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IV. La Gazette du Canada: de 1869 à

La Gazette du Canada continue d'être publiée chaque samedi tout au long de la première moitié du XXe siècle, avec très peu de modifications. Elle donne un aperçu intéressant d'un Canada qui demeure très fidèle au drapeau britannique. Du 26 janvier au 16 mars 1901, le deuil décrété lors du décès de la reine Victoria survenu en janvier 1901 est souligné par l'ajout de bordures noires sur chaque page de chaque édition. L'édition spéciale du 30 janvier 1901 annonce que le deuil à la cour continuera jusqu'au 24 janvier 1902 et prescrit un grand deuil pour la population jusqu'au 6 mars 1901 et un demi-deuil jusqu'au 17 avril 1901. De plus, toutes les réceptions à la résidence du gouverneur général à Ottawa sont annulées jusqu'à la fin du deuil à la cour l'année suivante.

Partie I de la Gazette du Canada

Après la création de la Partie II en 1947 dans laquelle sont publiés les textes réglementaires et les règlements, cette partie de la Gazette du Canada devient la Partie I et on y publie des textes d'ordre général. Elle est toujours publiée chaque samedi et des éditions spéciales sont publiées au besoin. Il incombe à la Direction de la Gazette du Canada de coordonner les avis émanant à la fois du secteur public et du secteur privé, ainsi que toutes les étapes de la production, de l'impression et de la distribution. L'habitude d'imprimer les versions française et anglaise en deux sections séparées ne prend fin qu'en 1970, année où cette méthode est remplacée par l'impression des versions française et anglaise en deux colonnes parallèles; la Gazette du Canada devient alors une publication entièrement bilingue.

Aujourd'hui, la Partie I de la Gazette du Canada renferme divers renseignements portant sur le Gouvernement et le Parlement, tel qu'il est prévu à l'article 11 de la Loi sur les textes réglementaires (voir la référence 15). Voici le genre d'avis les plus importants qu'on y retrouve :

- Décrets et textes réglementaires, autres que les règlements, qui doivent obligatoirement paraître dans la Partie I (voir la référence 16)

- Règlements projetés

- Avis du Parlement

- Avis des commissions : les appels, les décisions, les avis publics, les audiences publiques et les ouvertures d'enquête concernant divers organismes, tels que le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), l'Office national de l'énergie, le Tribunal de la concurrence, la Commission du droit d'auteur, la Commission de la fonction publique et le Conseil d'examen du prix des médicaments brevetés

- Avis du Gouvernement : les bilans hebdomadaires de l'actif et du passif de la Banque du Canada, les nominations, les différents avis publiés en vertu d'une loi, le Relevé consolidé des revenus, dépenses et modifications du capital et des réserves des banques canadiennes et étrangères

- Avis de la résidence du gouverneur général : les décorations à des Canadiens, les récipiendaires de l'Ordre du Canada et les décorations canadiennes pour actes de bravoure

- Avis divers : les avis provenant des gouvernements provinciaux et municipaux, de banques, de sociétés de prêts et d'hypothéques, d'investissements et d'assurances, ainsi que des compagnies de chemins de fer et d'autres représentants du secteur privé

Le nombre d'avis provenant du secteur privé augmente sensiblement depuis la promulgation de la Loi sur la protection des eaux navigables, en vertu de laquelle les plans et les travaux reliés à la construction d'un pont, d'une route ou d'une structure traversant un plan d'eau doivent être approuvés par le ministère des Pêches et des Océans. Plus récemment, on peut remarquer des avis concernant le sabordage de vieux navires dans le but de créer des récifs sous-marins pour la plongée sous-marine. De plus, de nombreux entrepreneurs qui organisent des randonnées de motoneige ou des activités de plongée sous-marine doivent obligatoirement publier leurs avis dans la Partie I de la Gazette du Canada.

Les suppléments sont publiés au besoin pour les textes d'envergure, tels que les avis de la Commission du droit d'auteur et les listes des sociétés d'assurances et sociétés de secours mutuel autorisées à faire affaire au Canada en vertu de la Loi sur les sociétés d'assurances. Il s'agit là de documents qui doivent habituellement être publiés à intervalles réguliers. Un des suppléments les plus intéressants est la liste des soldes non réclamés supérieurs à 100 $, établie par noms de banques à charte et indiquant le nom du déposant et le montant laissé dans un compte depuis neuf ans. Toute somme non réclamée après dix ans est retournée au gouvernement du Canada. Les éditions spéciales sont publiées au besoin avant l'édition régulière du samedi de la Partie I de la Gazette du Canada afin de satisfaire aux délais législatifs de certains avis. Puis un court avis paraît dans l'édition régulière suivante de la Partie I annonçant qu'une édition spéciale a été publiée, ainsi que la date de parution de celle-ci.

Chaque édition de la Partie I de la Gazette du Canada a son propre index non cumulatif et ce, depuis le volume 14 paru en 1880. Les index trimestriels sont maintenant préparés par la Direction de la Gazette du Canada. Les premiers index étaient très courts et révélaient très peu de la teneur des avis, alors que les index actuels sont beaucoup plus détaillés. (voir la référence 17)

En 1986, la publication préalable des règlements projetés dans la Partie I devient la règle et non plus l'exception. La Politique du gouvernement du Canada en matière de réglementation prescrit que les Canadiens doivent être consultés afin qu'ils puissent avoir l'occasion de participer activement au processus réglementaire. Avant qu'un règlement projeté soit adopté, les Canadiens disposent d'un certain nombre de jours qui varie selon la loi visée pour faire part de leurs observations. La Partie I de la Gazette du Canada joue un rôle important en ce sens.

Partie II de la Gazette du Canada

L'historique de la Partie II de la Gazette du Canada remonte au début de la Seconde Guerre mondiale et à une publication intitulée Proclamations and Orders in Council Relating to the War (Proclamations et décrets relatifs à la guerre) [traduction]. Vient ensuite, à compter d'octobre 1942, la publication intitulée Décrets, ordonnances et règlements canadiens de guerre, un hebdomadaire de la Division des décrets et règlements statutaires du Bureau du Conseil privé, qui publie les décrets et les règlements portant sur la guerre. En 1945, cette publication prend le nom de Décrets, ordonnances et règlements statutaires. L'objectif de ces trois publications est de faire valoir l'importance grandissante de la législation subordonnée au Canada et de lui accorder un traitement particulier par le biais d'une publication distincte. (voir la référence 18)

Le nombre d'avis portant sur la législation par délégation - les décrets, les règles, les règlements et les proclamations - croît rapidement durant les années de guerre et n'a pas diminué depuis. Entre 1932 et 1938, le gouvernement fédéral approuve 23 139 décrets; entre 1939 et 1945, ce nombre grimpe à 60 655; au cours des années qui suivent immédiatement la fin de la guerre, soit de 1946 à 1952, on en compte 40 953 (voir la référence 19). Aucune loi particulière portant sur la publication de la législation par délégation n'existe alors et elle demeure inexistante jusqu'à ce que la Loi de 1950 sur les règlements soit promulguée. Les décrets devant être publiés se trouvent alors dans la Gazette du Canada.

Comme suite à cette augmentation rapide du nombre de règlements pris au Canada jumelée à la volonté du Gouvernement de reconnaître que les règlements feraient partie de la vie de tous les jours des Canadiens, une édition permanente renfermant uniquement des règlements a été créée. Le 26 novembre 1946, le décret C.P. 1946-4876 intitulé Décret de 1947 concernant les décrets, ordonnances et règlements statutaires autorise la création de la Partie II de la Gazette du Canada et prescrit qu'à compter du 1^er janvier 1947, la Gazette du Canada soit publiée en deux parties. La Partie I, intitulée « Généralités », doit contenir « généralement les textes qui, avant ladite date, étaient publiés dans la Gazette du Canada, sauf les textes qui seront publiés dans la Partie II, selon le mode établi ci-après ». La Partie II, intitulée « Décrets, ordonnances et règlements statutaires », doit comprendre les « proclamations, décrets, ordonnances et règlements », tel qu'il est stipulé à l'article 4 du décret. L'article 6 stipule que la Partie II de la Gazette du Canada, intitulée « Décrets, ordonnances et règlements statutaires », doit être publiée régulièrement par l'imprimeur du Roi, les deuxième et quatrième mercredis de chaque mois.

Ce décret est par la suite révoqué et remplacé par le décret C.P. 1946-5355 du 30 décembre 1946. L'article 6a) prescrit que le greffier du Conseil privé doit élaborer la codification de tous les décrets, procès-verbaux, règles et règlements en vigueur le 31 décembre 1947. Cette codification est éventuellement publiée en 1950 sous le titre de Codification de 1949 des décrets, ordonnances et règlements statutaires [traduction] et est suivie d'une édition semblable en 1955 puis en 1978, alors que la Partie II de la Gazette du Canada devient l'outil de mise à jour (voir la référence 20).

La Partie II de la Gazette du Canada est publiée pour la première fois le mercredi 8 janvier 1947. Sa numérotation est une continuité de la séquence de numérotation commencée en 1867; le premier numéro est donc le volume 81, numéro 1. Le texte de chaque instrument est imprimé au complet, de même que son numéro d'enregistrement et la date. Deux tables des matières non cumulatives sont imprimées sur la couverture arrière de chaque édition. La « Table des matières » est organisée par numéros d'instruments et on y indique le titre, le nom de l'organisme responsable et la référence de page, alors que l'« Index des décrets statutaires et des règlements » est organisé par sujets et renferme également une référence de page.

En 1950, le Parlement promulgue la Loi sur les règlements (voir la référence 21). Selon cette nouvelle loi, le greffier du Conseil privé doit garder un registre des règlements qui lui sont transmis par les autorités réglementaires, le gouverneur en conseil et le Conseil du Trésor. Cette loi stipule également que tous les règlements doivent être publiés dans la Gazette du Canada, en français et en anglais, au plus tard 30 jours après avoir été adoptés; la parution dans la Gazette du Canada constitue alors la preuve qu'un règlement existe (voir la référence 22). Cette loi stipule également que les règlements sont définis par les lettres « DORS » (décrets, ordonnances et règlements statutaires) suivies d'un numéro. Le DORS/50-572, qui entre en vigueur le 1^er janvier 1951 en vertu de la nouvelle loi, proroge la publication des deux parties de la Gazette du Canada et stipule que les règlements doivent être publiés dans la Partie II, conformément aux dispositions de l'article 2a) de la Loi sur les règlements, renforçant ainsi les exigences stipulées dans le Décret de 1947 concernant les décrets, ordonnances et règlements statutaires. La promulgation de la Loi sur les règlements démontre l'importance grandissante des règlements au Canada ainsi que celle de la Gazette du Canada en qualité d'organe de diffusion des textes réglementaires.

En outre, le DORS/50-572 stipule que le greffier du Conseil privé doit publier tous les trois mois l'index codifié et le tableau de tous les règlements adoptés depuis la dernière codification, ainsi que toutes les modifications et les abrogations. Cet index est mis sur pied le 1^er janvier 1950 et continue le travail entrepris lors de la codification des Décrets, ordonnances et règlements statutaires en 1949. Sa principale caractéristique est le « Tableau des décrets, ordonnances et règlements » qui comprend une liste des nouveaux règlements et des modifications apportées aux règlements existants, indiquant le nom de la loi habilitante, le nom du règlement, le numéro de volume et le numéro de page de la codification de 1949 (le cas échéant), ainsi que les modifications indiquant les numéros de page dans la Partie II; tous ces renseignements contribuent à faciliter la mise à jour des règlements.

En 1972, la Loi sur les règlements est abrogée et remplacée par la Loi sur les textes réglementaires (voir la référence 23). L'article 10 prévoit que la Gazette du Canada demeure le journal officiel du Canada. Le statut de la Gazette du Canada est mis en doute depuis que la loi connexe, la Loi sur les impressions et la papeterie publiques est abrogée en 1969 et remplacée par la Loi de 1969 sur l'organisation du gouvernement, laquelle ne comprend aucune disposition visant la Gazette du Canada. Le Parlement se penche donc sur le statut de la Gazette du Canada. Le 16 février 1971, alors qu'il comparaît devant le Comité permanent de la justice et des questions juridiques de la Chambre des communes, lequel examine le projet de loi sur les textes réglementaires, l'honorable John Turner, alors ministre de la Justice, déclare que la Gazette du Canada est reconnue comme étant le journal officiel du Canada, mais que cette reconnaissance ne repose sur aucun texte de loi. Il ajoute que nous n'établissons pas la Gazette du Canada par le biais d'une loi. Selon lui, nous disons simplement que l'imprimeur de la Reine continuera de publier la Gazette du Canada en qualité de journal officiel du Canada (voir la référence 24).

Le 8 mars 1971, peu de temps après la comparution du ministre devant le Comité permanent, le sujet du statut de la Gazette du Canada fait l'objet d'un débat houleux à la Chambre des communes. L'Opposition soulève la question de la Gazette du Canada, évoquant le fait que, depuis l'abrogation de la Loi sur les impressions et la papeterie publiques, la Gazette du Canada n'a plus de fondement législatif. Selon un député, l'abrogation de cette loi a « aboli » la Gazette du Canada; bien que la Loi de 1969 sur l'organisation du Gouvernement proroge la fonction d'imprimeur de la Reine, elle n'autorise pas l'impression et la publication d'un journal officiel. « Je pense, et le ministre lui-même l'a confirmé, que pendant la préparation du projet de loi sur la réorganisation du gouvernement en avril 1969, on a, par inadvertance, retiré à la Gazette du Canada son statut de journal officiel du Canada (voir la référence 25) ».

Un examen des Débats de la Chambre des communes révèle la beauté du sujet. Le ministre de la Justice révèle en Chambre que « Cet article [l'article 10] ne stipule pas que l'imprimeur de la Reine continuera à publier la Gazette du Canada en tant que journal officiel du Canada mais simplement que celle-ci continuera d'être le journal officiel du Canada. À l'heure actuelle, la Gazette du Canada est reconnue comme le journal officiel, mais cette reconnaissance doit s'appuyer sur une disposition législative, qui sera l'article en question. Il n'y a jamais eu d'interruption du pouvoir de publier la Gazette » (voir la référence 26). Plus tard, au cours du même débat, il déclare : « La Gazette du Canada conserve son caractère de journal où doivent être publiés les documents qui doivent être rendus publics pour devenir valides. [ ... ] Dans le cas de la Gazette du Canada, l'autorité consiste dans le fait qu'elle est bien la Gazette du Canada, non qu'elle est désignée comme journal officiel. Dans toutes les lois mentionnées par le député, il est question de la Gazette du Canada. L'autorité juridique ne change pas du fait qu'on l'appelle journal officiel (voir la référence 27) ». Ce débat ne se poursuit pas puisque la Chambre fait une proposition pour examiner d'autres articles du projet de loi.

La Loi sur les textes réglementaires est adoptée en bonne et due forme et demeure la loi dominante pour la Gazette du Canada. L'article 10 de cette loi proroge le statut officiel de la Gazette du Canada et l'article 12 stipule que le gouverneur en conseil peut « ordonner par règlement qu'un texte réglementaire ou autre document, ou une catégorie de textes réglementaires ou autres documents, soient publiés dans la Gazette du Canada » et il prescrit en outre que le greffier du Conseil privé peut, s'il y est autorisé par le gouverneur en conseil, « ordonner ou autoriser la publication dans la Gazette du Canada de tout texte réglementaire ou autre document dont la publication est, à son avis, d'intérêt public ».

Étant donné l'augmentation continuelle du nombre de règlements adoptés par le gouvernement fédéral, l'importance de la Partie II de la Gazette du Canada ne décroît pas. La Partie II « est le recueil des règlements définis comme tels dans la Loi sur les textes réglementaires et de certaines autres catégories de textes réglementaires et de documents qu'il est prescrit d'y publier » (voir la référence 28), y compris la promulgation de nouvelles lois. Ces promulgations sont définies par les lettres TR ou « textes réglementaires et autres documents (autres que les règlements) » dans le but de les distinguer des DORS ou « décrets, ordonnances et règlements statutaires ». Depuis janvier 1984, la Partie II de la Gazette du Canada est publiée tous les deux mercredis en une seule édition comportant des colonnes parallèles pour les versions française et anglaise, plutôt que l'ancien format qui prévoyait deux éditions distinctes pour les versions française et anglaise. Il incombe au Bureau du Conseil privé d'enregistrer tous les règlements et d'en coordonner la publication dans la Partie II de la Gazette du Canada.

L'index trimestriel cumulatif, qui est maintenant connu sous le nom d'« Index codifié des textes réglementaires », est probablement l'index le plus important conçu par le gouvernement fédéral, à l'exception du « Tableau des lois d'intérêt public (voir la référence 29) ». Il est mis à jour depuis le 1^er janvier 1955 et seules les lois en vigueur y figurent. Le tableau II, intitulé « Tableau des règlements, textes réglementaires (autres que les règlements) et autres documents, regroupés selon les titres de loi », est une liste de toutes les modifications en vigueur en vertu de la définition des règlements, lesquels paraissent par ordre alphabétique du nom des lois habilitantes. Les instruments pris en vertu de toute autre autorité réglementaire se trouvent à la fin de ce tableau. Le tableau I constitue une liste alphabétique des règlements, énonçant le nom de la loi habilitante, de sorte que quiconque effectue une recherche peut se référer au tableau II pour obtenir les modifications. Les règlements qui ne sont pas obligatoirement enregistrés et publiés dans la Gazette du Canada figurent au tableau III. Heureusement, il en existe très peu et le tableau ne requiert qu'une ou deux pages. Quiconque effectue une recherche rétrospective devrait consulter les anciens numéros de l'« Index codifié » en ce qui a trait aux instruments adoptés après le 1^er janvier 1955 mais qui ne sont plus en vigueur.

Des éditions spéciales sont publiées au besoin. Jusqu'à maintenant, la plus importante est l'« Édition spéciale de 1978 », publiée en deux volumes le 31 décembre 1978, simultanément avec la Codification des règlements du Canada de 1978 qui constitue alors la première révision et codification des règlements du gouvernement fédéral depuis 1955. L' « Édition spéciale » publie à nouveau les règlements adoptés en 1978, lesquels modifiaient et révoquaient les règlements compris dans la nouvelle codification et dont les numéros d'articles correspondent dorénavant à la Codification des règlements du Canada de 1978. Les éditions spéciales sont publiées afin de respecter les délais législatifs de publication qui échoient avant la prochaine publication régulière. Puis un court avis est publié dans l'édition régulière suivante de la Partie II indiquant qu'une édition spéciale a été publiée, ainsi que la date de parution de celle-ci.

Partie III de la Gazette du Canada

La création de la Partie III constitue une autre modification importante apportée à la Gazette du Canada; elle est publiée pour la première fois le 13 décembre 1974 afin de publier les lois d'intérêt public aussitôt que possible après l'obtention de la sanction royale, éliminant ainsi le long délai entre la publication des projets de loi et celle des lois officielles (voir la référence 30). L'autorité compétente pour la Partie III est le DORS/74-652, qui modifie le Règlement sur les textes réglementaires (voir la référence 31). Contrairement au reste de la Gazette du Canada, la Partie III a toujours été publiée à intervalles irréguliers, habituellement lorsque le nombre de nouvelles lois justifie l'impression d'une nouvelle édition. La Partie III remplace alors les éditions qui comprennent les projets de loi en qualité de source pour les nouvelles lois jusqu'à ce que le volume officiel des lois pour l'année civile soit publié. Le ministère de la Justice est responsable du contenu de la Partie III de la Gazette du Canada et, la Direction de la Gazette du Canada, de la coordination de la publication et de la distribution.

La publication d'un avis dans la Partie III ne signifie pas nécessairement qu'une loi est en vigueur, puisque la promulgation est souvent requise en plus de la sanction royale. Par conséquent, chaque édition renferme également un « Tableau des promulgations » non cumulatif qui comprend les lois qui ont été promulguées et leur entrée en vigueur durant la période comprise dans cette édition particulière.

Jusqu'en 1993, la Partie III de la Gazette du Canada comprenait deux autres tableaux très utiles qui étaient publiés séparément. Le « Tableau des lois d'intérêt public » constitue une liste alphabétique des lois en vigueur depuis 1907, de même que les modifications apportées à ces lois (article par article), ainsi que des observations au sujet de leur entrée en vigueur. Le « Tableau des lois d'intérêt public et des ministres responsables » est publié à l'intérieur du « Tableau des lois d'intérêt public », ce qui permet de déterminer rapidement le ministère responsable.

L'édition du 25 août 1993 de la Partie III de la Gazette du Canada indique que ces deux tableaux cesseraient d'être publiés dans la Partie III, alléguant le coût élevé de l'impression. Cette décision n'a pas entraîné la suppression des tableaux, qui se révèlent un outil précieux pour les personnes qui effectuent une recherche. Dorénavant, ils sont plutôt publiés séparément de la Partie III par le ministère de la Justice. Le « Tableau des lois d'intérêt public » est également publié de concert avec les volumes reliés des lois publiés annuellement. Il a déjà été question d'abandonner la publication de la Partie III, puisque les lois sont maintenant publiées annuellement et que les lois « sanctionnées » ont fait leur apparition en 1990; le but premier en créant la Partie III n'existe donc plus. Ceci ne s'est toutefois pas encore matérialisé et la Partie III est toujours publiée.

Référence

Référence 15
C.R.C. (1978), ch. 1509.

Référence 16
La différence entre un texte réglementaire qui constitue un règlement et un autre qui ne l'est pas est obscure. L'article 11 de la Loi sur les textes réglementaires, C.R.C. (1978), ch. 1509, stipule que « tout texte réglementaire, sauf un règlement [ … ] doit être publié dans la Partie I de la Gazette du Canada ». Les termes « règlement » et « texte réglementaire » sont définis à l'article 2 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R. (1985), ch. C-22.

Référence 17
Le paragraphe 14(2) de la Loi sur les textes réglementaires habilite l'imprimeur de la Reine à préparer et à publier un index trimestriel de tous les documents qui ont été publiés dans la Gazette du Canada, à l'exception des règlements. L'article 17 de la Loi sur les textes réglementaires stipule les exigences en matière de contenu de l'index trimestriel.

Référence 18
Michel LeClerc, « History of the Canada Gazette Part II » (Ottawa, 1991) [ non publié]. L'auteure remercie M. LeClerc pour l'aide qu'il a apportée lors de la rédaction de cette partie du document.

Référence 19
LeClerc, « History of the Canada Gazette Part II », p. 2.

Référence 20
Il y a eu deux codifications précédentes des décrets en conseil, soit en 1874 et en 1889.

Référence 21
S.C. 1950, ch. 50. Cette loi est promulguée le 1^er janvier 1951.

Référence 22
Le paragraphe 16(2) du Règlement sur les textes réglementaires stipule que « L'existence ou la teneur d'un texte réglementaire peuvent être prouvées notamment par la production d'un exemplaire de la Gazette du Canada où le texte est censé être publié ». De même, l'alinéa 21a) de la Loi sur la preuve au Canada, L.R. (1985), ch. C-5, prévoit que la production d'un exemplaire de la Gazette du Canada fait preuve d'un règlement. Le paragraphe 32(2) de la même loi stipule que « Toutes copies d'avis, d'annonces et de documents officiels et autres, imprimées dans la Gazette du Canada, sont admissibles en preuve et font foi ».

Référence 23
S.C. 1970-71-72, ch. 38. La Loi reçoit la sanction royale le 19 mai 1971 et elle entre en vigueur le 1^er janvier 1972. Elle est maintenant définie ainsi : L.R. (1985), ch. S-22.

Référence 24
Canada, Chambre des communes, Comité permanent de la justice et des questions juridiques, numéro 7 (le 16 février 1971), pp. 7 à 17.

Référence 25
Débats de la Chambre des communes (le 8 mars 1971), p. 4046.

Référence 26
Débats de la Chambre des communes (le 8 mars 1971), pp. 4046-4047.

Référence 27
Débats de la Chambre des communes (le 8 mars 1971), p. 4047.

Référence 28
Gazette du Canada Partie II, énoncé de présentation.

Référence 29
Le paragraphe 14(1) de la Loi sur les textes réglementaires stipule les exigences relatives à la préparation de l'« Index codifié des textes réglementaires ». La préparation de cet index codifié relève du greffier du Conseil privé.

Référence 30
Avant 1984, les lois fédérales n'étaient pas publiées avant la fin de la session parlementaire. Étant donné que certaines sessions s'étendaient sur des années, il pouvait s'écouler beaucoup de temps entre le projet de loi et l'impression de la loi. Depuis 1984, les lois du Canada sont publiées tous les ans.

Référence 31
L'article 12 de la Loi sur les textes réglementaires énonce la teneur de la Partie III de la Gazette du Canada.

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