sur des instruments qui conviendraient au contexte de la forêt boréale : les instruments devaient convenir à l’écosystème et aux secteurs pertinents, tout en étant compatibles aux institutions existantes (telles que le régime de droits fonciers). Nous avons ensuite mené des entrevues avec les intervenants pour recueillir leurs commentaires sur les difficultés auxquelles se heurtent les gestionnaires du territoire dans la gestion des valeurs de la conservation, leurs idées sur la réforme des politiques et des incitatifs qui aideraient les gestionnaires du territoire à atteindre les objectifs de conservation, et l’acceptabilité d’autres réformes fiscales. Nous avons également obtenu d’autres commentaires auprès des intervenants lors de l’atelier sur l’étude de cas tenu à Fort McMurray, le 3 mai 2004 ² .

1.2 Éléments essentiels retenus des entrevues avec les intervenants

Un sommaire des principaux commentaires des intervenants sur les obstacles et débouchés d’ordre fiscal est présenté ci-dessous pour présenter le contexte du reste de la discussion et pour mettre l’accent sur les instruments et mécanismes particuliers analysés dans les sections 3 et 4 du présent document. Ces points ne sont pas attribués à quelque personne ou secteur que ce soit, et ne sont qu’un résumé de ce que nous avons entendu. Les points suivants ont été sélectionnés en partie parce qu’ils ont été soulevés par plus d’un intervenant. Les principales préoccupations des intervenants se résument comme suit :

• manque de responsabilisation lorsqu’il s’agit de veiller à ce que les frais d’évaluation pour dommages causés au bois payés par le secteur pétrolier et gazier aux détenteurs de ZGF soient dépensés au profit du reboisement et de la remise en état;
• manque d’incitatifs et de possibilités de compenser les activités d’aménagement intensif dans la ZGF d’Al-Pac par des investissements forestiers dans d’autres secteurs des terres boréales ou privées;
• manque d’indemnisation ou d’incitatifs pour investir dans le capital naturel par le maintien des points de repère écologique et des aires protégées au sein du paysage exploité;
• manque de possibilités et d’incitatifs pour élaborer des points de repère écologique qui intègrent les aires protégées et réservées autres que les ZGF;
• le potentiel de production intense des zones de sables bitumineux, qui exige une approche régionale plus large pour atteindre les objectifs de conservation et, éventuellement, une formule de zonage là où la ZGF d’Al-Pac devient partie intégrante d’une zone d’aménagement intensif du territoire;
• manque d’un mécanisme pour décider des compromis acceptables sur le plan social entre le développement économique et la conservation.

Les entrevues auprès des intervenants et l’atelier de l’étude de cas ont souligné la nécessité que la société évalue les compromis entre la croissance économique et la conservation. Avant d’examiner les obstacles et débouchés précis, nous étudierons le rôle des instruments économiques dans la gestion du capital naturel et, plus précisément, le rôle possible et les limites des instruments économiques lorsqu’il s’agit d’aider la société à évaluer les compromis entre le développement et la conservation.

Le reste de la partie III se présente comme suit. La section 2 porte sur les instruments économiques, leur rôle pour aider les entreprises à internaliser certains des coûts environnementaux de leurs décisions, et leur rôle pour évaluer les compromis sociaux entre les différents modes d’exploitation du territoire. Plutôt que de nous concentrer étroitement sur les instruments économiques, nous envisageons aussi la réforme institutionnelle et le contexte de planification dans lequel les instruments économiques sont employés. Dans la section 3, nous analysons les obstacles à la conservation du capital naturel. Cette analyse porte sur les obstacles généraux et surtout institutionnels, ainsi que sur les obstacles fiscaux propres à certains secteurs. Les obstacles généraux comprennent le contexte de la planification des activités en Alberta et le régime foncier. Nous examinons également le contexte de la planification du gouvernement comme institution première où les règles régissant les intérêts conflictuels sur le paysage se jouent. Ainsi, les incitatifs à coordonner et à intégrer les usages multiples en matière de planification portent sur l’étendue selon laquelle les instruments économiques réussissent à mettre en œuvre les objectifs de gestion environnementale. Dans la section 4, nous nous penchons sur les débouchés fiscaux, surtout par la voie d’améliorations au modèle de planification et par le recours à des instruments économiques. Comme les instruments économiques touchent la structure d’incitatifs des entreprises, ils permettent souvent d’atteindre bien des objectifs de conservation en même temps. Nous soulignons les liens entre les objectifs de conservation et certains instruments particuliers.