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Étude sur les services juridiques au Nunavut Rapport définitif
16 octobre 2002
- 4.0 COÛT DE LA PRESTATION DES SERVICES
- 4.2 INCIDENCE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
- 4.3 SOMMAIRE DE LA SECTION 4.0
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4.2 INCIDENCE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
Les décisions des autorités fédérales ont une incidence
importante sur le coût de la prestation des services juridiques au Nunavut.
Ces répercussions sont occasionnées par :
- la législation fédérale;
- les politiques fédérales;
- la répartition des ressources fédérales.
« On nous a promis dans [la nouvelle loi sur la justice pour adolescents]
que tous les moins de 18 ans pourraient avoir accès à
un avocat sans égard au budget [...] On n'a pas pensé
aux conséquences pour l'aide juridique. Il est peu probable que
[le gouvernement fédéral] examine comment le Nunavut va
s'y prendre pour respecter cet engagement [
] Dans un monde idéal,
chaque loi fédérale prévoirait l'incidence sur
l'aide juridique, et la situation du Nunavut serait spécifiquement
examinée. » |
Tous ces inducteurs de coûts sont présentés en détail
ci-dessous.
4.2.1 Législation fédérale
La législation fédérale influe sur le coût de la
prestation des services d'aide juridique. Selon les répondants, certains
coûts sont liés à des textes de lois spécifiques,
actuels ou projetés, et d'autres, à des préoccupations
plus générales quant aux tendances de la législation et
à son élaboration.
Parmi les textes de loi qui posaient problème à certains répondants,
on trouve :
- La Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents.
Les modalités proposées par la Loi sont très complexes
et exigent une formation accrue des employés de la CSJN et plus de
services de VIJ à la population. Aux termes de cette loi, un plus grand
nombre d'enfants comparaîtront devant la CJN, ce qui entraînera
une hausse des exigences imposées aux avocats de la CSJN. Enfin, la
Loi exercera une pression additionnelle sur d'autres aspects du système
juridique du Nunavut, notamment sur les comités de justice pour la
jeunesse, ce qui risque d'avoir des retombées sur la CSJN.
- En application de la nouvelle loi sur les armes à feu, des armes
ont été saisies parce qu'elles n'étaient pas correctement
entreposées. Celles-ci ne sont pas rendues à leur propriétaire.
Des avocats de la CSJN ont fait remarquer qu'on leur demande d'appuyer des
clients pour qu'on leur rende leurs armes à feu qui sont très
importantes pour eux, car une bonne partie de la population est encore plus
ou moins dépendante de la chasse.
Au nombre des tendances de la législation et de son élaboration
qui, selon les répondants, accroissent les coûts de la CSJN, mentionnons
les suivantes:
« Et puis, il y a la guerre contre les drogues [
] On
croit à tort que la cause fondamentale de tous les maux dans le Nord
est la consommation de substances intoxicantes plutôt que la pénurie
d'emploi. C'est pourquoi le système s'attaque aux affaires de drogues
plutôt qu'aux causes sous-jacentes de la criminalité.
Presque tous les crimes sont liés à l'abus d'alcool
[
] »
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- Les lois touchant le droit de la famille donnent généralement
lieu à des dossiers qui prennent plus de temps à régler
que les affaires pénales. Ces affaires requièrent un processus
continu, itératif, où des modifications sont demandées.
Par conséquent, la CSJN doit consacrer plus de temps et d'argent aux
affaires relevant du droit de la famille.
- En général, les lois pénales ont tendance à
être plus complexes et prévoient des échéances,
des choix à exercer et de nouvelles procédures, ce qui ajoute
aux exigences relatives à la préparation et aux coûts
liés aux affaires pénales. Par exemple, certains répondants
ont dit que les modifications apportées au Code criminel prévoient
un délai strict pour demander que l'on remette l'argent saisi dans
les affaires de stupéfiants. Le processus est devenu plus complexe,
exige bon nombre de formalités administratives et demande une réponse
immédiate, ce qui grève les ressources de la CSJN, en particulier
dans les cas qui surviennent dans les collectivités éloignées.
- L'absence de consultation ou les retards dans la consultation au sujet de
nouvelles lois ou de lois modifiées risquent de mettre en péril
des initiatives locales louables. Par exemple, les récentes modifications
au Code criminel qui visaient à interdire à des non-juristes
de pratiquer le droit dans les cours traitant des infractions au code de la
route ou dans d'autres cours des régions urbaines du Sud auraient pu
compromettre la politique du Nunavut qui entend étendre le rôle
des conseillers parajudiciaires dans les cours des juges de paix. (Après
maints efforts de l'administration nunavutoise, le projet de loi a été
modifié, remédiant ainsi à la situation.) La CSJN doit
investir énormément de temps et d'énergie pour rester
au fait de telles questions.
- Il y a trop peu de ressources internes pour évaluer les nouvelles
lois ou les modifications aux lois existantes et faire ressortir leurs incidences
potentielles sur l'ensemble du système de justice, y compris sur la
prestation des services d'aide juridique.
- Les gouvernements fédéral et territorial concluent souvent
des accords sur de nouvelles initiatives législatives sans tenir compte
des coûts connexes et sans examiner les questions de mise en uvre.
- On met l'accent sur l'application de la Loi sur les boissons alcoolisées
et des lois en matière de drogues plutôt que de s'attaquer aux
causes fondamentales des problèmes sociaux du territoire, notamment
les mauvaises conditions de logement, les soins de santé inadéquats,
le faible niveau de scolarité et la pénurie d'emplois.
4.2.2 Politiques fédérales
Les répondants et les participants aux ateliers ont relevé quatre
façons par lesquelles les politiques fédérales influent
sur le coût de la prestation des services d'aide juridique :
- les actions de la GRC;
- les actions du procureur de la Couronne;
- les actions des juges;
- les activités de VIJ.
Des répondants ont indiqué que l'incidence de ces politiques
varie énormément selon l'agent, l'avocat ou le juge qui les applique.
Ils estiment que certains font preuve d'une certaine souplesse dans l'application
des politiques fédérales, alors que d'autres se montrent intransigeants.
Selon certains répondants, cette rigidité est source de pressions
sur le système de justice et entraîne une hausse des coûts
de la prestation des services juridiques.
Actions de la GRC
Les répondants ont relevé plusieurs facteurs qui font que les
actions de la GRC contribuent à accroître les coûts de la
prestation des services juridiques en raison de la demande accrue de services
qu'elles entraînent pour la CSJN. En voici quelques-uns :
- Le défaut de recourir aux initiatives de justice alternative.
Il convient de souligner que la GRC affirme ne pas avoir présentement
la capacité nécessaire pour mettre ces initiatives en uvre
dans leur pleine mesure, même si elle les soutient au plus haut niveau.
Elle précise qu'il existe aussi un problème de capacité
dans les comités de justice communautaire et les programmes de conférences
avec des groupes de familles qui sont actuellement en place. De plus, la GRC
dit qu'elle s'attend à éprouver des difficultés à
promouvoir les initiatives de justice alternative parce que, dans le cadre
de ces initiatives, l'accusé doit admettre sa responsabilité,
ce à quoi les avocats de la défense s'opposent fréquemment.
- La présence policière excessive dans le Nord et l'abus
d'inculpations connexe. Le Nunavut arrive au troisième rang pour
ce qui est du taux de policiers par habitants, après le Yukon et les
T.N.-O. (voir la section 2.1). Des répondants sont d'avis que cette
situation fait augmenter le nombre d'inculpations portées par rapport
aux autres provinces ou territoires. D'autres estiment que l'abus d'inculpations
provient du fait que le bureau du procureur de la Couronne du Nunavut ne possède
pas la capacité d'étudier les inculpations avant qu'elles soient
portées dans les détachements communautaires. La GRC a souligné
que, dans les collectivités plus occupées, elle peut à
peine répondre aux appels qu'elle reçoit. En outre, depuis qu'un
agent de la GRC a été tragiquement blessé par balles
à Cape Dorset récemment, la politique importe la présence
constante de deux agents dans chaque collectivité, pour des raisons
de sécurité. S'il y a abus d'inculpations, cela contribue directement
à augmenter les dépenses de la CSJN, qui doit couvrir les coûts
de la représentation et de la négociation de plaidoyer concernant
chaque inculpation.
Cependant, en examinant la portée des actions de la GRC, bon nombre
de répondants et de participants aux ateliers ont aussi admis qu'ils
étaient conscients que les agents avaient un très faible pouvoir
discrétionnaire ou très peu de latitude dans l'exécution
de leurs fonctions. Selon ces personnes, s'ils jouissaient d'un plus grand pouvoir
discrétionnaire, les agents de la GRC pourraient faire respecter la loi
tout en satisfaisant les besoins de la collectivité et en fondant leurs
décisions sur leur connaissance de la situation locale.
Actions du procureur de la Couronne
Les répondants et les participants aux ateliers ont aussi signalé
des raisons pour lesquelles les actions du procureur de la Couronne font augmenter
le coût de la prestation des services juridiques :
- Le manque de surveillant des poursuites. Des répondants étaient
d'avis qu'il incombe à la Couronne de s'assurer qu'il n'y a pas d'abus
d'inculpations de la part des policiers (voir ci-dessus). D'autres ont fait
remarquer que la Couronne n'a pas les ressources nécessaires pour remplir
ce rôle. La GRC a aussi signalé que, si l'abus d'inculpations
est un problème, il revient à la Couronne de sensibiliser les
policiers à cet égard. Ce manque de surveillance des poursuites
est vu comme contribuant à la hausse de la demande de services de la
CSJN.
- Les engagements et les conditions dans la détermination de la
peine. Selon plusieurs répondants, la Couronne exige trop de conditions
et d'engagements dans le processus de détermination de la peine, ce
qui prépare le terrain pour un nombre élevé de manquements.
De nombreuses inculpations de non-respect d'un engagement découlent
de la consommation d'alcool, problème commun et très prévisible
dans le Nord. À la suite de ces violations, l'inculpé doit comparaître
de nouveau en cour, ce qui entraîne une hausse des coûts pour
le système d'aide juridique. D'autres répondants ont relevé
que la difficulté d'obtenir une modification d'une ordonnance (si la
situation a changé, par exemple, s'il y a eu réconciliation
dans des affaires de violence conjugale) contribuerait au grand nombre de
violations. La GRC n'était pas d'accord avec ce point de vue et estimait,
là encore, qu'il appartient à la Couronne de l'informer si tel
est le cas, au moment des comparutions dans les cours des juges de paix, où
les agents jouent le rôle de poursuivants.
- Procédure par mise en accusation. Bien des répondants
ont mentionné que la Couronne choisissait de procéder par mise
en accusation plus souvent que ce qui est strictement nécessaire. Ils
ont signalé que la Couronne soutient généralement qu'il
faut procéder ainsi à cause du délai prescrit (la Couronne
ne peut procéder par voie sommaire que dans les six mois après
que les inculpations sont portées). Les répondants ont néanmoins
estimé que certains de ces cas pourraient être traités
par procédure sommaire et ont précisé que la mise en
accusation épuise davantage les ressources de la CSJN. La Couronne
a pour politique d'évaluer toutes les situations au cas par cas et
utilise des critères déterminés, tels que la gravité
du cas et les antécédents de l'inculpé, pour déterminer
si on procédera par voie sommaire ou par mise en accusation.
- Le principe de tolérance zéro. Des répondants
ont indiqué que la politique de tolérance zéro à
l'égard de la violence conjugale augmente la charge de travail pour
tous les intervenants du système. D'autres se sont dits d'accord avec
cette affirmation et ont signalé qu'ils aimeraient qu'elle fasse l'objet
d'un examen pour déterminer si, dans certains cas, il était
possible de traiter les affaires de violence conjugale dans une tribune de
justice alternative. Ces répondants étaient d'avis que, tout
en reflétant la politique de tolérance zéro, cette méthode
nécessiterait moins de ressources de la part de tous les intervenants
du système juridique. D'autres ont exprimé des réserves
au sujet du traitement de questions telles que la violence conjugale au moyen
de programmes de justice alternative ou communautaire, car, selon eux, il
y a des problèmes de déséquilibre du pouvoir qui doivent
être traités avec beaucoup de soin dans ces situations.
Actions des juges
Enfin, les répondants ont indiqué que, dans certains cas, les
juges ont institué leurs propres politiques, qui ajoutent à la
charge de travail des avocats de la CSJN et, donc, font augmenter les coûts
de la prestation des services juridiques. On a cité notamment la politique
instaurée par un juge, selon laquelle l'accusé doit comparaître
de nouveau devant le tribunal après une période donnée.
L'accusé est alors représenté une deuxième fois
par un avocat de service de la CSJN, ce qui ajoute une charge additionnelle
à la tâche déjà lourde des avocats de service de
la CSJN ainsi qu'à celle des conseillers parajudiciaires et des agents
de probation.
Activités de VIJ
Les activités de VIJ, dont le gouvernement fédéral assume
la responsabilité à l'échelle nationale, peuvent avoir
une incidence importante sur la demande que connaît la CSJN au fur et
à mesure que les gens comprennent mieux leurs droits garantis par la
loi. Ceci crée un problème important quand aucun financement fédéral
supplémentaire n'est offert pour aider la CSJN à combler cette
demande en recrutant plus de personnel ou en réalisant ses propres activités
de VIJ. Un récent exemple de cette incidence : l'effort déployé
par les autorités fédérales pour informer les Canadiennes
et les Canadiens de leur droit à la pension alimentaire pour enfants
après un divorce a entraîné une hausse de la demande d'aide
juridique que la CSJN a été incapable de gérer en raison
de la pénurie de ressources humaines inadéquates. Cela a entraîné
un important arriéré d'affaires en droit de la famille. On s'y
attaque maintenant grâce à l'arrivée de deux avocats spécialisés
dans ce domaine à la CSJN.
« La capacité [de la Couronne] augmente plus rapidement que celle
des avocats de la défense. [Elle mène] parfois le jeu [...]
[Elle] est prête à entamer les discussions à propos
des aveux, pour éviter que les témoins [qui ne résident
pas dans le territoire] aient à se déplacer [
] En général,
la réaction [de l'avocat de la défense] est : « Nous
n'avons pas le temps maintenant. » » |
4.2.3 Répartition des ressources fédérales
Les répondants ont signalé des décisions concernant la
répartition des ressources fédérales qui ont une incidence
sur le coût de la prestation des services juridiques. La plus importante
est, de loin, celle qui donne lieu à un déséquilibre dans
la répartition des ressources entre la magistrature, la Couronne et la
CSJN qui, selon eux peut être vu du point de vue des ressources humaines
mises à la disposition de chaque « groupe » au sein du système
de justice.
Bon nombre de répondants estiment que la CSJN possède une «
puissance de feu » inférieure à celle de la Couronne, ce
qui signifie que cette dernière peut :
- être plus souple dans la répartition de ses ressources humaines,
car elle dispose d'un plus grand bassin dans lequel puiser (celui du Nunavut
et celui des avocats de relève du Sud);
- utiliser ses ressources humaines additionnelles pour se rendre dans les
collectivités avant l'arrivée de la cour et dispose ainsi de
plus de temps pour se préparer au procès;
- perdre moins de temps en cour et en avoir davantage pour les autres tâches;
- poursuivre des cas moins bien fondés, car elle possède les
ressources pour ce faire et est donc moins motivée à régler
un litige hors cour.
Il convient toutefois de noter aussi que des répondants sont d'avis
que le bureau du procureur de la Couronne manque aussi de ressources par rapport
à sa charge de travail. Ils ne souhaitent donc pas que les ressources
soient réaffectées de la Couronne à la CSJN, mais plutôt
que les deux groupes reçoivent un financement adéquat pour remplir
leur mandat respectif.
En comparant les ressources affectées à la CSJN à celles
fournies par le gouvernement fédéral aux bureaux de la Couronne,
de nombreux répondants ont fait remarquer que les services d'aide juridique
semblent être moins généreusement appuyés. En outre,
contrairement aux bureaux de la Couronne, la CSJN, avec son administration centrale
située dans la collectivité éloignée de Gjoa Haven,
a une présence et une visibilité dans toutes les régions
éloignées du Nunavut et est chargée d'offrir des services
juridiques en droit de la famille et en droit civil, des services de vulgarisation
et d'information juridiques en plus de s'occuper de nombreuses affaires pénales
exigeantes.
D'autres décisions concernant la répartition des ressources fédérales
ont été mentionnées par les répondants, dont celles-ci
:
- Il n'y a pas de procureurs de la Couronne dans les collectivités
où se trouve une clinique régionale de services juridiques.
Si c'était le cas, on pourrait examiner des questions d'avance et ainsi
gagner du temps et consacrer moins d'efforts aux comparutions en cour.
- La CSJN ne peut générer de recettes. Toute contribution qu'elle
reçoit d'un demandeur est versée directement au Trésor
public plutôt que de contribuer au financement du régime d'aide
juridique.
- Des fonds ont été mis de côté pour la nomination
d'un juge additionnel à la CJN, mais, jusqu'à présent,
aucuns n'ont été débloqués pour l'embauche d'un
avocat additionnel à la CSJN (ni d'un procureur de la Couronne d'ailleurs)
qui comparaîtrait devant ce nouveau juge.
4.3 SOMMAIRE DE LA SECTION 4.0
Le tableau suivant résume les points importants de la section 4.0.
Tableau 4.2 : Sommaire de la section 4.0
Inducteurs de coûts importants au Nunavut |
- La géographie du Nunavut influe sur le coût de la prestation
des services juridiques, car les avocats de la CSJN doivent se déplacer
pour remplir leurs fonctions dans les cours de circuit. De même,
le personnel de l'administration centrale de la CSJN à Gjoa Haven
doit se déplacer souvent pour exécuter des fonctions administratives.
- De nombreuses questions socioéconomiques influent aussi sur
le coût de la prestation des services juridiques au Nunavut :
- Les caractéristiques démographiques, telles que
la langue et le niveau de scolarité des clients, ont des
incidences sur la demande de services juridiques ainsi que sur le
temps et les efforts nécessaires pour offrir ces services
aux clients pris individuellement.
- o Le gouvernement est le premier employeur du territoire et la
force économique la plus importante du Nunavut. Il importe
donc que les citoyens qui désirent intenter une poursuite
contre une institution gouvernementale aient accès à
une source de conseils juridiques indépendante. La CSJN doit
être complètement indépendante du gouvernement
du Nunavut afin de pouvoir prodiguer de tels conseils.
- Les collectivités du Nunavut manquent souvent d'infrastructures
de base, telles que des salles de réunion et des immeubles.
Il faut donc des fonds importants pour faire démarrer tout
nouveau programme ou projet.
- L'engagement envers la décentralisation de l'administration
gouvernementale et la volonté de faire participer les Inuits
aux prises de décision, qui sont au cur de la création
du Nunavut, ont une incidence sur les coûts supportés par
la CSJN. En raison de la décentralisation, l'administration centrale
de la Commission est située à Gjoa Haven. Aux fins du
principe de la participation des Inuits, il faut administrer et soutenir
un conseil d'administration pour chacune des trois cliniques régionales.
- La difficulté à obtenir et à retenir les ressources
humaines nécessaires ajoute aux coûts que doit supporter
la CSJN, car elle doit investir fortement dans les activités
d'embauche et de maintien de l'effectif tout en faisant face aux conséquences
du manque chronique de ressources humaines.
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Incidence du gouvernement fédéral |
- Par ses lois, ses politiques et ses décisions concernant l'affectation
des ressources, l'administration fédérale a une nette
incidence sur le coût de la prestation des services juridiques
au Nunavut.
- Les nouvelles lois, telles que la Loi sur le système de
justice pénale pour les adolescents et la nouvelle Loi
sur les armes à feu, influeront sur la demande de services
de la CSJN et sur les exigences en matière de formation du personnel.
Bien que le ministère de la Justice duCanada offre souvent des
fonds pour soutenir les activités de formation et de VIJ liées
aux nouvelles lois, la CSJN ne dispose pas toujours des ressources humaines
nécessaires pour présenter les demandes de fonds.
- De nouvelles lois sont habituellement élaborées sans
tenir de consultation adéquate sur les effets de ces lois sur
le Nunavut et sans prendre ceux-ci convenablement en considération.
Souvent, les nouvelles lois ne tiennent pas compte des causes profondes
des problèmes sociaux qui mènent à la criminalité
dans le territoire.
- Les politiques fédérales, notamment les actions de la
GRC, des procureurs de la Couronne et des juges, ainsi que les activités
de vulgarisation et d'information juridiques, exercent toutes une pression
additionnelle sur le système de justice du Nunavut, en particulier
sur la CSJN.
- Les décisions relatives à la répartition des
ressources fédérales semblent avoir créé
un déséquilibre entre la capacité des ressources
humaines de la CSJN et celle de la Couronne, de sorte que la CSJN possède
une « puissance de feu » inférieure.
- En général, de nombreuses composantes du système
de justice du Nunavut, y compris le bureau du procureur de la Couronne
et la CSJN, sont sous-financées.
- La CSJN ne peut générer des recettes à l'appui
de ses activités.
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