4. L'argent qui entre et l'argent qui sort

4.1 Le processus budgétaire fédéral
4.2 Sujets de réflexion
4.3 Renseignements supplémentaires

4. L'argent qui entre et l'argent qui sort

Gérer un pays coûte cher. Si le gouvernement est défini comme l’outil qui permet aux simples citoyens de faire des choix publics, alors l’un des rôles fondamentaux du gouvernement est de réunir des fonds et de les répartir, à savoir les impôts et les dépenses. C'est de cette façon que « l'entreprise » gouvernementale est appuyée.

Le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor sont les éléments moteurs lorsqu’il est question de gestion financière (voir 3.3.2 et 3.2.3 pour plus de détails). Les budgets du gouvernement ont trois composantes :

• politique macro-économique : niveaux nationaux des recettes, des dépenses, de l’excédent ou du déficit;
• politique micro-économique : incitatifs et obstacles fiscaux;
• estimation de la production de recettes : combien, d’où et de qui elles proviennent?

Les budgets sont préparés chaque année au milieu d’un mélange de consultation et de transactions secrètes. Il y a quelques années de cela, le budget était encore préparé dans le secret absolu par des fonctionnaires du gouvernement et n’était rendu public – en grande pompe – que le soir du budget. Parce que les dispositions du budget peuvent avoir des effets sur les marchés et les décisions financières importantes, toute fuite de détails du budget était suffisante pour que l’opposition crie « Démission! »

Récemment, on a reconnu l’importance d’obtenir la participation et l’appui d’une gamme plus large d’intérêts. Maintenant, même si l’intégralité du budget est encore bien gardée, les idées qui le soutiennent sont influencées longtemps d’avance par des consultations, des groupes de discussion et des réunions consultatives.

4.1 Le processus budgétaire fédéral

Au gouvernement fédéral, l'année financière débute le 1er avril. Le processus budgétaire commence de 12 à 18 mois avant le début de l’exercice avec la présentation des prévisions économiques au Cabinet par le ministère des Finances. Ces chiffres sont assez généraux, et à mesure que le début de l’exercice approche, ils sont rajustés périodiquement.

En même temps, le Secrétariat du Conseil du Trésor calcule les niveaux de référence, les niveaux de dépenses prévus par chaque ministère et programme du gouvernement. Ces niveaux sont également révisés périodiquement au cours de l’année.

Le Cabinet compare les prévisions des Finances avec les dépenses prévues du SCT pour déterminer la politique budgétaire. Ce faisant, le Cabinet doit équilibrer les pressions des groupes d’intérêt, des autres députés, des médias et du public concernant les programmes et services que le gouvernement devrait financer.

Le Cabinet communique les grands paramètres du budget à venir au Conseil du Trésor (c. à-d. « préparer des réductions »; « tenir le rythme » ou « se préparer pour de nouvelles dépenses dans les secteurs suivants… »).

Dans le courant de l’année, avec les niveaux de référence et les révisions à l’esprit, chaque ministère doit présenter au Secrétariat du Conseil du Trésor un certain nombre de soumissions en vue d’obtenir l’approbation et les crédits parlementaires pour des dépenses nouvelles ou répétées relatives à divers programmes, projets et activités de leur portefeuille respectif. Souvent, ces soumissions sont précédées d’un mémoire au Cabinet (MC), selon la nature de la politique ou du budget proposé. Le SCT négocie ces demandes avec les ministères sur réception des soumissions, puis des décisions de financement sont prises continuellement durant l’année.

Les activités proposées sont établies conformément au cadre de responsabilisation de gestion qui est instauré dans l'ensemble du gouvernement parmi un certain nombre de programmes visant l'amélioration de l'administration publique, dont l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur, le Guide du sous-ministre, le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique et la Loi sur la modernisation de la fonction publique. En 2003-2004, le Secrétariat du Conseil du Trésor a entamé des discussions avec les administrateurs généraux quant à l'utilisation faite du Cadre de responsabilisation de gestion au sein de leurs ministères et organismes. En se fondant sur les résultats de ces discussions, les priorités en matière d'amélioration dans les ministères et les organismes ont été définies en 2004-2005 et elles ont été intégrées aux accords de gestion conclus avec le greffier du Conseil privé. À l'automne 2005, le Cadre de responsabilisation de gestion a été harmonisé avec le cycle de planification et de rapport du gouvernement.

En outre, il existe un autre moyen permettant de coordonner les activités ministérielles : le dépôt annuel, devant le Chambre des communes, du Budget des dépenses (ou Livre bleu, en raison de la couleur de sa couverture), qui est la demande officielle du gouvernement au Parlement pour obtenir les fonds nécessaires au prochain exercice.

Le Budget des dépenses renferme plusieurs composantes :

• La partie I, ou plan des dépenses du gouvernement, donne un aperçu des dépenses fédérales.
• La partie II, ou Budget principal des dépenses, contient des détails sur les demandes de financement des ministères et organismes (sauf les sociétés d'État). On y énumère en détail les ressources nécessaires à la réalisation de leurs programmes au cours du prochain exercice. Les parties I et II sont ordinairement déposées en février, avant le début de la nouvelle année financière, et font partie d'un même document.
• Depuis 1997, la partie III des prévisions budgétaires a été divisée en deux : le Rapport sur les plans et les priorités (RPP), déposé au printemps, et le Rapport ministériel sur le rendement (RMR), déposé à l'automne. Ces changements font partie du Projet d'amélioration des rapports au Parlement (PARP), qui visent à améliorer la responsabilisation et la planification, et à former des partenariats de collaboration entre les parlementaires et les hauts fonctionnaires.
• Les RPP précisent l'information de la partie II et sont préparés par chaque ministère ou organisme. Ils donnent moins de données techniques et plus d'information sur les initiatives et objectifs de chaque programme et permettent aux parlementaires et aux citoyens de scruter de plus près les plans ministériels. Les RPP sont déposés peu après le budget, ce qui assure la conformité des dépenses ministérielles avec les plans de dépenses du ministre des Finances. Les RPP renferment non seulement les dépenses proposées pour l’année à venir, mais aussi les stratégies, les buts et les objectifs, et évaluent les changements de programme et de gestion pour les trois prochaines années. Chaque ministère doit parfois résoudre certains problèmes « horizontaux » à l’intérieur de ses plans d’activités, ayant trait à de nouvelles initiatives de prestation des services, aux normes de service, à la structure de l’effectif et aux préoccupations de la petite entreprise. Ces documents sont également conçus pour servir de point de référence pour les rapports sur le rendement de chaque ministère et organisme. Ils sont habituellement déposés en novembre.

Une fois approuvé par le Parlement, le Budget des dépenses devient la Loi de crédits pour l’exercice en question. Comme toute législation, la Loi de crédits doit être adoptée par le parlement.

Voici les principales étapes de la budgétisation annuelle :

• Mars-juin : Préparation et examen des plans d'activités ministériels
• Juin : Examen des priorités par le Cabinet
• Septembre-octobre : Examen par le Cabinet de l'objectif des consultations budgétaires et réalisation de celles-ci.
• Novembre : Énoncé de mise à jour de la situation économique par le ministre des Finances. Dépôt des rapports ministériels sur le rendement
• Décembre-janvier : Examen par le Cabinet de la stratégie du budget
• Janvier-février : Décision finale du Cabinet quant au budget
• Février-mars : Discours du budget et dépôt du Budget des dépenses.

On trouvera les priorités du plus récent budget à la section 7.1.

4.2 L’argent qui entre et l’argent qui sort : sujets de réflexion

Quelle est la marge de manœuvre des ministères pour mettre de l’avant de nouvelles idées de programmes nécessitant de nouveaux fonds?

Pourquoi importe-t-il maintenant de procéder à une consultation sur le budget?

Quels documents fournissent la principale source d’information pour la planification des dépenses ministérielles tout au long de l’année?

Quels sont les deux premiers moyens qui servent à coordonner toutes les activités de programmation ayant fait l’objet d’ententes au cours de l’année, grâce aux négociations des ministères et organismes avec le SCT?

Pourquoi a-t-on scindé la partie III du Budget des dépenses en Rapport ministériel sur les plans et les priorités (déposé au printemps) et Rapport ministériel sur le rendement (déposé à l'automne)?

Pourquoi la Loi de crédits annuelle est-elle considérée comme l’un des plus importants textes de loi présentés au Parlement chaque année?

4.3 L'argent qui entre et l'argent qui sort: renseignements supplémentaires

Bibliographie sommaire

Clark, Ian, "Recent Changes in the Cabinet Decision-Making System in Ottawa." Canadian Public Administration 20 (Summer 1985).

Doern, Bruce. How Ottawa Spends 2003-2004: Coping with the American Colossus. Ottawa: Oxford University Press, 2003.

Doern, Bruce, Allan Maslove, and Michael J. Prince. Public Budgeting in Canada. Ottawa: Carleton University Press, 1988.

Good, David A. The Politics of Anticipation: Making Canadian Federal Tax Policy. Ottawa: Carleton School of Public Administration, 1995.

Kernaghan, Kenneth, and David Siegel, Public Administration in Canada: A Text 3rd ed. Scarborough: Nelson Canada, 1995.

Savoie, Donald. The Politics of Public Spending in Canada. Toronto: University of Toronto Press, 1990.

Sites Web connexes

Ministère des Finances
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada