3.8 L'armée de terre doit être composée de trois groupes-brigades, bien équipés pour exécuter leurs tâches. Quant à la marine, elle doit fournir deux groupes opérationnels navals, de façon à équilibrer la répartition des unités de la flotte entre les deux océans bordant le Canada. Enfin, la force aérienne doit conserver les capacités requises pour mener des opérations nationales et internationales, pour lesquelles il lui faut notamment utiliser des chasseurs et des aéronefs de transport, des appareils de recherche et de sauvetage, et des appareils permettant de fournir un appui aérien maritime et tactique.
3.9 La politique de défense de 1994 annonçait des réductions dans la plupart des secteurs de défense. En conséquence, le Ministère a diminué les dépenses prévues pour l'équipement de 15 milliards de dollars sur 15 ans. Certains projets d'équipement ont été éliminés, réduits ou reportés. Le gouvernement veut que la Défense nationale prolonge la vie de son équipement, lorsqu'il est rentable et prudent de le faire, et qu'elle n'achète du nouvel équipement que si celui-ci est indispensable au maintien des capacités essentielles. Les ressources doivent être transférées « là où le besoin s'en fait le plus sentir, à savoir principalement aux éléments terrestres de combat et d'appui ».
3.10 En 1994, le Comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes sur la politique de défense du Canada reconnaissait que « plus le budget est réduit, moins on dispose de matériel et plus celui-ci est désuet ». Il ajoutait aussi que « les compressions budgétaires risquent d'empêcher les Forces canadiennes d'effectuer les tâches que voudrait leur confier le gouvernement ».
3.11 Le Comité concluait que les Forces canadiennes ne pourraient se contenter de moins. Il affirmait en effet que « notre armée est à peine suffisante actuellement » (1994). De l'avis du Comité, « pour que les militaires puissent faire le travail exigé d'eux, il faut réviser en profondeur leur mission et répartir différemment les ressources qui leur sont accordées ».
3.12 Le Comité priait le Parlement de s'intéresser de plus près aux questions de défense. Il estimait que le Sénat et la Chambre des communes devaient examiner régulièrement la politique de défense et les questions de budgétisation et d'acquisition.
3.14 À la fin des années 80, les dépenses d'équipement représentaient environ 20 p. 100 du budget de défense, si l'on tient compte des modifications apportées à la comptabilisation des dépenses liées à la recherche et au développement ainsi qu'aux munitions. Le gouvernement avait alors constaté que même ce niveau de financement ne suffirait pas à « rattraper le retard accumulé depuis les années 60 ». Malgré tout, les dépenses consacrées à la modernisation de l'équipement sont tombées à 14 p. 100 du budget de défense actuel (1998-1999), ce qui est inférieur aux niveaux traditionnellement visés pour assurer la modernisation continue des Forces canadiennes.
3.15 En 1996, à la suite d'une série de réductions budgétaires, le Ministère s'est engagé à ne pas répéter l'expérience du début des années 70, alors que le vieillissement de l'équipement était devenu un grave problème. Par vieillissement, on entend la détérioration qui se produit lorsque l'on ne remplace pas l'équipement qui est vieux ou désuet. Même si le Ministère ne s'attendait pas à ce que les réductions empêchent les Forces canadiennes de s'acquitter de leurs tâches et de leurs missions, il reconnaissait qu'un niveau accru de dépenses en équipement serait nécessaire à plus long terme. En dépit de cet engagement, les plans d'immobilisations à long terme et le Programme des services de la Défense prévoient à l'heure actuelle une chute des dépenses en équipement au cours des cinq à 15 prochaines années.
3.17 En 1984, nous avons constaté des faiblesses dans le processus adopté par le Ministère pour établir un lien entre la politique et l'équipement requis pour appliquer celle-ci.
3.18 En 1992, nous avons signalé que le Ministère n'avait aucun système d'établissement des priorités pour le Programme des services de la Défense. Le Ministère nous avait alors dit que d'ici le milieu de 1993, la réforme du système de gestion du Programme de la Défense permettrait d'étayer le processus d'établissement des priorités.
3.19 En 1994, nous indiquions que le processus de planification des politiques et de développement des forces devait être amélioré afin de combler les écarts et de rendre abordables les coûts associés aux plans. Le Ministère n'avait pas de scénarios de conflits à fournir aux responsables de la planification du développement des forces pour les guider dans leur travail. Le Ministère avait alors convenu de fournir, dans ses documents de politique, plus de détails au sujet des types de situations auxquelles les Forces canadiennes seraient appelées à faire face. Il affirmait également que les possibilités financières demeureraient largement prioritaires et que des changements seraient apportés, le cas échéant, aux programmes ou aux politiques.
3.20 Plus récemment, soit en 1996, nous avons constaté que certaines pièces de l'équipement de l'armée de terre, surtout pour le maintien de la paix, n'étaient pas à la hauteur des missions et des tâches entreprises.
3.22 De plus amples renseignements sur les objectifs, l'étendue et les critères de la vérification sont fournis à la fin du chapitre, à la section intitulée À propos de la vérification .
3.24 En décembre 1997, le Sous-chef d'état-major de la Défense a demandé à l'armée de terre, à la marine et à la force aérienne d'examiner leur capacité actuelle de déployer des forces d'intervention, comme l'exige la politique de défense. Cette analyse doit être fondée sur les capacités actuelles et doit être achevée d'ici avril 1998. Bien que l'examen vise à définir l'état actuel des Forces canadiennes, il n'a pas pour objet de prédire leur efficacité. Outre cet examen, des plans de mobilisation étaient en cours d'élaboration, conformément à la politique de défense, et devaient, au moment de notre vérification, être terminés d'ici avril 1998. Enfin, le Ministère nous a fait savoir qu'il procédait également à l'examen de son Guide de planification de la Défense , car il désire étudier l'aspect des coûts ainsi que des questions concernant la future structure des forces.
3.25 Nous avons examiné les lacunes actuelles que les Forces canadiennes ont relevées sur le plan de l'équipement, ainsi que leur évaluation de l'incidence de ces lacunes sur les opérations. Nous avons ensuite étudié les plans de modernisation de l'équipement et les échéanciers établis pour combler les lacunes.
3.27 Au moment de notre vérification, la marine affirmait que, même si elle est bien servie par sa flotte de navires modernes de surface, des préoccupations persistent à l'égard des hélicoptères et des navires de ravitaillement, qui fournissent du soutien, et des sous-marins. Il y a des lacunes dans le domaine de la surveillance stratégique, et les capacités sont très limitées pour la défense des intérêts nationaux dans les conditions fort rigoureuses de l'Arctique canadien.
3.28 Le Ministère signalait, en 1997, des lacunes critiques dans les flottes d'hélicoptères maritimes et de sous-marins. La marine compte sur la force aérienne pour appuyer ses groupes opérationnels navals et pour effectuer la surveillance maritime. Pour être efficaces en mer, les groupes opérationnels navals ont besoin d'hélicoptères embarqués pouvant travailler avec les destroyers, les frégates de patrouille et les bâtiments de soutien. Le Ministère a prévu un projet afin de combler les lacunes, mais celles-ci persisteront jusqu'à ce que de nouveaux hélicoptères soient livrés. (Voir photographe) .
3.29 Comme la marine manque de sous-marins, sa capacité de remplir ses obligations sur la Côte Ouest est restreinte depuis 1974, et elle ne prévoit pas combler les lacunes actuelles avant 2005. La marine dispose de trois sous-marins pour protéger le littoral du Canada, mais selon la vision pour le Commandement maritime, le Chef d'état-major des Forces maritimes a besoin d'un maximum de six sous-marins pour bien satisfaire aux exigences de la politique de défense. Les bâtiments actuels ont plus de 30 ans et deviennent désuets. Les sous-marins constituent à l'heure actuelle une priorité en matière de défense.
3.30 D'après la vision du Commandement maritime, les groupes opérationnels navals ont besoin de quatre bâtiments de soutien pour les Côtes Est et Ouest afin d'appuyer les opérations et d'assurer un transport maritime stratégique adéquat. La marine n'en compte actuellement que trois, et quand le NCSM Provider sera retiré du service en 2001, ses capacités seront encore plus limitées. Un projet visant à remplacer les bâtiments de soutien a été présenté pour étude future.
3.32 Dans le Guide de développement de la Force terrestre de 1994, l'armée affirmait que, sur le plan opérationnel, elle ne s'était pas tenue à la fine pointe de la technologie pour la modernisation de son équipement, le rendant ainsi vulnérable dans des opérations de faible et de moyenne envergure. Son infanterie et ses blindés pourraient en effet être repérés, engagés et défaits bien avant que l'on ne soit même conscient d'une présence ennemie. L'artillerie canadienne ne pourrait tirer efficacement, car ses capacités de détection et d'identification des cibles sont restreintes. Par ailleurs, l'armée s'efforçait de se doter de la technologie des années 70 et 80 pour livrer des combats aériens et terrestres même si la nouvelle génération de « champ de bataille informationnel » était déjà arrivée. Un examen des documents ministériels confirme que bon nombre des préoccupations relatives à la Force terrestre de 1994 persistent toujours aujourd'hui.
3.33 L'armée acquiert de la nouvelle technologie lorsqu'elle dispose des fonds requis, mais elle reconnaît qu'il est difficile de suivre le rythme actuel des changements technologiques. Depuis 1994, l'armée a lancé plusieurs projets en vue de moderniser son équipement. Par exemple, les lacunes concernant les véhicules de reconnaissance doivent être comblées d'ici 1998-1999; on est en train de doter le char de combat principal Leopard d'un viseur thermique, et l'armée a reçu l'approbation du gouvernement pour remplacer 240 de ses transports de troupes blindés. Elle travaille également à la mise en oeuvre, d'ici 2001, du système de communication du Commandement de la Force terrestre qui, à son avis, sera entièrement compatible avec les autres systèmes de commandement et de contrôle des Forces canadiennes. (Voir photographe).
3.34 L'armée continue toutefois d'être aux prises avec d'autres lacunes. Son véhicule blindé de combat est jugé inapte aux opérations depuis 1981, tout particulièrement pour le maintien de la paix. Même si le char Leopard est maintenant doté d'un viseur thermique, d'autres modifications visant à améliorer sa puissance de feu et son blindage ont été retardées. L'armée prévoit remplacer environ un tiers seulement de ses transports de troupes blindés et moderniser le reste. Selon des documents ministériels datant de 1994 à 1996, ces véhicules pourraient présenter un niveau de risque inacceptable pour les troupes qui les utilisent lors de missions qui leur sont confiées. Or, les représentants du Ministère nous ont dit que le programme de rationalisation de l'équipement de l'armée permettrait de réduire considérablement les risques auxquels les troupes pourraient être exposées. Une fois sa mise en oeuvre terminée, les troupes de front seront équipées des véhicules blindés légers les plus perfectionnés qui soient, tandis que le reste des troupes disposeront de transports de troupes blindés améliorés.
3.35 L'armée compte sur la force aérienne pour ce qui est du transport tactique. L'hélicoptère utilitaire Griffon, acheté récemment pour la force aérienne, est capable d'effectuer du transport de troupes ainsi que des opérations limitées de reconnaissance. Il peut transporter l'artillerie légère de l'armée, mais sur de courtes distances seulement. Les hélicoptères Griffon ne permettent pas à la force aérienne de fournir un tir d'appui direct aux troupes terrestres. Cependant, des équipages entraînés peuvent communiquer avec les forces terrestres et coordonner le tir d'appui à l'aide de jumelles et par l'utilisation des procédures établies pour les tirs d'artillerie. (Voir photographe) .
3.37 À l'heure actuelle, la force aérienne ne s'estime pas entièrement compétente dans tous ces domaines essentiels, mais quelques-unes de ses capacités clés lui permettent de remplir certains engagements mieux que d'autres. Ainsi, les aéronefs de transport stratégique et tactique peuvent transporter passagers et marchandises, et les appareils de transport tactique peuvent effectuer du ravitaillement en vol. Ces appareils nécessitent cependant une modernisation de leurs équipements électroniques afin qu'ils puissent demeurer efficaces jusqu'à 2010, alors qu'ils pourraient être mis hors service. Un projet de modernisation des aéronefs est en cours et devrait se terminer d'ici l'an 2000. (Voir photographe).
3.38 Par ailleurs, les lacunes relatives aux hélicoptères et à d'autres capacités posent un problème immédiat et restreignent considérablement le soutien que la force aérienne peut fournir à la marine et à l'armée de terre. Si elle veut maintenir la norme minimale requise pour assurer l'interfonctionnement avec les alliés et répondre aux besoins fondamentaux du Canada en matière de sécurité, la force aérienne doit combler ses lacunes dans cinq domaines : les hélicoptères servant aux opérations de recherche et de sauvetage, les hélicoptères maritimes embarqués, la prolongation de la vie utile de l'aéronef de surveillance Aurora, la prolongation de la durée d'utilisation des systèmes du chasseur CF-18, et les centres de contrôle des opérations régionales et sectorielles.
3.39 L'achat de nouveaux hélicoptères de recherche et sauvetage figure sur la liste des projets du Ministère depuis plus de dix ans. Les lacunes des hélicoptères Labrador actuels ont été comblées récemment par le gouvernement, et de nouveaux hélicoptères de recherche et sauvetage pourraient être en service d'ici 2003.
3.40 L'aéronef de patrouille maritime Aurora a été acheté au début des années 80 et doit maintenant être modernisé, car sa capacité de surveillance maritime est limitée.
3.41 Le Canada a besoin des chasseurs CF-18 pour assurer sa défense et remplir ses engagements internationaux auprès de l'OTAN et du NORAD. Ces appareils ont été acquis au début des années 80 et accusent maintenant du retard par rapport à la technologie avancée utilisée dans d'autres aéronefs, ce qui présente une menace potentielle. Bien que les CF-18 disposent maintenant de munitions à guidage de précision et de systèmes de tir appropriés, d'autres éléments ont atteint la limite de leurs capacités. La modernisation des systèmes du chasseur CF-18 constitue une priorité pour le Ministère, mais les plans de mise en oeuvre ont été reportés. (Voir photographe) .
3.43 En 1987, le gouvernement a commencé à s'inquiéter au sujet du trop grand fossé qui s'était creusé entre les capacités de défense et les engagements pris dans le cadre de la politique. Il avait alors affirmé qu'il avait l'intention de renouveler l'équipement des militaires afin de prévenir son vieillissement imminent.
3.44 Bien qu'elle reconnaissait les problèmes auxquels elle devait faire face, la Défense nationale, à l'instar d'autres ministères, était obligée de composer avec des budgets de plus en plus réduits. En 1988-1989, à la fin de la guerre froide, le Ministère dépensait environ 11,4 milliards de dollars - à peu près 14 milliards en dollars courants. Cette année, il dépensera quelque 9,7 milliards de dollars (1998-1999), soit 30 p. 100 de moins, en termes réels, qu'il y a dix ans.
3.45 À l'interne, les besoins de fonds pour le personnel, le fonctionnement et l'entretien augmentent en ce moment. Chaque année, alors que les coûts de fonctionnement augmentent, il reste de moins en moins d'argent pour les dépenses en capital. En 1988-1989, la Défense nationale dépensait 2,2 milliards de dollars pour les biens d'équipement, soit environ 20 p. 100 de son budget, ce qui représente environ 2,8 milliards en dollars courants. Aujourd'hui, ses dépenses en biens d'équipement ont diminué de 50 p. 100, en termes réels, tombant à quelque 1,4 milliard de dollars (1998-1999) ou 14 p. 100 du budget de défense.
3.46 En 1996, le Ministère a déclaré qu'il était déterminé à ne pas « répéter l'expérience du début des années 70, alors que les restrictions financières avaient abouti à l'usure excessive de l'équipement principal. À plus long terme, le Ministère devra envisager une augmentation de ses dépenses en capital afin d'éviter l'usure complète de l'équipement ».
3.47 Nous avons examiné les prévisions de dépenses en capital à long terme et avons constaté qu'elles pourraient atteindre un niveau très bas, à moins que des ajustements considérables ne soient apportés. Même s'il est prévu que le budget de la Défense nationale s'accroisse au cours des 15 prochaines années, de façon à compenser en partie l'inflation, il se peut - si les tendances actuelles se maintiennent - que les dépenses en capital se retrouvent à peu près aux niveaux des années 70 (voir la pièce 3.1 ). D'après notre analyse, ces dépenses pourraient, au pire, chuter au point de ne représenter que 9 à 12 p. 100 du budget de défense d'ici 2012-2013.
3.48 Le Ministère reconnaît qu'il serait impossible de moderniser l'équipement si le niveau des dépenses se situait à peine entre 9 et 12 p. 100 et il nous a expliqué qu'il prenait des mesures afin d'éviter qu'une telle situation ne se produise. Néanmoins, les représentants du Ministère nous ont indiqué qu'il faudra peut-être faire des choix difficiles et envisager plusieurs options au lieu du statu quo. Voici, grosso modo, quelles sont ces options :
3.50 Le Ministère élabore un Plan d'immobilisations à long terme en vue de déterminer les projets qu'il peut se permettre d'entreprendre avec les fonds dont il dispose, à quel moment il peut commencer à les financer et quel montant il peut affecter à chacun d'eux.
3.51 Le Ministère ne peut entreprendre tous les projets décrits dans ses plans d'activités; il devra donc réduire, éliminer ou reporter certains d'entre eux ou certaines phases de projet jusqu'à ce que des fonds soient disponibles. Avec le temps, alors que de plus en plus de projets seront retardés, le Ministère verra croître le montant des dépenses reportées pour remédier aux lacunes de capacité.
3.52 La Défense reporte de plus en plus de projets d'équipement. L'augmentation du nombre de projets d'équipement reportés est un indice du degré de capacité des Forces canadiennes d'apporter les améliorations requises à l'équipement vieillissant, de façon à éviter une détérioration excessive. Le gouvernement avait fait référence à cette accumulation de travaux nécessaires en 1987, indiquant alors que le problème était devenu sérieux.
3.53 Si l'on maintient le statu quo, les montants requis pour financer les projets d'équipement reportés pourraient atteindre jusqu'à cinq milliards de dollars au cours des cinq prochaines années, et nous estimons que cette somme se situerait entre 20 milliards et 30 milliards de dollars d'ici 2012-2013. Ces données sont fondées sur tous les projets que le Ministère pourrait décider de mettre en oeuvre. Certains pourraient être réduits ou éliminés au fur et à mesure que le Ministère réévalue ses besoins ou trouve des façons moins coûteuses de moderniser l'équipement. À ce stade toutefois, le Ministère n'a pu préciser quels projets seraient superflus ou moins coûteux que ce qui est actuellement prévu. De même, de nouveaux projets pourraient être ajoutés à mesure que d'autres besoins de modernisation se feraient sentir. À titre d'exemple concret, nous avons repéré, dans les documents actuels de planification des activités, des prévisions de besoins nouveaux, totalisant près de 300 millions de dollars.
3.55 Dans le cadre de ses initiatives de renouveau, le Ministère est en train d'adopter des pratiques administratives innovatrices et il envisage des options de diversification des mécanismes de prestation des services qui pourraient entraîner des économies substantielles. Il vise en outre à améliorer la productivité afin de réaliser des économies au chapitre du fonctionnement. Par exemple, les représentants du Ministère nous ont dit qu'ils envisageaient de réduire la fréquence des transferts de personnel; ils estiment pouvoir ainsi économiser jusqu'à 50 p. 100 des coûts actuels de déménagement, soit environ 100 millions de dollars par année.
3.56 Ce financement accru pour l'équipement pourrait, au bout de cinq ans, réduire à moins de 4 milliards de dollars le montant des dépenses d'équipement reportées. En outre, de l'avis du Ministère, les coûts actuellement prévus pour les projets pourront être réduits et ils le seront effectivement, ce qui permettrait de diminuer le coût des travaux reportés. Cependant, comme nous le signalons dans la prochaine section, certains coûts semblent être à la hausse.
3.58 Ce réexamen stratégique de l'organisation militaire risque d'exiger des changements considérables au sein des Forces canadiennes si elles veulent fonctionner dans les limites de financement établies. Les représentants du Ministère ont affirmé qu'il faudra peut-être réduire le nombre de militaires et d'employés civils. Des modifications apportées à la structure des forces pourraient nécessiter moins d'équipement ou de l'équipement différent de ce qui est actuellement requis. Il se peut aussi que l'état de préparation soit réduit à des niveaux exigeant un préavis plus long que le délai actuel de 90 jours pour le déploiement; quant à la période d'avertissement stratégique, elle pourrait s'étendre sur plusieurs années. Ces options seront étudiées dans le cadre du rôle que le gouvernement prévoit confier aux Forces canadiennes et du financement fourni pour maintenir les capacités.
3.59 Dans l'ensemble, les représentants du Ministère nous ont dit que la première option - le maintien du statu quo - est celle qui est la moins susceptible d'être retenue.
3.61 Dans son plan d'activités de 1996-1997, le Ministère a signalé que les changements apportés à l'infrastructure, aux principes de soutien, au rythme des opérations et à la composition des parcs d'équipement, ainsi que de nombreuses initiatives liées à la restructuration et à la technologie de l'information, permettront de limiter les coûts nets de fonctionnement et d'entretien à quelque 30 p. 100 des crédits disponibles. Malgré ces efforts, notre analyse des plans de dépenses révèle que les dépenses de F&E dépasseront l'objectif des 30 p. 100 d'ici l'an prochain (1999-2000).
3.62 Le Ministère a envisagé de réduire les opérations de manière à restreindre les coûts de F&E, mais il en a conclu que cela n'occasionnerait pour ainsi dire aucune économie. Une étude effectuée récemment par la Commission des finances du Congrès américain a également indiqué qu'il y avait peu de rapports entre les tendances en matière de dépenses de F&E et les opérations. De même, nous convenons que la Défense nationale est peu susceptible de restreindre les coûts de F&E en réduisant ses niveaux d'activités. Nous avons constaté qu'il serait difficile de réaliser des économies à court terme parce qu'une grande partie des dépenses de F&E sont des coûts fixes. Environ 15 p. 100 de l'ensemble des coûts de F&E varient selon l'utilisation de l'équipement, et les 85 p. 100 qui restent sont des coûts d'équipement fixes ou ne sont pas liés à l'équipement (voir la pièce 3.2 ). Par conséquent, le fait de réduire l'utilisation de l'équipement n'engendrerait que quelques économies au chapitre des coûts de F&E. Par exemple, nous estimons qu'une réduction de 10 p. 100 des heures de vol de la force aérienne ne diminuerait que de 3 p. 100 les coûts de F&E des aéronefs. Une réduction de 10 p. 100 des jours-navire en mer ne ferait baisser que de 2 p. 100 les coûts de F&E des navires. Enfin, une réduction de 10 p. 100 de l'utilisation des véhicules de l'armée de terre ne réduirait leurs coûts de F&E que de 4 p. 100.
3.63 Le Ministère a indiqué plusieurs autres mesures qu'il a prises afin de limiter les coûts de F&E, en réduisant les dépenses de F&E non liées à l'équipement, comme les frais relatifs à l'infrastructure et au soutien des unités appuyées. Toutefois, les économies prévues n'ont pas encore été entièrement réalisées. Par exemple, des fonds de F&E alloués à l'entretien de l'infrastructure vacante et au soutien d'unités appuyées sont encore dépensés dans des bases de l'armée de terre qui ont été fermées dans le cadre du Programme de réaménagement de l'infrastructure, et l'infrastructure de l'armée de terre a augmenté dans l'ensemble. Dans son rapport sur l'examen fondamental des budgets de fonctionnement, l'armée de terre a fait remarquer qu'il y a lieu de s'inquiéter sérieusement des augmentations de l'infrastructure à long terme, alors que les fonds de F&E disponibles sont de plus en plus limités et que l'équipement commence inévitablement à se détériorer.
3.64 Dans le passé, le Ministère a réduit de façon générale les affectations au titre des frais de F&E au lieu de cibler certains secteurs. Or, ces réductions risquent de ne pas être réalisées puisque l'armée de terre éprouve déjà de la difficulté à garder les dépenses en deçà des objectifs. Selon ses estimations, l'écart entre ses besoins en matière de F&E et les fonds budgétés passera à presque 140 millions de dollars d'ici le prochain exercice (1999-2000).
3.65 Les autres commandements ont également prévu des pénuries au chapitre des fonds de F&E. La force aérienne se trouve à un stade critique, car le financement actuel est à peine suffisant. Dans ses documents de planification, elle précise qu'étant donné que les outils de planification de la structure des forces et de l'analyse des coûts sont encore en voie d'élaboration, il reste à voir si l'EC3 [la force aérienne] sera capable de remplir efficacement les fonctions et les engagements prévus dans le Guide de planification de la Défense de 1997 en fonction des ressources dont elle dispose pour le fonctionnement et l'entretien. La marine a indiqué dans ses plans de 1997-1998 que les opérations qu'elle peut accomplir dans les limites des fonds de F&E disponibles sont très peu nombreuses et que, même si elle remplira les missions qui lui sont confiées, elle ne pourra le faire selon la norme souhaitée.
3.66 Les coûts de F&E sont gérés à même les fonds budgétés, mais les besoins prévus dépassent souvent les fonds disponibles. Le Groupe des matériels a évalué l'écart entre les besoins de F&E du Ministère et ses fonds budgétés. À l'heure actuelle, cet écart s'élève à 240 millions de dollars durant la première année de la période actuelle de planification de cinq ans (1998-1999) et à 334 millions de dollars l'année suivante. Nous estimons que s'il était possible de combler les écarts déterminés, les coûts de F&E atteindraient presque 35 p. 100 des dépenses du Ministère.
3.68 En effet, le fonctionnement et l'entretien du nouvel équipement pourraient coûter aux Forces canadiennes deux ou trois fois plus cher que dans le cas du matériel en service à l'heure actuelle. Par exemple, le fonctionnement et l'entretien du nouveau véhicule de reconnaissance de l'armée de terre, le Coyote, devraient se chiffrer à 15,4 millions de dollars par année, soit 275 p. 100 de plus que dans le cas du véhicule qui sera retiré du service. D'après les données dont nous disposons en ce moment, le fonctionnement et l'entretien du nouvel hélicoptère Griffon pourraient coûter à la force aérienne de 20 à 40 p. 100 plus cher que pour les trois flottes d'hélicoptères qu'il doit remplacer.
3.69 Les coûts de F&E sont susceptibles d'augmenter à mesure que l'on achète du nouvel équipement ou que l'on fait l'acquisition de matériel plus perfectionné. Et plus la part du budget de défense consacrée aux dépenses de F&E s'accroît, moins il reste de fonds pour l'achat des immobilisations nécessaires afin de remplacer d'autres équipements vétustes. Une analyse effectuée par M. John Treddenick du Collège militaire royal a révélé que, selon les plans actuels, le Ministère verra ses coûts de personnel et de F&E augmenter, ce qui exigera une plus large part de son budget. M. Treddenick nous signale qu'il ne restera peut-être guère de fonds pour les achats d'immobilisations au cours des 15 prochaines années (voir la pièce 3.3 ). Dans ces circonstances, le Ministère fait face à une détérioration de plus en plus grande du matériel à mesure que diminue sa capacité d'acheter du nouvel équipement.
3.72 Le Ministère n'a pas encore terminé l'élaboration de mesures du rendement qui permettraient aux décideurs de juger de l'efficacité des Forces canadiennes et de déterminer où axer les efforts. Comme l'a signalé un commandement, l'absence d'un système crédible de mesure du rendement reste un obstacle majeur au processus de planification des capacités.
3.73 Le nouveau rapport sur le rendement du Ministère (présenté à l'automne) et le rapport sur les plans et les priorités (déposé au printemps) remplacent la Partie III du Budget des dépenses et visent à fournir au Parlement une meilleure information sur le rendement. Toutefois, le Ministère ne possède pas de système financier lui permettant de faire rapport sur ses secteurs d'activité, c'est-à-dire la défense du Canada, la défense de l'Amérique du Nord et la contribution à la sécurité internationale. Il faudra attendre encore deux ans avant de pouvoir disposer d'une information financière et d'une information sur le rendement qui puissent permettre de fixer des attentes mesurables et axées sur les résultats. Contrairement à ce que notre vérification a révélé, le rapport sur le rendement de 1997 n'indiquait pas au Parlement qu'il faudra peut-être faire des « choix difficiles ».
3.75 Chaque année, le Ministère envoie son Guide de planification de la Défense à tous les commandements en vue de leur fournir une orientation stratégique. À l'aide de ce guide, les commandements dressent leurs plans d'activités pour l'année suivante et définissent leurs besoins en équipement. Dans leurs plans, ils établissent également leurs priorités en matière d'équipement.
3.76 L'établissement de priorités à l'échelle du Ministre incombe au Comité de gestion de la Défense. Outre le fait que le Ministère ait déclaré dans son Livre blanc qu'il veillera à prolonger la durée de vie de l'équipement et à maintenir les « capacités essentielles », nous n'avons trouvé aucune preuve indiquant quels étaient ses critères. Selon le Vice-chef d'état-major de la Défense, il s'agit d'un processus de confrontation qui se termine par des directives qui émanent de la haute direction et permettent d'établir un équilibre entre les besoins et la capacité financière.
3.79 Le Livre blanc stipule que les Forces canadiennes doivent être plus que des forces de quasi-gendarmerie, sans toutefois préciser ce que cela signifie. Il y est indiqué que le but du gouvernement consiste à avoir une force capable de se battre « aux côtés des meilleurs, contre les meilleurs ». Selon les représentants du Ministère, les circonstances que décrit le Livre blanc et dans lesquelles les Forces canadiennes seraient employées ont été déterminées en fonction des capacités que celles-ci pourraient fournir.
3.80 Afin de lier les attentes en matière de politique aux capacités de défense, les forces militaires élaborent une doctrine précisant les genres d'opérations qu'elles ont l'intention de mener, comment elles les mèneront et le type de forces dont elles auront besoin. Se fondant sur cette doctrine, les responsables de la planification des forces déterminent la structure nécessaire pour permettre au gouvernement de remplir les engagements énoncés dans sa politique. Ce cadre formé par la politique, la doctrine et la structure des forces permet d'établir des plans stratégiques en ce qui a trait au personnel, à l'équipement et à l'état de préparation, ainsi que de déterminer s'il existe des lacunes. Dans un document provisoire intitulé Perspectives sur le développement des forces , qui se trouve sur la page d'accueil Internet du Vice-chef d'état-major de la Défense, les représentants du Ministère précisent qu'il reste encore du travail à faire pour relier tout à fait la politique aux capacités de défense. Ils affirment que « là où le système actuel affiche des lacunes, c'est au niveau du développement à long terme. Il reste encore à mettre solidement en place les formalités, systèmes et structures qui garantiraient le développement uniforme à long terme de l'ensemble des Forces canadiennes ».
3.81 En examinant le cadre de politique et de planification du Ministère, nous nous attendions à ce que soient précisées les capacités militaires à maintenir, la structure et la posture des forces à adopter et les priorités relatives fixées à l'égard des capacités. Pour planifier ses besoins en équipement, le Ministère doit être en mesure de répondre aux questions fondamentales concernant la nature des capacités qui doivent être maintenues, les ressources nécessaires et les risques auxquels les militaires seront exposés. Par exemple, les Forces canadiennes devraient-elles acheter de l'équipement pour les opérations de moyenne envergure ou ne mettre l'accent que sur les opérations de petite envergure? Et si des opérations de moyenne envergure doivent avoir lieu, comment les forces militaires entendent-elles les mener à bien?
3.82 Des directives sur la nature des missions et des tâches constituent un élément important de la planification à long terme. Dans le cadre de son initiative de restructuration de la gestion, du commandement et du contrôle (RGCC), le Ministère a élaboré un document annuel intitulé Guide de planification de la Défense (GPD) afin de donner aux commandements des directives de niveau stratégique. Le GPD affecte les ressources, établit les priorités et détermine les capacités dont chaque commandement a besoin. Toutefois, il ne couvre qu'une période de planification de cinq ans et n'offre pas une vision à long terme de la façon dont les forces militaires fonctionneront. Dans son document intitulé Perspectives sur le développement des forces , le Ministère constate qu'il y a un inconvénient à utiliser le GPD aux fins de la planification stratégique parce qu'il est lié à un cycle budgétaire quinquennal.
3.83 Il faut une orientation stratégique pour régir le choix des priorités et affecter les ressources en conséquence. Le Ministère a jugé nécessaire d'examiner sa doctrine stratégique pour être en mesure d'effectuer un examen efficace de la planification des forces et lier cette dernière à la politique. L'armée de terre, la marine et la force aérienne nous ont expliqué qu'elles revoient actuellement leurs doctrines ou qu'elles l'ont fait récemment.
3.86 L'Australie, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis ont tous terminé d'importantes évaluations du caractère adéquat du financement dans le cadre de leur politique de défense. Chaque pays a effectué son propre examen de la défense afin de trouver un juste équilibre entre les ressources et les engagements. Le Département américain de la Défense a mené son examen quadriennal de la défense (Quadrennial Defence Review) afin de déterminer les liens entre les ressources et les besoins. Cet exercice a eu lieu dans la foulée de l'examen ascendant (Bottom Up Review) portant sur les objectifs de la politique de défense américaine et les ressources nécessaires à leur réalisation.
3.87 Le dernier examen des objectifs et des budgets de défense du Canada remonte au Livre blanc de 1994. Le Parlement a alors joué un rôle important grâce à son Comité mixte spécial sur la politique de défense du Canada. Celui-ci avait recommandé des niveaux de forces et des budgets supérieurs à ceux auxquels le gouvernement a finalement consenti. Les planificateurs de la défense nous ont dit qu'ils avaient une connaissance préalable des réductions budgétaires de 1995 lorsqu'ils ont rédigé le Livre blanc de 1994.
3.88 La Nouvelle-Zélande et les États-Unis disposent d'un avantage que le système canadien de gestion de la défense ne peut offrir à l'heure actuelle, c'est-à-dire la capacité d'assortir les extrants et les buts de la politique aux ressources et de fournir des données sur l'efficacité avec laquelle ces buts sont atteints. La Nouvelle-Zélande utilise un vaste processus gouvernemental pour assortir les intrants aux extrants. Le chef de la force de défense et le ministre s'entendent sur les produits que doit livrer la force de défense dans le cadre d'un accord d'achat prévoyant des états financiers à l'égard de chaque produit. Les rapports sur le rendement permettent au Ministre et au Parlement de savoir si les objectifs ont été atteints. Au Canada, un système de mesure du rendement au niveau ministériel est sur le point d'être mis en oeuvre, mais il n'est pas encore en vigueur.
3.89 Aux États-Unis, l'examen quadriennal mené par le Département de la Défense a permis de mesurer l'écart entre les besoins et les ressources et propose un plan d'action échelonné qui, selon ses rédacteurs, comblera cet écart. L'information sur la disponibilité opérationnelle des forces armées américaines est communiquée à la fois au secrétaire de la Défense et au président. Le processus américain comporte un examen critique structuré qui est effectué par un groupe d'experts indépendant. Ce groupe a contesté la viabilité de certains aspects du plan de ressources du Département.
3.90 Les systèmes de gestion des ressources du Canada, de l'Australie et du Royaume-Uni ne sont pas aussi perfectionnés que ceux des États-Unis et de la Nouvelle-Zélande. L'Australie projette d'adopter un système de budgétisation de programme et de comptabilité d'exercice afin de contrôler les ressources nécessaires au respect des exigences de la politique. Le Canada et le Royaume-Uni ont tous deux l'intention d'avoir recours à la comptabilité d'exercice dans les prochaines années.
3.91 Les pays que nous avons examinés avaient un point en commun, c'est-à-dire le haut niveau auquel est effectué l'examen des résultats et des ressources nécessaires pour les obtenir. Des directives annuelles du président des États-Unis et du chef de l'état-major interarmées sont indispensables au processus américain. Les rapports sur le rendement des forces militaires américaines sont mis en question par le Congrès et le General Accounting Office. Le Congrès joue un rôle important dans le processus budgétaire annuel et reçoit l'information sur les programmes dont il a besoin pour prendre des décisions.
3.92 En Nouvelle-Zélande, le ministre et le chef de la force de défense doivent s'entendre sur ce qui peut être accompli avec les ressources fournies par le gouvernement; cet accord a force exécutoire. Comme le rendement est également examiné par le ministère des Finances, la force de défense peut discuter avec les représentants de ce dernier des écarts qui existent au niveau des ressources. Les rapports sur les « produits livrés » font l'objet d'une vérification du contrôleur et vérificateur général, qui a confirmé le caractère raisonnable des activités visées. Son bureau a avisé le Parlement que les systèmes utilisés pour recueillir des données sur les activités et en faire rapport étaient pratiques et mesurables.
3.93 Le Canada a récemment instauré un nouveau système de gestion des dépenses afin d'aider le gouvernement à prendre des décisions judicieuses en matière de dépenses, en offrant les programmes et les services dont la population canadienne a besoin, et ce, à un coût abordable. Les principales caractéristiques du nouveau système comprennent des objectifs de financement pluriannuels pour tous les ministères et des rapports annuels sur le rendement présentés au Parlement. Au moment de notre vérification, le rapport sur le rendement de la Défense nationale continuait d'évoluer et renfermait peu d'information pouvant servir à évaluer la réussite globale du programme. Les représentants du Ministère estiment qu'il faudra deux autres années pour terminer la mise au point du système.
3.94 Au Royaume-Uni, le Comité de défense de la Chambre des communes étudie le budget des dépenses militaires dans le cadre de son rôle traditionnel qui consiste à examiner les dépenses, l'administration et la politique du ministère de la Défense. Le Comité reçoit des exemplaires des énoncés du gouvernement sur le budget des dépenses militaires, les plans de dépenses et les rapports du Ministère, qui sont tous rendus publics, et écoute les témoignages des ministres et des représentants ministériels avant de présenter un rapport à la Chambre des communes. De cette façon, il peut évaluer si les ressources offertes sont suffisantes, situation à l'égard de laquelle il a d'ailleurs déjà formulé certains doutes.
3.95 En Australie, tout comme au Royaume-Uni, les parlementaires ne peuvent évaluer les plans de dépenses que dans une certaine mesure. Le Comité mixte permanent des affaires étrangères, de la défense et du commerce international doit bientôt déposer son rapport d'enquête sur le niveau de financement requis par la force de défense australienne.
3.96 Au Canada, le Comité permanent de la défense nationale et des affaires des anciens combattants examine chaque année le budget des dépenses de la Défense. Même si le nouveau système de gestion des dépenses est censé accroître la participation des parlementaires, il est nécessaire de disposer d'une meilleure information sur le rendement.
3.97 Dans l'ensemble, les systèmes des États-Unis et de la Nouvelle-Zélande semblent les plus efficaces pour ce qui est d'établir un lien explicite entre la politique de défense, ou extrants, et les ressources. L'Australie, le Canada et le Royaume-Uni en sont à peu près au même stade quant à l'amélioration de leurs systèmes de gestion de ressources de la haute direction. Tous travaillent à la mise en oeuvre de la comptabilité d'exercice, et le Canada et l'Australie sont en train de mettre au point des systèmes de budgétisation ou de rapport sur le rendement. Les parlements australien et britannique jouent un rôle plus actif que le parlement canadien sur le plan de la surveillance des dépenses militaires.
3.99 Le Ministère devrait élaborer ses scénarios, son cadre de développement des forces et ses évaluations stratégiques en mettant l'accent sur le développement futur des Forces canadiennes et les ressources dont elles auront besoin pour accomplir leur travail.
Réponse du Ministère : Cette recommandation est actuellement mise en oeuvre. Le Ministère a déjà recours à des scénarios de base pour faciliter la planification et il utilisera cette méthode sur une plus vaste échelle d'ici la fin de 1998. Le Ministère a également préparé un nouveau document d'évaluation stratégique, qui sera mis à jour chaque année et sur lequel les prochaines activités de planification de défense et de développement de la force devront se fonder.
3.100 Le Ministère devrait fournir sur les capacités, le rendement et les ressources militaires l'information dont a besoin le Parlement pour mieux examiner son budget des dépenses. Tout comme certains autres pays qui examinent le rendement de leurs forces de défense, le Ministère devrait établir un lien entre ses capacités de défense et les ressources fournies, de sorte que le Parlement puisse déterminer si les ressources de la Défense nationale correspondent aux objectifs du Canada en matière de défense.
Réponse du Ministère : Le Ministère met actuellement cette recommandation en oeuvre. En effet, la Structure de planification, de rapport et de responsabilisation (SPRR) du MDN a été présentée au Conseil du Trésor. Ce cadre relie clairement les activités de défense, ainsi que les ressources qui s'y rattachent, aux résultats désirés.
Commentaire du Ministère : Bien que le Canada doive disposer de forces modernes, aptes au combat et polyvalentes, la politique du gouvernement stipule clairement que le Ministère doit être rentable. Pour assurer une intendance responsable des ressources de la Défense, il faut absolument que le Ministère tienne compte à la fois des aspects qualitatif et quantitatif des contributions du Canada aux opérations militaires proposées. Le Ministère reconnaît que les Forces canadiennes n'ont pas toujours besoin de l'équipement le plus sophistiqué et le plus moderne pour remplir le mandat de défense et répondre de façon significative et efficace aux besoins du Canada en matière de défense. Le Ministère reconnaît aussi que l'établissement et le maintien d'un Programme des services de la Défense équilibré posent de nombreux défis au niveau des programmes.
Au paragraphe 3.66 du chapitre, on indique qu'il y a un écart considérable dans les fonds alloués aux dépenses de F&E et que pour combler celui-ci, il faudrait peut-être consacrer quelque 35 p. 100 des dépenses du Ministère à ce secteur. Or, le Ministère s'est engagé à s'en tenir aux ressources allouées par le Parlement. Une solution au problème de F&E consisterait à affecter une plus grande proportion du budget de défense à ce secteur. Cependant, le Ministère a demandé à tous les éléments de chercher et de réaliser des gains d'efficience visant à rationaliser davantage l'utilisation des ressources disponibles. À cet égard, les succès remportés sont substantiels, et d'autres sont prévus. Même si plus de fonds pourraient être alloués aux dépenses de F&E, il est crucial qu'un équilibre soit maintenu dans le programme, de façon à respecter d'autres générateurs de coûts importants, comme les dépenses en capital et le personnel.
Les paragraphes 3.35 et 3.68 du chapitre portent sur l'hélicoptère Griffon. On précise dans le rapport que le Griffon ne peut fournir un tir d'appui direct aux forces terrestres et l'on signale que les coûts de fonctionnement des trois flottes d'hélicoptères qu'il a remplacées risquent de grimper considérablement. Pour ce qui est du tir d'appui direct, celui-ci pourrait être assuré, au besoin, par d'autres aéronefs canadiens ou alliés. Le Griffon convient au rôle qui lui est confié dans le cadre de la stratégie de défense du Canada. En ce qui concerne les coûts, les données utilisées par le vérificateur général établissent une comparaison entre les appareils à la fin de leur vie utile et une nouvelle plate-forme. C'est pourquoi le Ministère estime que cette question nécessite une étude plus approfondie, et un examen interne a été entrepris.
L'objectif global de notre vérification consistait à déterminer si le cadre stratégique et de gestion du ministère de la Défense nationale fournissait une orientation stratégique à long terme aux fins des plans d'équipement. Nous voulions savoir précisément :
Étendue
Notre vérification a porté sur les plans élaborés par la Défense nationale en vue de renouveler l'équipement des Forces canadiennes et d'assurer le respect des engagements prévus dans le Livre blanc sur la Défense de 1994 . Nous nous sommes fondés sur les lacunes en matière d'équipement et les écarts au niveau des capacités que le Ministère a lui-même décelés.
Nous avons examiné le cadre stratégique que le Ministère utilise pour traduire ses engagements en termes de plans de biens d'équipement. Nous avons étudié le nouveau système de gestion qu'il utilise pour fournir aux commandements des directives de planification concernant l'élaboration des plans d'immobilisations à long terme et des plans d'activités au niveau des commandements.
Nous avons également examiné les projets que le Ministère a jugés nécessaires pour combler les lacunes et les écarts relatifs aux capacités et ainsi respecter les engagements liés à la politique. Nous avons étudié la documentation se rapportant à quelque 80 grands projets d'immobilisations dans le cadre desquels l'armée de terre, la marine et la force aérienne ont signalé les limites du matériel qu'elles utilisent, les pénuries d'équipement et les risques auxquels elles s'exposent en utilisant le matériel dans des situations de conflit. Aux fins de notre analyse, nous avons examiné des documents ministériels qui faisaient autorité et qui avaient été approuvés par des représentants militaires supérieurs.
Enfin, nous avons examiné les fonds pour les dépenses en capital et les ressources nécessaires au respect des engagements liés à la politique.
Critères
Nous nous attendions à trouver les éléments suivants :
Vérificateur général adjoint : David Rattray
Directeur principal : Peter Kasurak
Directrice : Wendy Loschiuk
Linda Anglin
Julie Erb
Pierre Hamel
Bill Johnson
Chantal Michaud
Haleem Mughal
Darlene Mulligan
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Peter Kasurak.