5.
Comment se prennent les décisions
5.1 Prise de décisions au Cabinet
5.2 Processus législatif
5.3 Qu’est-ce qui influence la prise de décision?
5.4 Le processus budgétaire
5.5 Le processus décisionnel
fédéral-provincial
5.5.1 Comités
fédéral-provinciaux et réunions
5.5.2
Fédéralisme fiscal
5.6 Engagement des citoyens
5.7 Sujets de réflexion
5.8 Renseignements supplémentaires
5. Comment se prennent
les décisions
 Le
gouvernement perçoit des sommes et les dépense; il s'organise pour
gouverner et recrute du personnel pour appliquer ses décisions. Mais
comment les décisions sont-elles prises?
La présente section vous renseignera sur le processus législatif,
le processus budgétaire et la prise de décisions au Cabinet, tous
décrits dans d’autres parties de ce programme. Cette section vous
donnera également un aperçu du processus décisionnel fédéral-provincial
et de l’engagement des citoyens.
Il n'existe pas de processus décisionnel unique au gouvernement.
Les décisions peuvent être prises de diverses façons et à divers
paliers. Pour simplifier la chose, le graphique qui suit présente le
processus dans son sens le plus large, y compris la consultation
publique, la discussion interministérielle, le Cabinet et le
Parlement.
© Institute On Governance
Très souvent,
c'est le public qui enclenche le processus. Les citoyens veulent un nouveau
service ou programme, ou sont insatisfaits de celui qu'on leur offre déjà.
Les médias peuvent jouer un rôle en attirant l'attention du gouvernement, ou
un député peut être informé d’un problème par un électeur. Un changement
économique ou un événement international peut exiger une intervention. (p.
ex., le scandale des commandites, la déportation de Maher
Arar, le mariage gai, les transferts aux municipalités, les taux de chômage élevés, le différend canado-américain sur le bois d'œuvre résineux, la maladie de la vache folle, la grippe aviaire, etc.).
Les étapes qui suivent se produisent généralement dans un ministère ou,
si le problème est horizontal, dans plusieurs ministères. Il y a de plus en
plus de problèmes horizontaux, ce qui amène certains changements dans la
fonction publique, soit une plus grande collaboration entre les ministères,
la mise en commun de ressources et la mise sur pied de comités de
coordination. La qualité de l'eau en est un exemple de problème horizontal (touchant
des ministères comme ceux de l’Environnement, de l’Industrie, de
l’Agriculture, de la Santé, Affaires intergouvernementales, Pêches et Océans,
le MAECI, etc.), tout comme le commerce international (faisant intervenir 23
ministères et toutes les provinces).
Une fois les ministères responsables identifiés, le problème est défini
et analysé. L'analyse plus poussée du problème fera appel à plusieurs
nouveaux intervenants, comme d'autres ministères qui sont intéressés par le
résultat visé, des intervenants provinciaux et des groupes de citoyens. Au
sein des ministères clés, plusieurs acteurs sont parti prenant de
l'élaboration des politiques (la division des communications, les bureaux
régionaux, le personnel des opérations, etc.)
On prépare une proposition de solution avec des recommandations quant aux
programmes suggérés, que l'on envoie au niveau décisionnel approprié (cela
afin d'obtenir une décision soit du directeur général, du sous-ministre
adjoint, du sous-ministre ou du ministre). Assez peu de décisions
nécessitent une discussion au Cabinet.
5.1 Prise de décisions
au Cabinet
(pour en savoir plus, voir la section 2.4.5)
Après une décision du Cabinet, on fait une annonce publique ou encore
d'autres directives sont données au(x) ministère(s). Si la proposition
nécessite une nouvelle loi ou la modification d'une loi existante, elle est
rédigée et déposée par le ministre à la Chambre.
5.2 Processus
législatif
(pour en savoir plus, voir la section 2.3.3.)
Finalement,
la solution se présente sous forme de programme, de règlement ou de loi, qui
est mis(e) en oeuvre et analysé(e) et qui peut, éventuellement, susciter
l’avis du public et ramener le processus au point de départ.
5.3 Qu'est-ce qui influence
la prise de décision?
 Le processus décrit peut prendre quelques
jours ou quelques années, et bien des facteurs ont de l'influence sur la façon
dont les décisions sont prises et le moment où elles le sont. Par
exemple, l’imminence des élections, les ressources disponibles,
l'intérêt public, l'attention des médias, l'engagement personnel des
députés, les sondages, le programme du gouvernement, les pressions des
intervenants, l'analyse, les conséquences de l'action ou de l'inaction,
l'expérience, les précédents (historiques, juridictionnels,
internationaux), les pressions internationales, les dispositions de
réexamen, les inventions et les découvertes, entre autres.
Les trois facteurs d'une importance particulière sont le budget, les
intérêts fédéraux-provinciaux et l’avis des citoyens. Chacun de ces sujets
est présenté ci-dessous.
5.4 Le processus
budgétaire
(pour en savoir plus, voir la section 4.1)
5.5 Le processus
décisionnel fédéral-provincial
En
vertu de la Constitution, les gouvernements fédéral et provinciaux
se partagent les pouvoirs de prise de décision (1.2), mais il y a plusieurs chevauchements
d’intérêts.
5.5.1
Comités fédéral-provinciaux et
réunions
La plupart
des ministères fédéraux ont des liens directs avec leurs homologues des
provinces ou avec des ministères provinciaux ayant des intérêts connexes. Il
y a des réunions fédérales-provinciales sur des questions techniques tout au
long de l'année à tous les niveaux, soit du niveau d'exécution jusqu'au
niveau politique. Il existe plus de 1000 comités fédéraux-provinciaux. Cette
coordination et cette consultation se font sans aucune ligne directrice
précisée dans la Constitution. Cela peut sembler hasardeux et risqué, mais
d'autres prétendent que c'est cette très grande souplesse qui fait la force
de la fédération canadienne.
Les premiers ministres se rencontrent occasionnellement. Ce sont des
rencontres très médiatisées et sporadiques pour discuter d'une question
nationale importante, telle que la Constitution, les soins de santé ou les questions autochtones. Des
rencontres entre tous les ministres ayant des intérêts communs ont lieu plus
souvent, p. ex., tous les ministres de la Santé ou tous les ministres de
l'Environnement, pour discuter de questions d'intérêt commun et en arriver à
des solutions communes. Toutes ces réunions sont précédées de longues
discussions entre les fonctionnaires des ministères. Ces divers efforts et
activités ont été consolidés ces dernières années avec la signature de
l’Entente-cadre sur l’union sociale en 1999 par le gouvernement fédéral et
toutes les provinces et territoires (sauf le Québec) et l’établissement d’un
conseil de la fédération pour superviser les relations.
5.5.2
Fédéralisme fiscal
Le
gouvernement fédéral génère et perçoit la majorité des recettes fiscales au
Canada, mais les provinces assurent la prestation de la plupart des biens et
services. C'est ce qui donne lieu à des négociations compliquées, dont les
enjeux sont très importants et souvent difficiles.
Les transferts aux provinces sont devenus l’élément central des relations
intergouvernementales au Canada. Le fédéralisme fiscal, comme on l'appelle,
se compose de plusieurs éléments :
- Péréquation : le système grâce auquel les recettes sont prises aux provinces
les plus riches pour être redistribuées aux provinces moins
riches de façon à ce que ces
dernières puissent offrir à leurs résidents des services publics comparables. À
l'heure actuelle, sept provinces reçoivent de tels paiements : Terre-Neuve,
l'Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, le Québec,
le
Manitoba et la Saskatchewan.
- Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (CHST) : un
mécanisme de financement global unique pour appuyer les programmes de soins de
santé, d'éducation postsecondaire et d'aide sociale. Avant 1996-1997, il y avait
deux programmes : Financement des programmes établis (FPE) et Régime
d'assistance publique du Canada (RAPC);
- Financement des territoires : mécanismes de financement pour les
Territoires du Nord-Ouest, le Yukon et le Nunavut.
- Perception des impôts : le gouvernement fédéral perçoit tous les
impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés de sept
provinces. Des ententes spéciales sur l'administration des impôts
ont été conclues avec les autres. Par exemples, en Ontario et en
Alberta, le gouvernement fédéral ne perçoit que les impôts sur le
revenu des particuliers tandis que le Québec perçoit ses propres
impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés. Ces
arrangements simplifient un peu les choses en matière fiscale.
Toutefois, le pouvoir des provinces de modifier les incitatifs
fiscaux pour mieux répondre à leurs besoins demeure limitée. Par le
biais d'ententes semblables, l'administration des taxes de vente est
graduellement transférée à certaines provinces.
Les intérêts fiscaux sont coordonnés par l'entremise du Comité de
coordination des hauts fonctionnaires (CCHF), le comité
intergouvernemental de sous-ministres le plus ancien du Canada.
Le CCHF rédige l’ordre du jour des discussions entre les ministres des
Finances.
5.6 Engagement des
citoyens
 Traditionnellement, les citoyens peuvent exprimer leur
opinion au sujet du gouvernement tous les quatre ou cinq ans, au moment
des élections. Entre chaque scrutin, les députés se rendent dans leur
circonscription pour écouter les récriminations et les idées de leurs
électeurs. Mais la situation est en train de changer. La mondialisation
de l'information, les communications électroniques instantanées, les
sondages d'opinion, un public plus instruit et plus exigeant, des
groupes d'intérêts bien organisés ainsi qu'un besoin croissant de faire
des choix difficiles parmi des options de programmes gouvernementaux
ont fait que tous s'attendent à une plus grande participation des citoyens à
l’élaboration des politiques.
Les citoyens peuvent prendre part au processus politique grâce notamment à des
groupes de discussion, des sondages, des assemblées publiques
municipales, des comités de citoyens, des cercles d'étude et des
commissions royales. Voici quelques exemples :
Commissions royales : Elles sont utilisées pour faire
enquête, sonder l'opinion publique, amorcer une politique ou parfois
en retarder l’adoption (elles survivent parfois au gouvernement qui
les a instituées!) Les commissions royales ont le pouvoir de tenir
des audiences publiques, de demander des documents et d'appeler des
témoins. Des individus et des groupes sont invités à faire des
soumissions à la Commission qui, à son tour, fait rapport au pouvoir
exécutif. Elles peuvent avoir des répercussions considérables sur la
politique gouvernementale. Exemples : la Commission sur l'union
économique et les perspectives de développement au Canada (1985); la
Commission royale sur les peuples autochtones (1996); la Commission
sur l’avenir des soins de santé au Canada (2001).
Commissions d'étude : Elles sont créées pour réunir
de l'information, générer des idées et sonder l'opinion publique,
mais elles mettent davantage l'accent sur les audiences publiques
que sur la recherche officielle. Elles sont habituellement de plus
courte durée que les commissions royales. Elles peuvent servir à
mobiliser l'appui du public. Exemples : la Commission de l'unité
canadienne (1977) et le Groupe de travail du premier ministre sur
les questions urbaines (2002-2003)
et le Groupe d'étude sur les graisses trans (2004-2005).
Les tables rondes et les forums : Spéciaux ou permanents, ces
mécanismes servent à établir un thème central pour l'échange de points de
vue entre des parties intéressés et des fonctionnaires. Ils peuvent
perpétuer la conscientisation du public et constituer une source
d'information pour le gouvernement. Exemples : Table ronde sur
l'environnement et l'économie; Forum national sur la santé.
Comités de citoyens : Ils réunissent des petits
groupes de personnes choisies au hasard dans la population et
chargées « d'examiner » certaines questions et de délibérer dans
un court laps de temps en vue d'émettre des recommandations à la presse
et au public. Ainsi en 2001, Santé Canada a décidé de consulter le public sur la question de la transplantation de tissus ou d'organes animaux sur des humains. Le sujet est très controversé et soulève de nombreuses questions éthiques et sociales. Santé Canada a demandé à l'Association canadienne de santé publique de mettre sur pied des comités de citoyens d'un bout à l'autre du pays afin qu'ils se penchent sur la question de savoir s'il fallait ou non procéder à des essais cliniques pour ces transplantations. Des consultations avec les citoyens ont eu lieu à Halifax, Québec, Toronto, Saskatoon, à Edmonton, Calgary, Vancouver et Yellowknife. Les citoyens ont reçu de l'information pour se familiariser avec la question, pour participer aux discussions avec un groupe d'experts (comprenant un médecin, un scientifique, un éthicien, un expert des questions juridiques, un représentant des droits des animaux et un patient ayant subi une transplantation) et pour soumettre leurs recommandations.
Commission d'examen : Réunit pendant deux ou trois jours
un groupe national de citoyens choisis au hasard pour discuter d'une
question d'intérêt public. Les participants doivent répondre à un
questionnaire, lire de la documentation objective et rencontrer des
experts et des hommes politiques au cours de discussions plénières
et en petits groupes. À la fin, les participants sont sondés en
détail afin de déterminer s'ils ont changé de point de vue et,
le cas échéant, dans quelle mesure.
Encouragés en cela par le BCP, les ministères revoient et
renforcent leur approche quant à l'engagement des citoyens. Dans
bien des cas, ils examinent la façon de mettre en place des
mécanismes permanents plutôt que de simplement compter sur des
consultations ponctuelles. Le Canada est perçu à l’étranger comme un
chef de file en matière de réflexion sur la participation des
citoyens.
5.7 Comment se prennent
les décisions : sujets de réflexion
Pourquoi le gouvernement met-il autant d'accent ces temps-ci sur la
consultation des parties intéressées et des citoyens?
Les ministres n'ont pas de formation spéciale sur les questions
soumises au Cabinet et on s'attend quand même à ce qu'ils prennent des
décisions importantes en quelques minutes. Comment le BCP les aide-t-il
à le faire?
L'Afrique du Sud, une nouvelle fédération, a inscrit dans sa
constitution des dispositions très détaillées sur les réunions
nationales-provinciales, leur fréquence, les sujets traités et les
participants. Il n'y a rien dans la Constitution du Canada à cet égard.
Quels sont les avantages et les inconvénients de ce manque d'orientation?
Quels dossiers de votre ministère sont élaborés avec la participation
de citoyens?
5.8 Comment se prennent
les décisions : renseignements supplémentaires
Bibliographie
sommaireAtkinson, Michael M., and William D. Coleman,
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Administration Model." Comparative Political Studies 18 (April 1985):
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Ideas, Structures, Process, 2nd ed. Scarborough: Nelson Canada,
1992.
Doerr, Audrey, The Machinery of Government in Canada. Toronto:
Methuen, 1981. Forsey, Eugene. Les canadiens et leur système de
gouvernement. Ottawa: Publications du gouvernement du Canada, 1997.
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Modern Town Hall Meeting”, Discussion Paper, Institute On Governance.
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Selected Readings, 5th ed. Toronto: Methuen, 1985.
Plumptre, Timothy W., Beyond the Bottom Line -Management in
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Van Loon, Richard and Michael S. Wittington. "Kaleidescope in Grey:
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Organization for Economic Co-operation and Development (OECD),
“Engaging Citizens in Policy Making: Information, Consultation and
Public Participation,” July 2001.
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD),
“Engaging Citizens Online for Better Policy-making,” March, 2003.
Sites web connexes
Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques
America Speaks
Politique de communication du gouvernement du Canada
Listening to Toronto
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