Rapport de contrôle et d'évaluation 2003

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Le septième Rapport de contrôle et d’évaluation du régime d’assurance-emploi examine les répercussions et l’efficacité de l’assurance-emploi sur les plans de l’économie, des collectivités et des travailleurs individuels. Le rapport évalue également l’efficacité du régime sous divers angles : l’utilisation qui en est faite; l’encouragement à participer à la population active; le recours aux mesures actives de réemploi; la façon dont les employeurs gèrent leur main-d’œuvre. L’analyse porte sur la période allant du 1^er avril 2002 au 31 mars 2003, ce qui représente la sixième année financière complète depuis la mise en œuvre du nouveau régime d’assurance-emploi en 1996-1997. Il sera également question des tendances relevées dans les rapports précédents dans la mesure où elles ont trait aux plus récentes constatations.

Le chapitre 1 donne un aperçu du marché du travail canadien durant la période de référence. Le chapitre 2 décrit le recours aux prestations de revenu tandis que le chapitre 3 aborde la participation aux mesures actives de réemploi, désignées sous le nom de Prestations d’emploi et mesures de soutien. Au chapitre 4, on trouve un survol de l’administration du régime, y compris l’initiative de Modernisation du service pour les Canadiens. Enfin, le chapitre 5 propose une analyse des répercussions et de l’efficacité du régime d’assurance-emploi sous diverses perspectives de même qu’un examen des économies réalisées depuis la réforme de 1996-1997.

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Contexte du marché du travail

En 2002-2003, l’économie et le marché du travail du Canada reprenaient de la vigueur après le ralentissement de la période de référence précédente. Dans l’ensemble, les gains d’emploi étaient relativement importants et généralisés. Il y a eu création de 416 100 emplois, ou 2,8 % de plus qu’en 2001‑2002. Des 416 100 nouveaux emplois créés durant la période de référence,près de 40 % étaient des emplois à temps partiel. Par conséquent, la proportion de la population employée travaillant à temps partiel a atteint 18,8 %, soit le taux le plus élevé depuis 1998‑1999. La vigueur de l’économie canadienne durant la période de référence s’observe également par le fait que les taux de participation des hommes (73,5 %) et des femmes (61,0 %) ont continué à croître. Malgré la vigueur de l’économie et du marché du travail, un grand nombre de Canadiens chefs de famille touchaient un faible revenu. Il s’agit d’un fait important, car le supplément familial a pour objectif d’accroître le soutien à ces personnes et à leur famille.

En 2002-2003, toutes les provinces ont connu une croissance de l’emploi positive, les deux tiers des nouveaux emplois ayant été créés au Québec et en Ontario. La croissance de l’emploi était similaire dans le secteur du travail salarié (2,7 %) et celui du travail autonome (2,8 %). Cette donnée est importante, car le travail salarié est assuré en vertu de l’assurance-emploi, tandis que le travail autonome n’est pas visé par le régime, sauf dans le cas des pêcheurs indépendants. L’analyse indique également que la croissance de l’emploi était répartie de façon équilibrée entre les secteurs, celui des services ayant cru de 2,7 % et celui des produits, de 2,9 %.

En dépit d’un taux de croissance de l’emploi relativement élevé, le taux de chômage s’est légèrement accru, passant de 7,4 % à 7,6 %, puisque la croissance de la population active était plus forte que celle de l’emploi. Le taux de chômage est demeuré stable pour les hommes dans la force de l’âge (6,6 %), mais s’est accru dans toutes les autres catégories. L’éducation demeure un facteur crucial pour déterminer les résultats du marché du travail, alors que les personnes n’ayant pas terminé leurs études secondaires présentaient un taux de chômage de 13,6 % comparativement à 5,0 % pour celles qui détenaient un diplôme universitaire.

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L’assurance-emploi et l’économie

En 2002-2003, on comptait 1,87 million de nouvelles demandes de prestations d’assurance-emploi, ce qui représente une légère diminution de 3,2 % par rapport à l’année précédente. Cette baisse du nombre de nouvelles demandes de prestations est compatible avec un marché du travail plus vigoureux durant la période de référence. En dépit de la baisse du nombre total de nouvelles demandes, les prestations du revenu versées en 2002‑2003 totalisaient 12,3 milliards de dollars, soit une augmentation de 6,9 % par rapport à 2001‑2002. La hausse des prestations payées témoigne du versement de prestations pour les demandes établies en 2001‑2002, alors que l’économie subissait un ralentissement et que les prestations parentales bonifiées arrivaient à maturité.

De façon générale, on constate que le régime d’assurance-emploi a réussi à stabiliser l’économie et à promouvoir un marché du travail efficace. Les résultats de deux modèles indépendants de macro-simulation ont indiqué que l’effet total de stabilisation se situait entre 10 % et 16 %, ce qui signifie qu’en l’absence du régime d’assurance-emploi, on aurait observé une baisse supplémentaire de 10 % à 16 % en production et emplois en 2001 et 2002. De plus, l’analyse démontre que le régime d’assurance-emploi a aidé à maintenir la consommation des ménages alors que seulement 12 % des personnes ayant perdu leur emploi avaient diminué leurs dépenses de ménage un an après une perte d’emploi. Dans le cas des ménages qui ont diminué leur consommation, l’ampleur de la baisse variait selon le type de ménage, la moyenne de la diminution atteignant 24 % du revenu total annuel. Une étude récente a également permis de déterminer que le régime d’assurance-emploi ne fait pas obstacle à la mobilité de la main-d’œuvre, étant donné que la mobilité est grande entre les collectivités.

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L’assurance-emploi et les collectivités

L’analyse de 14 collectivités représentatives, qui font l’objet d’un contrôle depuis la réforme de l’assurance-emploi, a indiqué que le régime continue à répondre aux changements qui surviennent sur le marché du travail, en dépit de réalités économiques très différentes à l’échelle du pays, en rajustant automatiquement les critères d’admissibilité. L’analyse démontre que la durée des prestations d’assurance-emploi demeure adéquate puisque les prestataires ont utilisé en moyenne 64 % de leur droit maximal avant de retourner au travail. Une analyse additionnelle concernant les travailleurs urbains et ruraux a indiqué que la réforme de l’assurance-emploi ne touchait pas différemment les travailleurs des collectivités rurales et ceux des milieux non ruraux sur le plan de l’admissibilité.

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L’assurance-emploi et les particuliers

Accès aux prestations

Comme pour les dernières années, la question de l’accès au régime d’assurance-emploi a été étudiée à l’aide de diverses mesures. Les résultats indiquent que l’accès demeure élevé et qu’il est uniforme dans toutes les régions du pays. L’analyse révèle également que le niveau d’accès au régime d’assurance-emploi varie en fonction des groupes démographiques et de la situation d’emploi. L’accès des femmes à l’assurance-emploi a tendance à être moins élevé par comparaison aux hommes, ce qui témoigne de leurs régimes de travail différents, étant donné que les femmes sont plus susceptibles que les hommes de travailler à temps partiel. L’accès des jeunes est moindre étant donné qu’ils ont davantage de chances de ne pas avoir accumulé suffisamment d’heures d’emploi assurable, étant probablement plus nouveaux sur le marché du travail et devant répondre à des normes d’admissibilité plus élevées. En outre, ils sont plus enclins à travailler à temps partiel.

Pour déterminer l’accessibilité, on a d’abord examiné la proportion de travailleurs canadiens qui seraient admissibles à l’assurance-emploi s’ils perdaient leur emploi. Une simulation réalisée à l’aide des données de l’Enquête sur la dynamique du travail et du revenu indique que l’accès global à l’assurance-emploi demeure élevé, alors que 88 % des travailleurs auraient eu droit à des prestations d’assurance-emploi si elles avaient perdu leur emploi en décembre 2001. L’accès était le même pour les hommes et les femmes travaillant à temps plein (96 %), mais était plus faible pour les travailleurs à temps partiel, alors qu’il atteignait 41 % pour les hommes et 57 % pour les femmes. L’analyse de l’accessibilité pour les jeunes occupant un emploi a indiqué que 65 % d’entre eux auraient eu droit à des prestations s’ils avaient perdu leur emploi en décembre 2001. En outre, l’analyse fondée sur les simulations réalisées à l’aide des données de l’Enquête sur la dynamique du travail et du revenu a montré que plus de 91 % des travailleurs auraient eu accès aux prestations spéciales s’ils avaient perdu leur emploi en décembre 2001.

On a ensuite examiné la proportion de chômeurs qui occupaient auparavant un travail salarié et pourraient être admissibles à l’assurance-emploi. L’analyse a indiqué que près de 84 % de ceux qui ont versé des cotisations d’assurance-emploi et qui ont soit perdu, soit quitté leur emploi avec motif valable auraient pu être admissibles à des prestations d’assurance-emploi en 2002. Le niveau d’accès des hommes en chômage (85 %) était légèrement supérieur à celui des femmes (82 %), tandis que l’accès pour les personnes ayant occupé auparavant un emploi à temps plein se situait à 95 % comparativement à 59 % pour celles qui avaient occupé un travail à temps partiel et à 79 % pour les travailleurs saisonniers. L’analyse a également permis de déterminer que, parmi la population de chômeurs ciblés par l’assurance-emploi, les immigrants (87,8 %) couraient plus de chances d’être admissibles à l’assurance-emploi que les Canadiens de souche (83,1 %). On entreprendra une analyse supplémentaire pour examiner l’accessibilité aux prestations dans le cas des immigrants récents, en particulier l’incidence de la disposition relative aux nouveaux venus et aux personnes qui réintègrent le marché du travail.

Enfin, on a examiné la mesure d’accès à l’assurance-emploi la plus grande, soit le ratio prestataires-chômeurs, lequel étudie la proportion de tous les chômeurs qui touchent des prestations d’assurance-emploi. En 2002‑2003, ce ratio a légèrement diminué, passant de 47,0 % à 45,4 %, ce qui est attribuable à une augmentation dans la proportion de chômeurs hors de la population active pendant une période de temps prolongée.

L’analyse continue à indiquer que les pêcheurs ont droit à des prestations avec une facilité relative puisque 96 % de ceux qui touchent des prestations de pêcheur étaient admissibles avec des gains assurés supérieurs à la norme d’admissibilité maximale de 5 500 $. La facilité relative avec laquelle les pêcheurs répondent aux normes d’admissibilité pourrait encourager plus de gens à entrer dans l’industrie des pêches que ce ne serait autrement le cas. À titre d’exemple, la croissance du nombre de demandes de prestations de pêcheur faites par des femmes dépasse celui des hommes depuis plusieurs années et s’est accru de plus de 20 % en 2002-2003. On entreprendra une analyse plus approfondie de l’utilisation des prestations de pêcheur ainsi qu’une analyse concernant l’incidence de ces prestations sur les pêches commerciales.

Afin d’assurer de façon continue la transparence et l’efficacité des mesures d’admissibilité, celles‑ci seront examinées par des spécialistes internes et externes en vue du Rapport de contrôle et d’évaluation 2004.

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Caractère adéquat des prestations

L’analyse indique qu’en 2002-2003, le taux moyen des prestations hebdomadaires s’est accru de 1,5 % pour s’élever à 308 $, ce qui signifie que les prestations d’assurance-emploi continuent à se rajuster en relation avec les taux de salaire croissants. Près de 32 % des prestataires d’assurance-emploi ont reçu les prestations hebdomadaires maximales de 413 $. Le taux des prestations hebdomadaires est fondé sur le maximum de la rémunération assurable. L’analyse du maximum de la rémunération assurable indique qu’il demeure plus élevé que le salaire moyen dans l’industrie dans une proportion de 9,4 %. Le contrôle et l’évaluation du maximum de la rémunération assurable se poursuivront. L’analyse de l’exercice 2002-2003 a permis de déterminer que les prestataires réguliers n’ont touché en moyenne que les deux tiers du nombre maximal de semaines de prestations auxquelles ils avaient droit, une proportion compatible avec les périodes de référence précédentes. En outre, un peu plus de 30 % des personnes touchant des prestations régulières ont épuisé leur droit aux prestations d’assurance-emploi, ce qui est également conforme à la situation des périodes de référence précédentes, alors que le nombre de prestataires fréquents qui ont épuisé leur droit aux prestations est demeuré stable. L’analyse a également révélé que le    tiers des personnes touchant des prestations de maladie ont épuisé leur droit. La situation des personnes qui épuisent leur droit à des prestations de maladie fera l’objet d’un examen et d’un compte rendu dans les futurs rapports.

L’analyse des demandes de prestations de maternité et parentales montre que les parents utilisent au moins 85 % de l’année entière de prestations à laquelle ils ont droit, ce qui indique que les bonifications apportées aux prestations parentales ont fourni aux familles la latitude voulue pour prendre soin pendant une plus longue période de leur nouveau-né ou de leur enfant nouvellement adopté. En 2002‑2003, la participation des hommes aux prestations parentales a continué à augmenter, accusant une hausse de 26 %. Les conclusions des récentes études soulignent que, dans la foulée des bonifications apportées aux prestations parentales, les femmes passent plus de temps à la maison. De façon plus précise, plus de 70 % des mères prennent un congé d’au moins 11 mois. Les résultats ont également permis de conclure que les femmes retournent au travail plus graduellement, ce qui illustre la latitude accrue offerte par le partage des prestations. En outre, les résultats ont mis en lumière le fait que le revenu global des ménages n’a pas eu d’incidence marquée sur la durée du temps que les parents passent à la maison, et que le salaire même d’une mère était un facteur plus important. Une étude récente examinait la situation des mères qui touchaient des prestations supplémentaires de chômage et a permis de déterminer que les mères qui recevaient un supplément présentaient une probabilité, d’une part, moins grande de prendre un court congé et, d’autre part, plus grande de retourner au travail moins d’un an plus tard.

On a également évalué le caractère adéquat des prestations en examinant l’efficacité avec laquelle le supplément familial fournissait un soutien additionnel aux familles à faible revenu. L’analyse indique que les personnes qui reçoivent des prestations de maternité ou parentales et le supplément familial ont touché 1,3 semaine de prestations de plus, ce qui donne à entendre que le supplément familial permet de mieux s’assurer que les prestataires à faible revenu jouissent d’un accès complet à ces prestations. Selon les rapports précédents, la proportion de prestataires d’assurance-emploi admissibles au supplément familial a diminué depuis 1998-1999, ce qui peut s’expliquer par la hausse des revenus familiaux alors que le seuil du supplément familial est demeuré stable à 25 921 $. En 2002-2003, la proportion de prestataires d’assurance-emploi touchant le supplément familial est restée la même, à 9,8 %. Il sera nécessaire de continuer à appliquer les mesures de contrôle et d’évaluation de la disposition relative au supplément familial.

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Promotion de la participation à la vie active

Le régime comporte de nombreuses dispositions visant à promouvoir la participation à la vie active. Toutefois, le rapport se concentre sur trois dispositions clés : le dénominateur, le travail pendant une période de prestations et les petites semaines. Les conclusions globales indiquent que les dispositions relatives au dénominateur et aux petites semaines fonctionnent comme prévu. Toutefois, comme les rapports des exercices précédents le soulignaient, la disposition portant sur le travail pendant une période de prestations pourrait ne pas encourager les clients à accepter tout le travail disponible.

Le dénominateur a favorisé un changement d’attitude important puisque les gens effectuent les deux semaines de travail supplémentaires avant de faire une demande de prestations. L’analyse précise que la proportion de personnes qui n’ont pas travaillé au moins deux semaines de plus que le nombre minimal requis d’heures d’emploi assurable est demeuré relativement stable à 3,3 %. En 2002‑2003, la proportion de demandes de prestations d’assurance-emploi comportant des petites semaines s’est accrue pour passer de 8,1 % à 9,9 %. Selon l’analyse, la disposition portant sur les petites semaines a permis aux clients de toucher en moyenne 12 $ de plus dans leurs prestations hebdomadaires en 2002‑2003. C’est dans le Canada atlantique et au Québec que se trouve la proportion la plus grande de prestataires ayant établi une demande comportant des petites semaines par rapport au reste du pays.

Bien que près de 57 % des prestataires travaillent pendant une période de prestations, leur proportion continue à diminuer. Les résultats indiquent que les prestataires peuvent hésiter à accepter du travail pendant une période de prestations, sauf s’ils peuvent réduire à néant leurs prestations pour la semaine en question, ce qui leur permet de conserver cette semaine pour plus tard. Il est nécessaire d’approfondir l’analyse de cette disposition.

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Prestations d’emploi et mesures de soutien (PEMS)

Au cours de 2002-2003, un peu moins de 638 000 personnes ont pris part aux PEMS financées aux termes de la partie II de l’assurance-emploi, ce qui constitue une légère hausse par rapport à la période de référence précédente. Durant la période de référence, on a dénombré 895 885 interventions, soit une hausse de plus de 100 000 par rapport à 2001‑2002. Cette situation découle d’une utilisation accrue du soutien à court terme et des interventions comme le counselling et les clubs de recherche d’emploi qui, lorsque les conditions du marché du travail sont favorables, deviennent souvent l’option préférée pour favoriser la réintégration rapide du marché du travail.

Les résultats préliminaires des évaluations sommatives pour la Colombie‑Britannique et le Québec montrent que les PEMS ont engendré diverses répercussions dans différentes régions du pays. Les évaluations sommatives visent à fournir de l’information sur l’efficacité avec laquelle les mesures actives aident les participants à se préparer à travailler, à trouver un emploi et à le conserver. En ce qui a trait à l’évaluation sommative de la Colombie-Britannique, les résultats préliminaires indiquent des répercussions positives sur les clients actifs (qui touchent des prestations de revenu) pour ce qui est de l’emploi et de la rémunération, mais aucune preuve d’une telle amélioration pour les anciens clients de l’assurance‑emploi (qui ne touchent plus de prestations de revenu). En outre, les PEMS ont eu une incidence limitée sur la diminution du soutien du revenu offert par le gouvernement. Quant à l’évaluation sommative du Québec, les résultats préliminaires font état de certaines retombées positives pour les anciens clients en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et le soutien du revenu offert par la province, mais ne comportent pas suffisamment de données probantes pour conclure à des répercussions positives pour les clients actifs en ce qui a trait à l’emploi et à la rémunération. Enfin, dans le cas de Terre‑Neuve-et-Labrador, le travail d’évaluation se poursuit de manière continue et il est trop tôt pour faire part de ses répercussions. Compte tenu de la nature préliminaire des résultats globaux, les analyses se poursuivront au rythme où paraîtront les rapports d’évaluation sommative.

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Façon dont les employeurs gèrent leur main-d’œuvre

Les études de cas et les entrevues menées auprès des employeurs indiquaient que le principal avantage du programme de Travail partagé, selon les entreprises, est qu’il leur permettait de préserver leur effectif de base durant les ralentissements temporaires, évitant ainsi les coûts liés aux embauches futures et au perfectionnement qu’amène le roulement de personnel.

Les conclusions découlant d’un sondage mené auprès des employeurs sur les répercussions des prestations parentales bonifiées soulignaient que les employeurs sont, dans l’ensemble, très favorables à la prolongation de telles prestations et qu’ils n’ont pas éprouvé de difficultés majeures au moment où leurs employés se sont prévalus du congé prolongé. La seule exception concerne les petits employeurs qui n’avaient aucune expérience d’une situation où les employés prennent un congé prolongé. Par contre, les petits employeurs ayant vécu une telle situation appuyaient l’initiative.

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Économies attribuables à la réforme de l’assurance-emploi

Les rapports précédents de contrôle et d’évaluation offraient des estimations des économies additionnelles attribuables à la réforme de l’assurance-emploi durant chacune des périodes de référence, alors que les mesures n’avaient pas encore atteint leur maturité. Le rapport de 2003 fournit un sommaire détaillé des économies et du réinvestissement dans les mesures actives par suite de la réforme de l’assurance-emploi. On estime avoir réalisé des économies totalisant 1,2 milliard de dollars, dont 800 millions de dollars ont été réinvestis dans des mesures actives pour aider les gens à trouver du travail. Bien que les économies découlant de la réforme de l’assurance-emploi soient plus faibles que celles qui étaient prévues au départ, elles sont importantes. Les économies de deux milliards de dollars prévues étaient fondées sur des dépenses estimées d’assurance-emploi beaucoup plus élevées que celles qui ont réellement été requises, étant donné la vigueur de l’économie et les faibles taux de chômage au cours des années suivant la réforme de l’assurance-emploi. En termes relatifs, les 1,2 milliard de dollars d’économies réalisées représentent environ 10 % des dépenses de programme, ce qui correspond aux prévisions initiales.

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Administration du régime – Prestation de services

En 2002-2003, le travail de modernisation du réseau de prestation de services a beaucoup progressé. Les clients disposent maintenant de multiples choix pour les services les plus courants. On a amélioré le contenu du site Internet de l’assurance-emploi ainsi que le mode de navigation. Le nombre de visiteurs s’est ainsi accru de 200 % par rapport à l’année précédente.

En tout, 17 % des demandes se font par voie électronique pour un taux global de satisfaction de 8,5 sur 10, ce qui témoigne du succès du lancement d’Appli-Web, qui permet aux prestataires de faire une demande de prestations par le biais de l’Internet. En outre, plus de la moitié des kiosques dans les bureaux locaux ont pris la forme de postes Web pour les citoyens qui peuvent ainsi accéder aux services Internet et gouvernementaux en ligne. On a également amélioré le service téléphonique automatisé pour les déclarations, ce qui a permis de réaliser 12 millions de déclarations de quinzaine au moyen de ce véhicule et d’accélérer le versement des paiements aux prestataires.

Au cours des trois dernières années, plusieurs initiatives de gestion de la qualité ont été mises en œuvre pour améliorer la précision du versement des prestations ainsi que le service à la clientèle. En mars 2003, le niveau de précision atteignait 95,5 % par rapport à la proportion de 93,5 % en mars 2001. Selon une enquête sur la satisfaction de la clientèle menée en 2001, 77 % des clients sont satisfaits ou très satisfaits de la qualité globale des services reçus.

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