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RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement)
Projet réglementaire | Résumé de l'étude d'impact de la réglementation

Description

Introduction

Le règlement vise à mettre en place un régime par lequel l’ACIA, en tant qu’autorité compétente, pourrait réglementer l’utilisation de l’estampille de produits agricoles « Canada biologique ». Ce régime national pourrait faciliter l’accès aux marchés internationaux, offrir aux consommateurs une meilleure protection contre l’étiquetage trompeur ou frauduleux et appuyer le développement des marchés nationaux. Le secteur canadien des produits biologiques reconnaît la nécessité de mettre en place un régime fédéral de réglementation et appuie cette option. L’atteinte de ces objectifs exige la transformation de l’actuel régime volontaire en un régime réglementé par le gouvernement fédéral.

La production agricole biologique est un système de gestion conçu pour produire des cultures et élever du bétail dans le cadre d’une stabilité écologique. On conserve la fertilité des sols, on élève les animaux en fonction de leurs exigences comportementales et on n’utilise aucun engrais, pesticide ou herbicide synthétique. Le règlement restreindrait l’utilisation de l’estampille de produits agricoles aux produits qui respectent ces principes.

Au cours de la dernière décennie, l’industrie biologique au Canada a crû à un taux annuel de 15 à 20 p. 100. En 2004, on dénombrait environ 3 670 fermes biologiques certifiées d’une valeur au détail estimée de 986 millions $. Cette industrie représente un secteur grandissant de l’ensemble de l’industrie alimentaire, en grande partie à la demande des consommateurs. L’Union européenne (UE) et les États-Unis (É.-U.) constituent les principaux marchés internationaux pour les produits biologiques canadiens.

Plusieurs des partenaires commerciaux du Canada ont élaboré une réglementation obligatoire et ont établi des normes de production, des mesures de contrôle et des exigences relatives à l'étiquetage des produits commercialisés sous le vocable biologique. Depuis 1991, l'UE a adopté des normes obligatoires pour les produits biologiques et un système de certification pour les produits agricoles. L'UE, conformément à sa réglementation actuelle, exige que tous les pays qui exportent des aliments biologiques sur son territoire s'inscrivent sur une liste approuvée d'équivalences de pays tiers d'ici le 31 décembre 2006.

Le National Organic Program (NOP) du ministère de l'Agriculture des États-Unis (USDA) est actuellement responsable de l’agrément des organismes de certifications canadiens chargés de la certification des producteurs biologiques canadiens qui souhaitent exporter leurs produits aux États-Unis. Par conséquent, les producteurs qui expédient présentement leurs produits aux É.-U. pourront continuer de le faire lorsque la réglementation prendra effet. On prévoit en outre que l’USDA reconnaîtra que ce règlement est équivalent à leur réglementation, ce qui permettra d’améliorer l’accès aux marchés américains.

Actuellement, la Colombie-Britannique et le Québec ont en place des régimes de production biologique réglementés. Les autres provinces comptent sur des régimes volontaires. Dans le cadre du régime proposé, la Colombie-Britannique et le Québec pourraient demander d’être reconnus en tant qu’organismes d’accréditation et ainsi être intégrés dans le régime canadien de production biologique (RCPB). Toutes les provinces pourraient conserver leur autorité dans le domaine du commerce interprovincial.

À l’heure actuelle, on doit se plier à de nombreuses normes biologiques pour la certification des produits au Canada. Par conséquent, souvent les producteurs biologiques sont tenus de payer des droits multiples à différents régimes de certification. Étant donné la date butoir l’UE et la nécessité de mettre en place une norme nationale unique, l’industrie canadienne des aliments biologiques insiste sur la mise en place d’un régime de réglementation fédéral pour soutenir son développement continu.

Cadre réglementaire proposé

Le régime de production biologique proposé reposera, dans la mesure du possible, sur le système actuel des organismes nationaux d'accréditation et de certification. L’ACIA a établi des critères, fondés sur les lignes directrices de l'ISO, pour permettre leur intégration dans le régime national, le cas échéant.

On utilise présentement la Loi sur les produits agricoles du Canada comme la loi habilitante, et c’est sous cette dernière qu’on a élaboré cette réglementation. Les produits biologiques doivent continuer de répondre aux exigences établies par la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation, la Loi sur les aliments et drogues et toute loi et tout règlement applicables.

Les Systèmes de production biologique - Principes généraux et normes de gestion, élaborés par l’Office des normes générales du Canada (ONGC), formeront l’assise du présent régime. Le RCPB proposé permettra au gouvernement du Canada de le superviser, l’ACIA agissant à titre d’autorité compétente. De plus, il intégrera les organismes actuels d’accréditation et de certification des aliments biologiques, à conditions qu’ils respectent les exigences prescrites.

L'ACIA permettra l'utilisation d'une estampille sur les produits agricoles certifiés biologiques par les organismes de certification reconnus par les organismes d'accréditation eux-mêmes approuvés par l'ACIA. Lorsque les organismes de certification font référence aux aliments biologiques certifiés, ils attestent que les producteurs et les transformateurs d'aliments biologiques ont respecté les normes de production biologique établies par l'ONGC. L’ACIA s’assurerait de la conformité au règlement veillerait à son application.

Le recouvrement des coûts est l’un des premiers principes dont on a tenu compte pour élaborer le régime canadien de production biologique (RCPB). Bien que l’industrie couvre déjà une part importante des coûts liés à la certification biologique par le biais de droits versés aux organismes de certification et d’accréditation, on aura besoin de ressources pour gérer le programme national, pour être en contact avec les organismes de certification et d’accréditation, pour s’assurer de la conformité et pour faire respecter la loi au besoin. On pourrait imposer dans l’avenir des droits aux producteurs, importateurs, exportateurs, transformateurs, détaillants et individus désireux de s'inscrire au RCPB. Ces droits seraient imposés dans le respect le plus strict de la Loi sur les frais d’utilisation, dont l’un des principes clés est de consulter d’abord les intervenants et les partenaires provinciaux.

Les envois de produits biologiques importés doivent être accompagnés d’une attestation émise par l’autorité compétente reconnue du pays d’origine. On ne considère pas comme un obstacle au commerce cette exigence semblable à celles d’un bon nombre de principaux partenaires commerciaux du Canada, comme les É.-U. et l’UE. Dès la date d'entrée en vigueur de ce règlement, les produits biologiques importés doivent satisfaire au sens du règlement. Il sera toujours possibles d'importer au Canada des produits qui n'y satisfont pas, pourtant, l'allégation « biologique » ne sera pas permis pour ces produits.

On prévoit que la réglementation des aliments biologiques sera très bien acceptée par les consommateurs, les producteurs, les transformateurs, les gouvernements provinciaux et les autres intervenants du secteur des aliments biologiques. La plupart des commentaires formulés lors des rencontres publiques étaient positifs et favorables, et l’industrie des aliments biologiques a demandé au gouvernement du Canada d’élaborer un règlement sur les aliments biologiques.

Alternatives

Lors de l’élaboration de cette réglementation, nous avons examiné les trois options suivantes :

Première option : le statu quo

Selon la présente option, on conserve le régime volontaire actuel dans le cadre duquel les producteurs, les transformateurs et les manutentionnaires s'autoréglementent par le biais d'un réseau d'organismes de certification indépendants.

L’absence de surveillance à l’échelle nationale par le gouvernement ou une autorité compétente pourrait freiner la reconnaissance internationale. L’une des principales hypothèses de la viabilité de cette option tient au fait que les exportateurs canadiens risqueraient de perdre des marchés étrangers. L’un des exemples les plus évidents est que l’Union européenne exige de ses partenaires commerciaux qu’ils négocient des accords équivalents d’ici le 31 décembre 2006. Il s’ensuivrait un surplus de produits normalement destinés à l’exportation, résultant en une pression importante à la baisse sur les prix et la réduction nette des revenus des producteurs canadiens.

On ne recommande pas la présente option puisqu'elle ne résout pas les problèmes liés aux exigences des partenaires commerciaux, aux pratiques d’étiquetage trompeur ou faux et aux écarts entre les normes. De plus, cette option infligerait des pertes économiques à l’économie canadienne.

Deuxième option : réglementation fédérale avec prestation de services d’accréditation et de certification par un tiers (option recommandée)

Il y aurait adoption d'une norme canadienne unique, on obtiendrait une reconnaissance internationale, qui permettrait de conserver un accès continu aux marchés d’exportation, et les consommateurs seraient protégés des pratiques d’étiquetage trompeur ou faux grâce aux mesures de contrôle réglementaire.

Ce n’est pas le gouvernement fédéral, mais plutôt les actuels organismes de certification et d’accréditation canadiens qui répondent aux critères prescrits qui offriraient les services de certification et d’accréditation. L’ACIA serait chargée de la supervision, de l’administration et de l’application du règlement La réglementation ferait référence aux Systèmes de production biologique - Principes généraux et normes de gestion.

On recommande la présente option puisqu’elle repose sur le régime volontaire existant, offre la meilleure valeur pour les ressources et est l’option préférée des intervenants de l’industrie ainsi que des partenaires provinciaux et territoriaux. On s’attend en outre à ce que cette option soit acceptée par les partenaires commerciaux.

Troisième option : réglementation fédérale relevant intégralement du gouvernement canadien

Seules les entreprises certifiées par le gouvernement du Canada auraient légalement le droit d’alléguer du caractère « biologique » de leurs produits dans le cadre d’échanges commerciaux interprovinciaux ou internationaux. Le remplacement des actuels organismes d’accréditation et de certification par des fonctionnaires du gouvernement fédéral constitue la principale répercussion. Si on choisit cette option, on prévoit la fermeture d’environ 30 entreprises et la perte de 80 emplois du secteur privé. L’adoption de cette option pourrait également miner la bonne volonté des intervenants. On ne recommande pas la présente option étant donné le coût élevé de la prestation de services par le gouvernement ainsi que l'augmentation des coûts pour le secteur privé.

Conclusion

Nous recommandons la deuxième option : réglementation fédérale avec prestation de services par un tiers. Cette option permettrait de mettre en place des mesures de contrôle efficaces de la réglementation pour protéger les consommateurs contre les pratiques d’étiquetage faux et trompeur et faciliterait le commerce international de produits biologiques, particulièrement avec les pays de l’UE.

Considérations environnementales

Le secteur de la production biologique a entraîné des répercussions positives sur l’environnement en améliorant les pratiques de gestion des sols. La population du Canada pourrait constater des avantages pour l’environnement si l’on continue d’augmenter la superficie consacrée à l’agriculture biologique. L’augmentation de la superficie consacrée à l’agriculture biologique pourrait se traduire par une réduction de l’utilisation des produits chimiques agricoles. Nous n’entrevoyons aucun impact environnemental négatif.

Consultation

Entre janvier et avril 2004, le Groupe de travail sur l'agriculture biologique, composé de représentants de l'ACIA, d’AAC et du MAECI, a procédé à des consultations d'un bout à l'autre du Canada pour évaluer la nécessité d'instaurer une réglementation nationale sur les aliments biologiques. Parmi les intervenants, on comptait des représentants de nos partenaires provinciaux et territoriaux, des producteurs, des transformateurs, des détaillants, des importateurs et exportateurs ainsi que d’autres membres du secteur de production biologique. Les premières consultations ont permis de d'établir qu'il existe un consensus parmi les intervenants pour que le Canada se dote d'un règlement.

À la suite des constatations découlant de ces premières rencontres, d’autres consultations ont eu lieu pour faciliter l’élaboration de normes et d’un système de certification des aliments biologiques. De novembre 2004 à novembre 2005, on a consulté des intervenants partout au Canada. Nos partenaires provinciaux et territoriaux ont aussi participer aux rencontres de consultation sur le projet de régime de réglementation qui se sont tenues en 2004 et 2005.

La majorité des personnes consultées ont convenu de la nécessité de réviser les Systèmes de production biologique - Principes généraux et normes de gestion, qui serviraient de fondement au RCPB. On a également convenu que tous les intervenants feraient partie du régime : producteurs, transformateurs, importateurs et distributeurs, et que l’ACIA en serait l'autorité compétente. Les actuels organismes d'accréditation et de certification qui répondent aux critères de l’ACIA seraient intégrés dans le RCPB. Les exigences s’appliqueraient aux produits locaux et importés, l’étiquetage biologique serait permis sur les produits qui respectent les exigences de la réglementation et on pourrait apposer l’estampille de produits agricoles « biologique » sur les produits certifiés biologiques.

La majorité des personnes consultées étaient en faveur de la deuxième option, c.-à-d. la réglementation fédérale avec prestation de services d’accréditation et de certification par un tiers, et elles étaient favorables à l'élaboration de la réglementation proposée.

Analyse coûts-avantages

L’Agence a procédé à une analyse approfondie des coûts-avantages de la réglementation. Cette étude, intitulée Cost-Benefit Analysis of the Effects of Federal Regulation for Organic Products (Analyse coûts-avantages des effets attendus du règlement fédéral sur les produits biologiques), a été menée de janvier à mai 2005, avec la participation des intervenants. Dans le cadre de cette étude, on a étudié les répercussions économiques de la réglementation ainsi que l’ensemble de ses effets sociaux et économiques sur la société canadienne. On a examiné les coûts et les avantages pour les exploitants agricoles et les producteurs, soit les secteurs sur lesquels reposent toute l’industrie de la production biologique (transformateurs, grossistes, détaillants, exportateurs, organismes d’accréditation, organismes de certification), les consommateurs, la population canadienne dans son ensemble et les gouvernements fédéral et provinciaux. Vous pouvez consulter l’intégral du document sur notre site Web à http://www.inspection.gc.ca/english/fssa/orgbio/coana/coanae.shtml ou http://www.inspection.gc.ca/francais/fssa/orgbio/coana/coanaf.shtml

Afin de mesurer les répercussions (c.-à-d. les avantages et les coûts) du projet de réglementation sur les produits biologiques, on a examiné les trois options suivantes :

1. 1. Maintien du statu quo, c.-à-d. les producteurs d'aliments biologiques s'autoréglementent par le biais d'un réseau d'organismes de certification indépendants;
2. 2. Établissement d’un régime de réglementation obligatoire avec prestation de services par un tiers conjointement avec le secteur privé et les gouvernements provinciaux;
3. 3. Établissement d’un régime de réglementation obligatoire relevant intégralement du gouvernement canadien dans le cadre duquel l’ACIA serait chargée de la prestation de toutes les activités, notamment la certification, la délivrance des permis, la vérification et l’inspection.

On a établi un modèle complet des coûts et avantages sur dix ans en procédant à un calcul sur les effets à long terme. Selon l’étude, s’il l’on maintient le statu quo (option 1), il en résulterait une perte cumulative de 490,2 millions $ (en dollars de 2005 ) pour l’économie canadienne. Cette situation serait principalement due à la perte des marchés de l’Union européenne et à une baisse des revenus, alors que les producteurs et les exportateurs seraient aux prises avec une offre excédentaire de produits biologiques à écouler sur le marché canadien. Les consommateurs seraient toutefois avantagés par cette option, car l’offre excédentaire entraînerait une chute des prix. Globalement, cette option aurait des répercussions négatives sur l’économie, car chaque dollar de coûts n’entraînerait que 0,53 $ de bénéfice.

La réglementation obligatoire avec prestation de services par un tiers (option 2) et la prestation intégrale par le gouvernement (option 3) permettraient toutes les deux des avantages cumulés pour l’économie canadienne de 1 257,6 millions $ et de 1 244 millions $ (en dollars de 2005) respectivement, si l’on compare au statu quo. Ces avantages résulteraient du maintien des marchés d’exportation, de l’accroissement de la demande nationale et de la croissance générale du secteur des produits biologiques. Ces deux options auraient des répercussions positives sur l’économie, alors que chaque dollar de coûts engendrerait 1,25 $ et 1,24 $ de bénéfices respectivement.

L'étude a permis de conclure que l’option 2, c.-à-d. l’établissement d’un régime de réglementation obligatoire avec prestation de services par un tiers, procurerait à la longue les avantages les plus importants pour l’économie canadienne.

Répercussions de l’option 2 sur les intervenants

L’étude a examiné les effets de chaque option sur chacun des principaux groupes d’intervenants au chapitre des coûts et avantages. Aux fins de comparaison, le tableau suivant indique la valeur actuelle nette (avantages moins les coûts) en dollars de 2005 pour chacun des groupes en fonction des options 1 et 2.

Source : Cost-Benefit Analysis of the Effects of Federal Regulation for Organic Products, TDV Global Inc, mai, 2005

Vous trouverez ci-dessous une brève explication des effets de l’option 2 sur chacun des groupes d’intervenants. Le rapport intégral présente des renseignements détaillés sur toutes les options.

Exploitants agricoles et producteurs

Cette option engendre des avantages pour les exploitants agricoles et les producteurs canadiens d’aliments biologiques, car en exigeant l’utilisation de l’estampille de produits agricole « Canada biologique », on observerait une augmentation de la demande des consommateurs locaux. Les exploitants agricoles et les producteurs tireraient également des avantages en n’étant plus tenus d’obtenir plusieurs certifications, ce qui entraînerait des économies. À mesure que la production augmente, les exploitations agricoles feraient également face à des coûts d'exploitation supplémentaires.

Transformateurs

Les transformateurs retireraient également des avantages en raison de l’augmentation de la consommation au pays. En outre, les transformateurs réaliseraient des économies en n’ayant plus besoin d’obtenir plusieurs certifications.

Services de commerce de gros

Les entreprises de commerce de gros bénéficieraient de la marge des services de gros sur l’augmentation de la consommation locale des produits biologiques.

Services d’exportation/d’achat

Un bon nombre d’exportateurs et d’acheteurs sont également tenus d’obtenir plus d’une certification, selon le pays vers lequel ils exportent. La réglementation fédérale permettrait de réduire le besoin d’obtenir de multiples certifications, réduisant ainsi les coûts.

Services d’importation

Les importations comptent pour une part importante des aliments biologiques achetés par les Canadiens. L’augmentation de la consommation nationale de produits biologiques pourrait également avoir un effet positif sur les importateurs d’aliments biologiques.

Détail

Avec la mise en oeuvre de l’exigence relative à l’estampille de produits agricoles « Canada biologique », on constaterait une confiance accrue envers les produits commercialisés sous appellation biologique et de la visibilité de ces dits produits, ce qui se traduirait par une augmentation de la consommation de ces produits au Canada. Le secteur du commerce de détail pourrait observer une augmentation de ses coûts de fonctionnement. On n’a présumé d’aucune répercussion sur les prix lors de l’étude.

Organismes de certification

Les organismes de certification pourraient voir leurs revenus augmenter en raison de l’accroissement des activités de certifications. On présume qu’il y aurait suffisamment d’organismes de certification en opération pour maintenir une certaine concurrence au chapitre des prix. On s’attend à une augmentation des coûts d’exploitation; on estime toutefois que l’élargissement des opérations ne devrait pas entraîner de coûts supplémentaires importants.

Organismes d’accréditation

Les organismes d’accréditation verraient leurs revenus augmenter à mesure que les organismes de certification multiplieraient leurs activités. On a tenu compte des coûts d’exploitation supplémentaires lors de l’analyse.

Société/Consommateurs

La consommation accrue de produits biologiques entraînerait des avantages supplémentaires pour la société canadienne. À mesure que la production organique augmente au Canada, on consacre une plus grande superficie à ce secteur d’activité. Il est reconnu que l’agriculture biologique nationale procure des avantages au chapitre de l’environnement.

Gouvernements

La mise en place ce cette option entraînerait des dépenses supplémentaires pour les gouvernements. Ces dépenses comprendraient une augmentation du personnel de l’ACIA, des dépenses additionnelles, en plus des dépenses courantes, pour les activités relatives à l’accès aux marchés et diverses dépenses engagées par les gouvernements provinciaux en ce qui a trait à leurs organismes d’accréditation. On n’a pas tenté de mesurer les avantages nets pour les gouvernements lors de cette étude.

Respect et application de la réglementation

L’ACIA serait chargée de vérifier le respect et l’application du règlement en conformité avec les pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, notamment dans la Loi sur les produits agricoles du Canada. Parmi les activités relatives au respect et à l’application de la réglementation, mentionnons l’inspection des organismes d’accréditation et de certification afin de s’assurer du respect des exigences de l’ACIA et du règlement, l’examen des étiquettes, l’analyse des produits biologiques et le suivi des plaintes formulées par les consommateurs par le biais d’inspections, s’il y a lieu.

Personne-ressource

Bashir Manji
Bureau Bio-Canada
Agence canadienne d’inspection des aliments
(613) 221-7154 (téléphone),
(613) 221-7294 (télécopieur)
bashirm@inspection.gc.ca (courriel).