La Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail, en vigueur depuis le 1er juin 2001, a pour objectif «de favoriser un milieu de travail respectueux de tous, par la prévention et le règlement rapide du harcèlement.» Elle s'applique à tous les ministères et organismes de la fonction publique énumérés à l'annexe I, partie I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. La Politique exige que les administrateurs généraux favorisent un milieu de travail exempt de harcèlement, qu'ils informent tous leurs employés sur la politique et qu'ils leur créent des opportunités de formation.
Le 17 avril 2003, le Secrétariat du Conseil du Trésor, a écrit à soixante-neuf organisations au sujet de la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail, sollicitant leur collaboration pour la compilation de données sur l'application de la Politique, pour la période d'avril 2002 – mars 2003. Les données sollicitées devaient couvrir les trois sections suivantes : prévention, résolution, administration des plaintes de harcèlement.
Cinquante-huit organisations sur soixante-neuf ont répondu et fourni leurs rapports. Le nombre d'employés de ces 58 organisations était de 154, 750 au 31 mars 2003, soit 91.6 % de l'ensemble des employés qui relèvent du Conseil du Trésor. Les informations recueillies sont présentées sous deux sections dans le présent rapport : prévention du harcèlement et administration des plaintes.
La plupart des activités de prévention rapportées par les ministères impliquent des sessions de formation et de sensibilisation. Au total, 32,679 employés ont suivi de la formation dans le cadre de la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail. Cela représente 21 % de l'ensemble des employés des organisations qui ont soumis des rapports, et 19.3 % des employés qui relèvent du Conseil du Trésor. Cependant, ce qui n'est pas connu est la proportion des gestionnaires parmi les participants à ces sessions; seuls quelques ministères ont fourni de l'information à ce sujet. Dans certains ministères la formation était obligatoire.
Les organisations ont utilisé les moyens ci-après pour sensibiliser leurs employés à la prévention du harcèlement : sessions ou ateliers de formation, distribution du matériel, courriel, Site Web.
Le tableau suivant fournit des données synthétiques sur la participation aux sessions de formation pour l'ensemble des organisations qui ont rapporté de l'information à ce sujet.
Tableau 1
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Nombre des organisations |
58 |
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Nombre des employés |
154, 750 |
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Nombre des participants |
32, 679 |
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Taux de participation |
21 % |
En considérant à la fois la taille de l'organisation et le taux de participation aux événements d'apprentissage, on constate que certains ministères et agences ont fait des efforts remarquables dans l'organisation des sessions de formation sur la prévention et le règlement du harcèlement. Il s'agit notamment des organisations suivantes : Pêches et Océans, Développement des ressources humaines Canada, Anciens Combattants Canada, Environnement Canada, Transport Canada, Développement économique du Canada pour la région du Québec, Élection Canada, Agence canadienne d'évaluation environnementale.
Le nombre total de plaintes formelles de harcèlement rapporté est de 513. Il faut souligner que 36.6% de ces plaintes ont été rapportées par un seul ministère : Services Correctionnels Canada. Dans toutes les plaintes déposées à ce ministère, les mis en cause sont tous des employés du ministère, y compris des gestionnaires. Dans leur rapport annuel, les dirigeants de ce ministère soulignent les grands efforts déployés pour prévenir et régler le harcèlement et reconnaissent le travail additionnel nécessaire.
Parmi les plaignants on trouve presque la même proportion d'hommes et de femmes. Les plaintes ont été réparties en quatre catégories : personnel, bases illicites, abus de pouvoir, harcèlement sexuel. Dans «bases illicites», il a été rangé toutes les plaintes de harcèlement qui relèvent des motifs de harcèlement proscrits par la Loi canadienne sur les droits de la personne, à savoir : l'origine nationale ou ethnique de la personne harcelée, sa couleur, sa religion, son âge, son sexe, son orientation sexuelle, son état matrimonial, sa situation de famille, sa déficience et son état de personne graciée. «Abus de pouvoir» comprend ici toutes les plaintes où les plaignants prétendent avoir été victimes d'un usage inopportun d'autorité de la part de leurs gestionnaires. Le harcèlement sexuel, lui, couvre toutes les plaintes formulées par des personnes qui se disent avoir été victimes de sollicitations sexuelles de la part d'autres employés. Ont été classées dans la catégorie « général », toutes les autres plaintes impliquant des individus du même rang ou de rang différents. Cette catégorie inclut des situations impliquant une conduite humiliante telles que des expressions inappropriées de colère, des remarques désobligeantes, taquineries abaissantes répétitives, et des formes plus subtiles de harcèlement comme exclure ou isoler quelqu'un des activités ou des projets du groupe.
D'après cette catégorisation, l'abus de pouvoir représente 33.9 % des plaintes; le harcèlement sexuel, 5.8 %; les plaintes de bases illicites, 4.9 %. Les plaintes de la catégorie «général» (e.g., conflits interpersonnelles), elles, constituent plus de la moitié de plaintes, soit 55.4 %.
On observe un écart important entre le nombre de personnes qui ont logé des plaintes de harcèlement, soit 0.4 %, et le nombre de personnes qui ont affirmé avoir été victimes de harcèlement à l'occasion du sondage 2002 auprès des employés fédéraux, soit 21 %. Cet écart peut s'interpréter de plusieurs différentes manières : il pourrait refléter une crainte de soulever des problèmes, une définition du harcèlement trop large, ou d'autres dynamiques possibles. Il est connu toutefois, selon le même sondage que seulement 52 % des employés de la fonction publique estiment pouvoir amorcer un processus de recours officiel (grief, droit d'appel, santé et sécurité, etc.) sans crainte de représailles. D'ailleurs cette peur a été exprimée par des fonctionnaires fédéraux à des groupes de discussion sur le harcèlement que le Secrétariat du Conseil du trésor a organisés en juin 2003 partout au pays.
Parmi les 513 plaintes qui ont été présentées, 22 % ont été réglées par voie de médiation et 25 % ont nécessité des enquêtes dont 43 % se sont avérées fondées et 57 % non fondées. On ne doit pas en conclure cependant que beaucoup de plaintes soumises sont simplement fantaisistes ou vexatoires; car, même réels, certains formes de harcèlement sont subtils et donc très difficiles à prouver.
Parmi les plaintes soumises, 13% ont été rejetées; la plupart d'entre elles ne tombaient pas sous la Politique. Pour des raisons fort diverses, la finalisation de 26 % de plaintes a été reportée à l'exercice suivant. Le nombre de plaintes qui ont nécessité une évaluation du milieu est insignifiant soit seulement 6, représentant 1 % de l'ensemble de plaintes.
Beaucoup d'organisations n'ont pas signalé les dispositions qui ont été prises pour les cas avérés de harcèlement. Celles qui l'ont mentionné ont fait état de sessions de formation sur la prévention du harcèlement, la réprimande, présentation des excuses, l'affectation auprès d'un autre superviseur, et l'évaluation du milieu de travail (six).
Les organisations ont fourni très peu d'information sur la durée de traitement des plaintes. Selon les membres du Réseau des coordonnateurs de la politique sur le harcèlement, dans plusieurs cas, la durée a excédé les six mois prescrits dans la Politique.
Tableau 2
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Total plaignantes |
563 |
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Plaignants |
277 |
49.2% |
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Plaignantes |
286 |
50.8% |
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Plaintes |
513 |
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Nature des plaintes |
Général |
284 |
55.4% |
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Bases illicites |
25 |
4.9% |
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Abus de pouvoir |
174 |
33.9% |
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Sexuel |
30 |
5.8% |
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Dispositions prises |
Médiation |
130 |
22% |
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Enquêtes fondées |
64 |
43% |
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Enquêtes non fondées |
85 |
57% |
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Rejetées |
77 |
13% |
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En cours |
154 |
26% |
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Durant la période visée par le rapport, le Bureau des valeurs et de l'éthique (BVE) a reçu de nombreuses plaintes d'employés de divers ministères au sujet du processus d'enquête faisant suite à une plainte de harcèlement. La question de la crédibilité du processus d'enquête et du rôle que joue le personnel des Ressources humaines (RH) dans la gestion de ce processus a été fréquemment soulevée. En fait, le personnel des RH s'est retrouvé, dans bien des ministères, en conflit d'intérêts en traitant des plaintes de harcèlement. Selon l'organigramme de la plupart des ministères, le personnel des RH assume de nombreuses fonctions, y compris celle des Relations de travail, si bien qu'il lui est difficile d'intervenir de manière objective et rigoureuse.
Dans certaines plaintes dont le BVE s'est occupé, on a indiqué que la direction embauchait toujours la même entreprise pour faire enquête, ce qui pourrait refléter un parti pris. La longueur du processus d'enquête suscitait également des préoccupations. La Politique indique que le processus doit être achevé en au plus six mois, mais de nombreux plaignants ont fait savoir que cela prenait beaucoup plus longtemps. Comme il a été mentionné précédemment, des membres du réseau des coordonnateurs de la politique sur le harcèlement dans les ministères ont corroboré ce fait et indiqué qu'il allait de soi avec un processus à étapes multiples et que cela était aussi attribuable au manque de coopération des parties concernées. Cependant, on estime, en général, que le processus d'enquête en bénéficierait s'il était plus rigoureux, et que le rôle du personnel des RH doit être examiné en vue d'assurer une plus grande crédibilité.
On constate qu'un employé sur cinq a suivi de la formation dans le cadre de la Politique sur le harcèlement au cours de l'année fiscale 2002-2003. Cela est en soi positif quand on sait combien de sessions d'apprentissage portant sur d'autres sujets tout aussi importants sont organisés à travers la fonction publique. La formation doit cependant se poursuivre et se renforcer, étant donné toute l'importance accordée à la prévention.
Au chapitre de plaintes, une plainte sur trois constitue un abus de pouvoir. Même si après enquêtes, beaucoup de plaintes s'avèrent non fondées, ce chiffre est en soi élevé. Le rôle du gestionnaire est important dans l'établissement d'un milieu de travail sain et respectueux, exempt de harcèlement.
Nous avons constaté que le nombre d'employés qui se disent avoir été victimes de harcèlement (Sondage 2002) est largement supérieur à celui des employés qui ont formulé des plaintes. Des mesures sont nécessaires afin de créer des conditions de confiance favorables à la communication ouverte et franche entre les employés. Il est également important de démontrer que les personnes qui harcèlent subissent des conséquences.
Au chapitre de la résolution des cas, 22% de plaintes (1 sur 5) ont été réglées par la médiation, sans qu'il soit nécessaire de mener une enquête. Cela est un point positif, mais qui doit cependant s'étendre. Il est tout à fait souhaitable que les plaintes soient davantage réglées par voie de médiation. La sensibilisation devra mettre de l'emphase là-dessus. La sensibilisation doit insister sur le recours aux mécanismes informels dans le règlement des cas présumés de harcèlement; le dialogue ouvert entre les parties devrait jouer un rôle important.
Dans la compilation des rapports fournis par les organisations, il a été constaté que certaines organisations n'ont pas fourni certaines données que nous jugions pourtant pertinentes (rapport plaignant /mis en cause, mesures correctives, durée de traitement des plaintes). Pour faciliter la compilation des rapports à la fin de l'année 2003-04, une grille de cueillette de données sera proposée aux ministères au cours de l'exercice.
En général, il parait que la Politique est appliquée dans les ministères et que les employés s'en servent. Cependant, il n'en demeure pas moins que, dans plusieurs situations, le règlement de plaintes ne se fait pas à l'intérieur des délais prescrits par la Politique. De plus, plusieurs sources d'information (e.g., Réseau des coordonnateurs de la politique) indiquent que des mesures seront nécessaires afin d'améliorer la capacité du personnel en ressources humaines dans le règlement des plaintes. Dans bien de ministères, les personnes qui s'occupent de Relations de travail gèrent aussi les plaintes de harcèlement, et, dans certains ministères, ces mêmes personnes vont jusqu'à faire les enquêtes. Cela crée des situations de conflits d'intérêt et, par conséquent, des problèmes de crédibilité. En fin de compte, ceci pourrait affecter le bon fonctionnement du processus d'enquête des plaintes. La médiation est de plus en plus encouragée en tant que méthode de résolution de dispute et comme mentionné ci-haut les ministères pourraient bâtir leur compétence en ce domaine.
Liste des organisations n'ayant pas fourni de rapport
