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Prestation des services juridiques dans le Nord du Canada
Sommaire de la recherche dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut et
au Yukon
Pauline de Jong
IER - Planning, Research & Management Services
Janvier 2003
- 3.0 CONTEXTE
- 3.1 QUESTIONS SOCIOÉCONOMIQUES
- 3.2 SYSTÈMES DE PRESTATION
DES SERVICES JURIDIQUES
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3.0 CONTEXTE
Même si, dans le reste du Canada, on croit que les trois territoires
du Nord sont homogènes, il existe entre eux des différences qui
ont des répercussions sur la demande et la prestation de services juridiques.
Nous donnons ici des renseignements contextuels sur les questions socioéconomiques
et sur les systèmes qui existent pour assurer des services juridiques
dans les trois territoires.
3.1 Questions socioéconomiques
3.1.1 Démographie
Les questions démographiques qui ont la plus grande incidence sur la
prestation des services juridiques (demande et type) sont l'âge de la
population, les structures familiales, la scolarité, la langue et l'ascendance
ethnique.
- Âge de la population - Dans les trois territoires, les populations
sont jeunes, comparativement au reste du Canada1
- les T.N.-O. et le Nunavut ont une population plus jeune que celle du Yukon.
Puisque les jeunes sont plus susceptibles d'avoir besoin de services juridiques
que les personnes plus âgées, cela a des incidences sur la demande
de services juridiques. La population du Nunavut est la plus jeune, ce qui
influe actuellement sur la demande de services juridiques pour les jeunes
contrevenants. À mesure que ce segment de population important vieillira,
on s'attend à une augmentation de la demande de services juridiques
pour les adultes.
- Structures familiales - C'est au Yukon qu'on trouve le taux le plus
élevé de séparations et/ou de divorces au Canada2,
et cela a des répercussions sur la demande de services en droit de
la famille. Ajoutons que les trois territoires ont une plus forte proportion
de familles monoparentales que le reste du Canada, le Nunavut venant au premier
rang3. Même si cela
n'influe pas directement sur la demande de services juridiques, cela amplifie
les effets des besoins non satisfaits. Par exemple, si un parent seul est
gardé en détention provisoire hors de sa collectivité,
pour attendre son cautionnement, ou s'il est condamné à une
peine d'emprisonnement plus longue en raison d'une sous-représentation,
ses enfants subissent de plus grandes perturbations que les enfants d'une
famille dirigée par deux parents.
- Scolarité - Les trois territoires affichent les taux les plus
bas du Canada quant aux études de base. Ainsi, 23 p. 100 des Canadiens
n'ont qu'un diplôme d'études secondaires. Les chiffres comparatifs
pour le Yukon et les T.N.-O. (Nunavut compris) sont respectivement de 18 p.
100 et de 13 p. 1004. Les
personnes dont le niveau de scolarité est faible peuvent avoir besoin
d'explications supplémentaires sur les processus judiciaires et sur
les documents nécessaires, ce qui ajoute à la charge de travail
des avocats et des conseillers parajudiciaires.
- Langue et ascendance ethnique - Il existe des différences
appréciables entre les trois territoires quant à l'ascendance
ethnique et à la langue maternelle de la population. La population
du Nunavut est surtout composée d'Inuits (22 720 habitants sur environ
29 000), et l'inuktitut ou l'inuinnaqtun sont les langues parlées à
la maison par 65 p. 100 des Inuits du Nunavut5.
Les Autochtones forment près de la moitié de la population des
Territoires du Nord-Ouest (48 p. 100) et ils sont majoritaires dans 28 des
31 collectivités à l'extérieur de Yellowknife (la population
de Yellowknife est surtout non autochtone). Toutefois, la population des Territoires
du Nord-Ouest, Autochtones ou non-Autochtones, a surtout l'anglais comme langue
maternelle. Le Yukon compte 20 p. 100 d'Autochtones; ceux-ci constituent la
majorité dans sept des 13 collectivités plus petites à
l'extérieur de Whitehorse (la population de Whitehorse est principalement
non autochtone). Encore une fois, la langue maternelle de la majorité
de la population est l'anglais. Dans les territoires et les localités
où l'anglais est la langue seconde de la majorité de la population,
il existe souvent des besoins supplémentaires de traduction et d'interprétation
qui influent sur la prestation des services juridiques. De plus, dans certains
cas, le personnel des services juridiques doit déployer des efforts
supplémentaires appréciables pour franchir le fossé culturel
et s'assurer que l'accusé comprend l'essentiel du processus et les
mots utilisés pour le décrire.
3.1.2 Géographie et accès
Les trois territoires comprennent de très vastes zones terrestres très
peu peuplées, comparativement au reste du Canada. L'accès aux
localités, qui a des répercussions considérables sur la
méthode de prestation des services juridiques et sur les coûts
connexes, varie entre les territoires :
- au Yukon, les collectivités sont pour la plupart accessibles par
la route;
- dans les Territoires du Nord-Ouest, certaines collectivités sont
accessibles par la route, mais les localités plus petites de la région
septentrionale ne sont généralement accessibles que par avion;
- au Nunavut, toutes les collectivités sont accessibles uniquement
par avion. Certaines sont extrêmement éloignées et très
difficiles d'accès.
3.1.3 Alcool et SAF/EAF
Dans les trois territoires, les répondants ont mentionné que
la consommation d'alcool ou le syndrome ou les effets de l'alcoolisme ftal
(SAF/EAF) sont des problèmes qui influent sur la demande de services
juridiques :
- les Territoires du Nord-Ouest ont le taux le plus élevé au
Canada de consommation d'alcool (133,8 p. 100 de la moyenne canadienne)6;
- on constate aussi au Yukon un taux très élevé de consommation
d'alcool (119 p. 100 de la moyenne canadienne)7;
- le nombre de cas de SAF/EAF serait, pense-t-on, supérieur à
la moyenne dans les trois territoires8,
mais le problème a été plus expressément mentionné
par les répondants du Nunavut.
La consommation excessive d'alcool peut entraîner une demande supplémentaire
de services juridiques, car l'alcool est souvent un facteur contribuant aux
comportements criminels, par exemple les voies de fait9.
On croit que le SAF/EAF influe sur la demande de services juridiques, car les
personnes touchées par ce problème n'ont souvent pas la capacité
de comprendre les conséquences de leurs actes et risquent de réagir
de façon impulsive et d'avoir de la difficulté à régler
leurs problèmes, à saisir ce qui est bien ou mal et à comprendre
les questions complexes10.
3.1.4 Crime et maintien de l'ordre
Les trois territoires comptent beaucoup plus de policiers par habitant que
n'importe laquelle des provinces canadiennes11.
De plus, les trois territoires ont les taux de criminalité les plus élevés
du pays12.
- Le taux de criminalité le plus élevé du Canada est
enregistré dans les Territoires du Nord-Ouest; viennent ensuite le
Nunavut et le Yukon, à égalité.
- Le Nunavut a le plus haut taux de crimes avec violence au Canada, suivi
par les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon.
- Le Nunavut a le taux le plus élevé de cas de voies de fait
au Canada (5 419,2 par groupe de 100 000 habitants en 2001, comparativement
à 769,5 pour l'ensemble du pays); viennent ensuite les Territoires
du Nord-Ouest (4 234 cas par groupe de 100 000 habitants) et le Yukon (3 212,3
cas par 100 000 habitants)13.
- Le Nunavut a le taux le plus élevé d'agressions sexuelles
au Canada (788,4 par tranche de 100 000 habitants en 2001, comparativement
à 78,6 pour l'ensemble du pays); viennent ensuite les Territoires du
Nord-Ouest (359,8) et le Yukon (254,3)14.
3.1.5 Manque de services au niveau local
Dans les trois territoires, les répondants ont aussi mentionné
le manque de services au niveau local comme étant un problème
contextuel important. Parmi les principales préoccupations soulevées,
il faut mentionner le manque d'installations de détention provisoire,
le manque d'installations pour le counselling (p. ex., dans les cas de toxicomanie,
d'alcoolisme ou de gestion de la colère) et le manque de services de
médiation et d'autres solutions extrajudiciaires.
3.2 Systèmes de prestation des services juridiques
3.2.1 Structures des tribunaux
Les structures de tribunaux existant dans les Territoires du Nord-Ouest et
au Yukon sont très analogues, tandis que celles du Nunavut sont assez
différentes.
La structure des tribunaux des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon est semblable à celle des provinces canadiennes, notamment la Cour territoriale, la
Cour suprême, les cours des juges de paix (CJP) et une cour distincte
pour les jeunes contrevenants. Dans les deux territoires, on trouve à
la fois des cours résidentes et des cours de circuit. Dans les Territoires
du Nord-Ouest, il y a des cours résidentes à Yellowknife, Hay
River et Inuvik, tandis qu'au Yukon, on en trouve une à Whitehorse. Le
rôle des cours des juges de paix varie légèrement d'un de
ces deux territoires à l'autre. Dans les Territoires du Nord-Ouest, les
CJP jouent un rôle important et s'occupent des infractions territoriales
et des infractions pénales punissables sur déclaration sommaire
de culpabilité. Au Yukon, le rôle actuel des CJP semble être
moins vaste dans les localités extérieures à Whitehorse.
Toutefois, on a l'intention de l'accroître afin de réduire la pression
exercée sur le système de justice et de renforcer les capacités
dans les localités.
La structure des tribunaux au Nunavut est unique en son genre au Canada, en
ce qu'il n'y a qu'un seul niveau judiciaire, soit celui de la Cour de justice
du Nunavut (CJN). La CJN s'occupe de toutes les infractions, qu'elles relèvent
du domaine territorial, de la Cour suprême ou de celle des jeunes contrevenants.
Il y a une cour résidente à Iqaluit, et toutes les autres collectivités
sont desservies par des cours de circuit. Les cours des juges de paix jouent
actuellement un rôle de premier plan dans le système de justice
du Nunavut, et ce rôle est appelé à prendre de l'importance
afin de délester la CJN.
3.2.2 Ressources et méthodes de prestation des
services juridiques
Chaque territoire a un organisme chargé d'assurer les services juridiques.
Toutefois, leurs attributions et leurs mandats diffèrent légèrement
selon le territoire, tout comme leurs structures et leurs ressources (humaines
et financières). Nous résumons dans le Tableau 3.1 les mandats
de ces organismes.
- Territoires du Nord-Ouest - Les services d'aide juridique sont fournis
par la Commission des services juridiques (CSJ) qui a deux bureaux, le siège
étant à Yellowknife et l'autre clinique à Inuvik. La
CSJ s'occupe de fournir l'aide juridique, de gérer les services des
conseillers parajudiciaires et de mettre en uvre le Programme de vulgarisation
et d'information juridiques (PVIJ).
- Nunavut - Les services juridiques sont fournis par la Commission
des services juridiques du Nunavut (CSJN), qui a son siège à
Gjoa Haven et quatre autres bureaux dans trois régions différentes
(chaque région a sa propre commission, en plus de la Commission territoriale).
La CSJN fournit les services juridiques, gère les services des conseillers
parajudiciaires et met en uvre le PVIJ.
- Yukon - Les services juridiques sont fournis par la Yukon Legal Services
Society (YLSS) qui a un seul bureau, à Whitehorse. La YLSS s'occupe
d'assurer l'aide juridique. Les services des conseillers parajudiciaires sont
fournis par certaines Premières nations du territoire et par le Conseil
des Premières nations du Yukon (CPNY), ce qui constitue une différence
importante entre le Yukon et les deux autres territoires. Le PVIJ est offert
par la Yukon Public Legal Education Association (YPLEA), qui est un organisme
distinct.
Tableau 3.1 - Mandats des organismes de services
juridiques
Organisme (Territoire)
|
Services d'aide juridique
|
Gestion des conseillers parajudiciaires
|
PVIJ
|
CSJ (T.N.-O.) |
Oui
|
Oui
|
Oui
|
CSJN (Nunavut) |
Oui
|
Oui
|
Oui
|
YLSS (Yukon) |
Oui
|
Non
|
Non
|
Nous comparons, dans le Tableau 3.2, les ressources humaines et financières
à la disposition des organismes de services juridiques de chaque territoire.
Tableau 3.2 - Ressources pour la prestation des
services juridiques
Territoire
|
Ressources humaines (2002-2003)
|
Budget total de 2001-2002**
|
Territoires du Nord-Ouest
|
5 avocats de service
9 CP à temps plein et 2 à temps partiel |
3 892 668 $
|
Nunavut
|
8 avocats de service
11 CP à temps partiel
3 CP à temps plein |
3 390 000 $
|
Yukon
|
5,5 avocats de service
2 CP à temps plein et 5 à temps partiel* |
1 374 541 $
|
* Les conseillers parajudiciaires du Yukon sont employés par les
organismes des Premières nations. Le Conseil des Premières nations
du Yukon emploie deux conseillers parajudiciaires. Les CP du CPNY sont à
Whitehorse. Cinq autres Premières nations emploient des CP à temps
partiel qui servent cinq localités.
** Salaires et frais de fonctionnement.
3.2.3 Demande de services juridiques
La seule valeur statistique disponible pour évaluer la demande de services
juridiques est le nombre de demandes d'aide juridique reçues. Nous donnons
dans le Tableau 3.3 le nombre de demandes d'aide juridique approuvées
(touchant les jeunes, le droit civil, le droit de la famille et le droit pénal)
dans chaque territoire, de 1999 à 2002. Il faut toutefois signaler que
le nombre de demandes d'aide juridique n'est pas le meilleur outil pour évaluer
la demande et que l'on risque, en s'en servant, de sous-évaluer sensiblement
la demande globale de services. La raison principale de cette sous-évaluation
réside dans la pratique de l'admissibilité présumée,
au Nunavut et dans les T.N. O., et dans la « prestation des services dans
la pratique », au Yukon, deux éléments qui réduisent
considérablement le besoin, pour les clients, de remplir une demande
d'aide juridique car la majorité des services juridiques sont fournis
par l'avocat de service lorsque siège la cour de circuit, sans qu'il
soit nécessaire de déposer une demande d'aide juridique. (Nous
donnons à la section 3.2.4 une explication détaillée des
effets de ces pratiques.)
Tableau 3.3 - Demandes d'aide juridique approuvées
(de 1999 à 2002 inclusivement)
Territoire
|
Jeunes
|
Droit civil/de la famille
|
Droit pénal
|
Territoires du Nord-Ouest |
134
|
1 086
|
1 438
|
Nunavut |
55
|
497
|
916
|
Yukon |
88
|
782
|
2 344
|
3.2.4 Limites imposées à la prestation des
services juridiques
Les limites imposées à la prestation des services juridiques
varient d'un territoire à l'autre.
- Admissibilité présumée - Les Territoires du
Nord-Ouest et le Nunavut appliquent une politique dite « de l'admissibilité
présumée ». La présomption d'admissibilité
repose sur l'hypothèse que toutes les personnes ont financièrement
droit aux services d'un avocat de service ou de l'avocat de la cour de circuit.
Ainsi, on peut offrir les services de l'avocat de service ou de la cour de
circuit sans tenir compte de l'admissibilité financière du client,
c.-à-d. sans qu'il demande l'aide juridique et sans que celle-ci soit
approuvée15. Dans
la pratique, cela suppose que l'avocat de service représente tous les
accusés qui comparaissent devant le tribunal et qui souhaitent être
représentés jusqu'au moment où ils décident de
plaider non coupable : dès lors, ils doivent remplir une demande d'aide
juridique. Au Yukon, il n'y a pas de politique d'admissibilité présumée.
Toutefois, il existe une politique officieuse de prestation dans la pratique,
où l'avocat de service représente tous les accusés à
la cour de circuit à moins qu'ils ne soient manifestement pas admissibles
sur le plan financier16.
Il faut préciser que, même si l'admissibilité présumée
s'applique en théorie aux affaires civiles, notamment en droit de la
famille, tout autant qu'aux affaires criminelles, il reste que dans la réalité,
les services fournis en vertu de l'admissibilité présumée
ou du principe de la prestation pratique visent en grande majorité
des chefs d'accusation du domaine pénal puisque ceux-ci sont au cur
de la majorité des causes entendues dans les cours de circuit.
- Services de droit civil, notamment du droit de la famille - La CSJ
et la CSJN ont pour mandat d'offrir des services juridiques dans les domaines
du droit de la famille et dans d'autres matières civiles, ainsi qu'en
matière pénale, à quelques exceptions près. Toutefois,
dans la pratique, les services d'aide juridique assurés en droit de
la famille et en droit civil sont extrêmement limités en raison
d'un manque de ressources dans de nombreux secteurs du système de justice.
Au Yukon, jusqu'en 2001, les services fournis en droit civil et en droit de
la famille se limitaient aux procédures touchant la protection de l'enfance,
aux procédures provisoires (ou des enfants sont en cause) et aux procédures
découlant de la Loi sur la santé mentale. Depuis, la
YLSS a commencé à débloquer davantage de fonds, particulièrement
dans le secteur du droit de la famille, mais au cas par cas. Nous traitons
plus en détail dans la Section 8.0 de l'ampleur des besoins non satisfaits
dans le domaine du droit de la famille et dans d'autres secteurs du droit
civil.
Le pourcentage de demandes rejetées par la CSJ, la CSJN et la YLSS,
ainsi que les raisons du rejet, renseignent un peu aussi sur les limites de
la prestation des services juridiques. Les données à cet égard
figurent dans le Tableau 3.4. Toutefois, il faut préciser que le nombre
de demandes rejetées n'est pas nécessairement un indice sûr
de l'ampleur de la demande de services non satisfaite, car les personnes savent
probablement que certains services ne sont pas offerts et elles ne présentent
donc pas de demande. En particulier, on pense que la demande non satisfaite
de services juridiques en droit de la famille et en droit civil est sous-évaluée
si l'on s'en tient au nombre de demandes d'aide juridique et au nombre de celles
qui sont rejetées.
Tableau 3.4 - Demandes rejetées (Nombre
et pourcentage des demandes reçues) et motif principal de rejet (2000-2001)
Domaine de service
|
Territoires du
Nord-Ouest
|
Nunavut
|
Yukon*
|
Droit pénal (adultes) |
Demandes rejetées |
50 (10 p. 100) |
1 (moins de 1 p. 100) |
18 (2 p. 100) |
Raisons principales du refus
|
- Non-production de l'information nécessaire.
- Admissibilité financière
|
- Non-production de l'information nécessaire.
- Aucun avantage perçu pour le client.
|
- Admissibilité financière.
|
Droit de la famille |
Demandes rejetées |
316 (47 p. 100) |
2 (moins de 1 p. 100) |
70 (18 p. 100) |
Raisons principales du refus
|
- Non-production de l'information nécessaire.
- Admissibilité financière
|
- Type de cas.
- Non-production de l'information nécessaire.
- Aucun avantage perçu pour le client.
|
- Admissibilité financière.
- Type de cas.
- Aucun avantage perçu pour le client.
|
Autres matières civiles |
Demandes rejetées |
31 (62 p. 100) |
3 (19 p. 100) |
70 (18 p. 100) |
Raisons principales du refus |
|
- Type de cas.
- Non-production de l'information nécessaire.
- Aucun avantage perçu pour le client.
|
- Admissibilité financière.
- Type de cas.
- Aucun avantage perçu pour le client.
|
* À noter que les données statistiques sur les demandes rejetées
en droit de la famille et en droit civil au Yukon n'ont pas été
ventilées d'après les deux composantes. Les renseignements sont
donc les mêmes dans les deux cas.
1Site Web de Statistique Canada (http://www.statscan.ca).
2Donnée tirée du
rapport d'origine rédigé sur le Yukon.
3Site Web de Statistique Canada
(http://www.statscan.ca).
4Site Web de Statistique Canada
(http://www.statscan.ca).
5Statistique Canada, Recensement
de 2001 : série « Analyses » : Peuples autochtones du Canada
: un profil démographique, janvier 2003. À noter que ces renseignements
ont été actualisés par rapport au contenu du rapport d'origine.
6Enquête sur la santé
dans les collectivités canadiennes et 1996 Alcohol and
Drug Survey (Bureau de la statistique du gouvernement des T.N.-O.).
7Enquête sur la santé
dans les collectivités canadiennes.
8D'après les renseignements
sur le SAF/EAF pour l'Alaska dans : Fetal Alcohol Syndrome Surveillance
Network. " Fetal Alcohol Syndrome - Alaska, Arizona, Colorado, and New York,
1995-1997 ", Morbidity and Mortality Weekly Report, Centers for Disease
Control et présentation, le 24 mai 2002 (Vol. 51:20, p. 433-435).
9La consommation d'alcool entraîne
aussi des accusations de conduite avec facultés affaiblies. Toutefois,
l'aide juridique n'est pas offerte aux personnes accusées d'avoir conduit
en état d'ébriété.
10Site Web SAF/EAF de Santé
Canada (http://www.hc-sc.gc.ca/hppb/childhood-youth/cyfh/fas/whatisfas.html).
11Site Web de Statistique Canada
(http://www.statscan.ca).
12Site Web de CBC News North (http://www.north.cbc.ca).
13Site Web de Statistique Canada
(http://www.statscan.ca).
14Ibid.
15CLJ, Legal
Aid Bulletin no 97-1, le 25 juillet 1997.
16D'après le rapport d'origine,
on ne sait pas au juste si la prestation pratique cesse au moment du plaidoyer
de non-culpabilité, tout comme l'admissibilité présumée
au Nunavut et dans les Territoires du Nord-Ouest.
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