1. Comment en sommes-nous arrivés là?

1.1 Pourquoi la Confédération?
1.2 Le premier compromis canadien : L'Acte de l'Amérique du Nord britannique (1867)
1.3 Lacunes de la Constitution
1.4 Les priorités des premiers gouvernements
1.5 Les Autochtones
1.6 Les changements à la fédération
1.7 Le rapatriement de la Constitution et la Charte canadienne des droits et libertés
1.8 Sujets de réflexion
1.9 Renseignements supplémentaires

1. Comment en sommes-nous arrivés là?

Bon nombre des pressions politiques que le Canada subit aujourd’hui ont leur origine dans la façon dont le pays a été façonné politiquement il y a plus de 150 ans. De plus, notre mode de fonctionnement actuel se fonde sur des institutions créées par le gouvernement il y a plus longtemps encore. Dans la présente section, vous trouverez des renseignements sur la Confédération, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, les priorités des premiers gouvernements, la répartition des pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux et la Charte canadienne des droits et libertés : le cadre constitutionnel du gouvernement.

1.1 Pourquoi la confédération?

Avant 1867, les colonies de l’Amérique du Nord britannique étaient foncièrement indépendantes et leur union n’était pas très solide. Les colonies françaises et anglaises avaient des pouvoirs égaux mais des intérêts différents, ce qui donnait lieu à des impasses sur le plan politique. Au même moment, les résidents du Canada craignaient la politique expansionniste des États-Unis. En outre, la Grande-Bretagne semblait peu intéressée aux affaires des colonies et proposait d’annuler les accords commerciaux préférentiels qu’elle leur avait auparavant offerts.

Malgré la distance qui les séparait et leur diversité ethnique, les colonies décidèrent qu’elles avaient une meilleure chance de survivre sur les plans économique et politique si elles s’unissaient. En 1867, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse se joignirent donc à l’Ontario et au Québec pour donner naissance à un nouveau pays.

John A. Macdonald, le premier Premier ministre du Canada, avait espéré diriger un état unitaire doté d’un gouvernement national fort, largement fondé sur le modèle du Parlement britannique. Mais le Québec et les provinces de l’Atlantique, qui craignaient la domination du fédéral (et des Britanniques), luttèrent pour obtenir un système plus décentralisé ressemblant davantage au modèle américain.

En fait, cela donna lieu à un compromis qui mena à la répartition des pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Grosso modo, la répartition des pouvoirs établis dans l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 (qui fut renommé Loi constitutionnelle) est encore en vigueur aujourd'hui.

Les articles 91 et 92 présentent les secteurs de compétence provinciaux et fédéraux. La plupart des pouvoirs sont attribués exclusivement à l’un ou l’autre des paliers de gouvernement; quelques-uns cependant sont désignés comme étant des pouvoirs concurrents ou visés par la doctrine du « double aspect ».

Les responsabilités fédérales comprennent la défense, la banque centrale et les politiques monétaires ainsi que les relations étrangères, le commerce et le droit criminel. Ces domaines ont été considérés comme essentiels à la création d'une union économique. Les provinces assument, quant à elles, la responsabilité des services liés aux politiques sociales : soins de santé, éducation, droits civils et droits à la propriété, administration de la justice, sécurité sociale et institutions municipales. Les «  politiques sociales » nommément la santé, l'éducation et la sécurité sociale n'étaient pas considérées comme très importantes au début. Cependant, comme nous le savons tous, elles sont devenues plus importantes à mesure que la nation s'est développée.

Dans plusieurs domaines, il existe des pouvoirs concurrents ou visés par la doctrine du double aspect. Par exemple, certaines questions du transport sont de juridiction fédérale. Ces domaines sont généralement des questions nationales qui dépassent les frontières provinciales, par exemple, les lois et règlements en matière d'aviation, de transport maritime et les chemins de fer. D'autre part le gouvernement provincial a compétence sur les routes provinciales, l'immatriculation des véhicules et les permis de conduire. Les deux paliers de gouvernement travaillent indépendamment ou collaborent à l'élaboration des normes de sécurité.

Les gouvernements des territoires (Yukon, Territoires du Nord-Ouest et Nunavut), ont les mêmes responsabilités générales que les provinces. À l’exception du Yukon, elles n’ont actuellement pas compétence en matière d'administration du sol et des ressources naturelles. Le gouvernement du Yukon est devenu le premier territoire à exercer cette autorité le 1er avril 2003, lorsque l’attribution des compétences relatives à l’administration du sol et des ressources est entrée en vigueur.

Les Territoires du Nord-Ouest ont entrepris des négociations sur l’attribution de ces pouvoirs et visent leur mise en application en 2006.

Des négociations sur l'attribution de ces pouvoirs viennent tout juste d'être entreprises avec le Nunavut et on prévoit parvenir à une entente finale d'ici 2008.

De plus, puisque les gouvernements des territoires exercent des pouvoirs délégués ne découlant pas de la Constitution, ils peuvent être créés et dissous, et voir leurs pouvoirs modifiés par le gouvernement fédéral sans changement à la Constitution.

Les pouvoirs résiduels, c’est-à-dire ceux qui ne sont pas précisés dans la Constitution, appartiennent au gouvernement fédéral. Les gouvernements fédéral et provinciaux disposent des quatre moyens fondamentaux permettant à l’État d’influencer la société : les lois, les règlements, les taxes et la persuasion.

Le gouvernement fédéral a également obtenu le pouvoir constitutionnel de créer une Cour suprême, mais le pouvoir judiciaire ultime a été attribué au plus haut tribunal de Grande-Bretagne, le Comité judiciaire du Conseil privé.

1.3 Lacunes de la Constitution

La rédaction de la Constitution a laissé certaines lacunes importantes dans la Loi constitutionnelle : Les domaines suivants ont été laissés sans disposition :

1. Pas de disposition concernant la modification future de la Constitution ici au Canada (sauf par voie de modification de la Loi au Parlement britannique);
2. Aucun établissement de mécanismes clairs pour ce qui est des relations intergouvernementales et aucune précision quant au rôle d’«  arbitre » à jouer dans le cadre des relations entre le gouvernement fédéral et les provinces;
3. Aucune mention de l’étendue des pouvoirs des tribunaux relativement à l’interprétation de la Constitution.

Par conséquent, la Constitution ouvrait la voie à l’interprétation dans plusieurs secteurs clés. Au fil des ans, les intervenants qui évoluaient au sein du système ont interprété la Constitution de façon très différente, chacun faisant ressortir les aspects qui semblaient appuyer la vision et les intérêts qu’il défendait, créant ainsi inévitablement des tensions entre les divers paliers de gouvernement.

La Constitution canadienne diffère des constitutions des autres pays du fait que les rédacteurs ont expressément laissé place à une certaine marge de manœuvre pour de futures interprétations. Ainsi, d’une époque à l’autre, le fédéralisme a donné lieu à diverses interprétations favorisant tantôt un pouvoir central fort, tantôt un pouvoir décentralisé encore plus fort, ce qui a suscité des relations fédérales-provinciales.

Lors de la Conférence annelle des premiers ministres tenue à Charlottetown en juillet 2003, Jean Charest, premier ministre du Québec, a convaincu ses homologues d’accepter sa proposition en vue d’un « conseil de la fédération » qui coordonnerait les relations provinciales avec le gouvernement fédéral. Ce conseil a été fondé à la Conférence de Québec en octobre 2003.

Le Conseil de la fédération s’efforce de bâtir une alliance interprovinciale sur des questions telles que les transferts de fonds pour les soins de santé et le déséquilibre fiscal entre Ottawa et les provinces. L’une des actions du Conseil a été d’appeler le gouvernement fédéral à accroître sa part des dépenses en matière de santé et de services sociaux, de sorte qu’elle atteigne 25 % d’ici 2009-2010.

La structure du gouvernement canadien

1.4 Les priorités des premiers gouvernements

Il n’est pas difficile de savoir quels ont été les premiers problèmes d’envergure auxquels les premiers gouvernements du Canada ont dû faire face. Ces priorités étaient :

• Comment établir une identité culturelle nationale : vaincre les « deux solitudes »;
• Comment surmonter les obstacles associés à la géographie et au climat : rendre les communications possibles et stopper l’avance du régionalisme;
• Comment favoriser et optimiser l’immigration et la colonisation;
• Comment diversifier l’économie : délaisser les tâches « de bûcherons et de porteurs d’eau » pour se diriger vers une économie équilibrée;
• Conserver son indépendance - culturelle, économique et politique - face à la grande attraction qu’exerçait le Sud.

La nécessité de s’attaquer à ces problèmes a eu une conséquence importante : la construction du chemin de fer transcontinental, qui permettait d’unifier le pays et d’assurer le transport est-ouest afin de réagir aux déplacements nord-sud. Le gouvernement est intervenu pour apporter des fonds supplémentaires et déterminer quelle pourrait être la contribution financière du secteur privé à la construction du chemin de fer. C’est ainsi qu’est apparue la première de plusieurs sociétés d’État; il n’est pas rare, d’ailleurs, que celles-ci tirent leur origine des problèmes d’hier, toujours présents aujourd’hui, qui caractérisent le Canada.

Comme des vagues successives d’immigrants ont été attirées vers le Canada, la Police montée du Nord-Ouest (devenue plus tard la GRC) s’est vu confier le mandat d’assurer le respect de la loi et de l’ordre dans le territoire. On incitait les immigrants à se rendre directement à l’endroit où ils devaient s’installer, ce qui a créé des groupes ethniques toujours visibles au sein du pays et donné naissance au caractère multiculturel du Canada. Cette situation était différente de celle qui prévalait aux États-Unis, où les immigrants avaient plutôt l’habitude de passer leurs premières années le long de la côte est et de se mélanger aux colons qui s’y trouvaient déjà avant de se diriger vers l’intérieur des terres.

On s’attendait à ce que ces gouvernements, qui ont été les premiers à diriger le pays, s’occupent du développement et de la coordination de l’économie et assurent la sécurité nationale. Peu pensaient alors que les questions sociales deviendraient très importantes.

1.5 Les Autochtones

On appelle « Autochtones» les descendants des Premières Nations, des Métis et des Inuits. Selon le Recensement de 2001 de Statistique Canada, il y a environ 1,3 millions d’Autochtones au Canada, ce qui représente environ 4,4 % de la population du pays.

Les habitants de descendance européenne ne sont pas à l’origine de la plupart des premières formes de gouvernement du Canada. De fait, les peuples autochtones du Canada se sont gouvernés eux-mêmes pendant des milliers d'années avant l'arrivée des Européens. Cependant, les Autochtones ont été exclus des travaux qui ont conduit à l’adoption de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et à la formation du Canada. Ils ont été incorporés à l'État du Canada par la Loi sur les Indiens (partie de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867), laquelle donne au gouvernement fédéral la compétence exclusive à l’égard des « Indiens et des terres réservées pour les Indiens ».

Les Métis (d'origine à la fois amérindienne et française) ont été de fait privés de leur droit au statut d'Autochtones et ont perdu leurs terres tôt dans le processus. Ils ont été placés sous l’autorité provinciale et ont reçu les mêmes droits et obligations que les autres citoyens. Le statut des Inuits n'a pas été reconnu jusqu’en 1939, année où ils ont été rattachés à la catégorie des « Indiens » aux termes de l’article 91 de la l’Acte de l’Amérique de Nord britannique.

La Loi constitutionnelle de 1982 a reconnu les droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones du Canada pour les Première Nations (jusqu’à maintenant juridiquement désignés sous l’appellation d’« Indiens »), les Inuits et les Métis. Cette loi a servi de fondement à un certain nombre de décisions judiciaires – dont plusieurs prises par la Cour suprême –, qui ont élargi la définition de « droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones » et réaffirmé les droits ancestraux des Métis.

Au cours de la dernière décennie, plusieurs événements d'importance ont signalé l’établissement d’une nouvelle relation entre les peuples autochtones et les gouvernements du Canada. En 1995, le gouvernement fédéral a annoncé une politique sur leur droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et sur les négociations à cet effet.

En 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones a déposé devant la Chambre des communes un rapport contenant 440 recommandations résultant d'une vaste consultation auprès d'Autochtones et de non-Autochtones.

De plus, en 1998, le gouvernement a signé le premier traité moderne avec le peuple des Nisga'as en Colombie-Britannique. Les premières ententes modernes de revendication territoriale ont été signées en 1975 et 1978 avec les Premières nations Crie et Naskapie de la Baie James (respectivement). Plus récemment, le 1 er avril 1999, on a créé le nouveau territoire du Nunavut. (Voir la section suivante.)

En outre, d'autres ententes sur l'autonomie gouvernementales ont été conclues avec des groupes en Colombie-Britannique, au Labrodor et dans les Territoires du Nord-Ouest.

Le gouvernement fédéral continue de négocier des ententes sur l'autonomie gouvernementale et des traités modernes avec de nombreux peuples autochtones partout au pays. En réétablissant leurs propres formes de gouvernement, les peuples autochtones prennent le contrôle de leur destinée et redéfinissent leur rôle à l'intérieur du Canada.

En 2005, le gouvernement du Canada a fait part de son intention de renouveler et de renforcer la coopération avec les peuples autochtones en signant des accords politiques avec cinq organismes nationaux qui représentent les Premières Nations, les femmes autochtones, les Inuits, les Métis et les populations autochtones qui vivent hors réserve.

1.6 Les changements à la fédération

De 1867 à 1999, la carte du Canada telle que nous la connaissons aujourd’hui a pris forme avec la création de nouvelles provinces (souvent à partir des Territoires du Nord-Ouest, dont la taille ne cessait de diminuer). Il y a actuellement dix provinces et trois territoires.

Pour obtenir plus de renseignements sur une province ou un territoire, consultez le  chapitre 10 - Où obtenir des renseignements supplémentaires?

1.7 Le rapatriement de la Constitution et la Charte canadienne des droits et libertés

En 1982, la Constitution a été rapatriée au Canada. Cela signifiait que le Canada n’avait plus à présenter de requête au Parlement britannique pour faire approuver des modifications. Bien qu’on en était venu, au fil des ans, à présenter de plus en plus souvent cette requête uniquement pour la forme, le fait d’avoir le contrôle sur sa propre loi constitutionnelle avait une forte valeur symbolique au Canada. Cet événement faisait suite à une longue période de négociations fédérales-provinciales. À la fin, le gouvernement du Québec a refusé de signer la nouvelle Constitution. Le document demeure légalement valide au Québec, mais la question de l’exclusion politique du Québec est à la base des deux tentatives de réforme constitutionnelle infructueuses qui ont eu lieu depuis ce temps et demeure une grande question politique à laquelle aucune réponse n’a encore été apportée.

La Charte canadienne des droits et libertés, la pièce maîtresse de la Constitution rapatriée, garantit tout un éventail de droits, notamment les libertés fondamentales de conscience, de religion, de pensée, d’expression, et de réunion et d’association. Elle assure des droits démocratiques, notamment le droit de vote et le droit à des élections à intervalles réguliers ainsi que la liberté de circulation et d’établissement. Elle garantit que la loi s’applique également à tous les Canadiens et confirme que le français et l’anglais sont les langues officielles du Canada.

Les droits garantis ne peuvent être restreints « que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique ». Dans la pratique, cette clause signifie que les tribunaux doivent maintenant viser l’équilibre entre les droits des citoyens et les droits et obligations du gouvernement. Les dispositions de la Charte influent grandement sur les activités de la fonction publique et du gouvernement, étant donné que les lois peuvent être annulées s’il est établi qu’elles contreviennent à la Charte.

1.8 Comment en sommes-nous arrivés là? Sujets de réflexion

Les colonies ont formé une fédération en 1867 pour trois raisons principales : impasse politique entre l’Ontario et le Québec, menace des États-Unis, et faiblesse de l’économie. En quoi les choses ont-elles changé?

Pourquoi la Charte revêt-elle un intérêt si spécial pour les législateurs?

Est-ce que certains des premiers problèmes auxquels le gouvernement canadien a dû faire face se font encore sentir aujourd’hui dans votre ministère?

Pourquoi est-il difficile de déterminer quels sont les pouvoirs de compétence fédérale et ceux qui sont du ressort des gouvernements provinciaux?

1.9 Comment en sommes-nous arrivés là? Renseignements supplémentaires

Bibliographie sommaire

Robinson, Ian, and Richard Simeon, "The Dynamics of Canadian Federalism" in Canadian Politics 2nd ed. Peterborough: Broadview Press, 1994.

Russell, Peter H., Constitutional Odyssey: Can Canadians Become a Sovereign People? Toronto: University of Toronto Press, 1992.

Simeon, Richard, and Ian Robinson, State, Society, and the Development of Canadian Federalism. Toronto: University of Toronto Press, 1990.

Martin Westmacott and Hugh Mellon (eds.) Challenges to Canadian Federalism (Scarborough: Prentice-Hall, 1997).

Herman Bakvis and Grace Skogstad (eds.) Canadian Federalism: Performance, Effectiveness and Legitimacy (Don Mills: Oxford University Press, 2002.