Point de vue de la commissaire

Introduction — Les changements climatiques nous affectent déjà

Tous les Canadiens sont touchés

La Terre se réchauffe et aux quatre coins de la planète, le climat et les systèmes météorologiques subissent des changements radicaux. La très grande majorité des spécialistes en climatologie s'entendent sur le fait que le dioxyde de carbone et les autres « gaz à effet de serre » rejetés dans l'atmosphère en raison des activités humaines en sont généralement la cause. Les changements climatiques sont un problème mondial et leurs répercussions, qui se font sentir sur la planète entière, sont très grandes. Les experts croient qu'il faut agir rapidement et efficacement, et je pense que c'est ce qu'il y a de plus sage à faire.

Le Canada est victime des effets des changements climatiques et source du problème tout à la fois. Les effets se font déjà sentir d'un océan à l'autre, dans presque toutes les régions et dans de nombreux secteurs de l'économie. Des centaines de collectivités dépendent de secteurs vulnérables aux changements climatiques, comme l'agriculture, les pêches et la foresterie. Il y a lieu de croire que les effets s'aggraveront. On peut penser à diverses manifestations telles que :

• la propagation des organismes nuisibles et des maladies,
• la sécheresse dans les Prairies,
• la fonte du pergélisol et la fragilisation de l'infrastructure dans le Nord,
• la hausse du niveau de la mer et la force décuplée des tempêtes côtières,
• l'allongement des périodes de canicule et de smog dans les grands centres urbains.

Les effets pourraient même être pires ailleurs, en particulier dans les pays les moins en mesure de faire face aux changements climatiques. Les effets de ces changements se feront sentir au Canada et dans le reste du monde pendant bien des générations.

Toutes proportions gardées, le Canada produit beaucoup de gaz à effet de serre qui contribuent au phénomène des changements climatiques. Le taux des émissions par habitant est l'un des plus élevés au monde. Comme la production d'énergie à partir de combustibles fossiles et la consommation de cette énergie sont à l'origine de 80 p. 100 des émissions de gaz à effet de serre générées par l'homme, les experts estiment que, pour arriver à des solutions durables, il faudra changer nos habitudes et passer à une économie et à des systèmes énergétiques à faible émission de carbone.

Comme notre pays produit de l'énergie et en dépend, les changements climatiques frappent au cœur de notre économie et affectent de nombreux aspects de notre vie, ce qui peut engendrer des coûts énormes. Mais les changements climatiques offrent aussi des possibilités. Par exemple, la mise au point et l'application de nouvelles technologies joueront un rôle déterminant pour nous assurer un avenir sain et viable. Les Canadiens seront appelés à contribuer au développement de ces technologies et pourront bénéficier des possibilités qu'elles offriront au pays et dans le monde. Quelle que soit la façon d'envisager les choses, les enjeux pour le Canada sont de taille. Cependant, les changements climatiques n'auront pas les mêmes répercussions, coûts et avantages pour l'ensemble des Canadiens : sur les plans économique, social et environnemental, il y aura des gagnants et des perdants.

Nos constatations sont d'une importance cruciale pour les Canadiens

Les Canadiens sont renseignés sur les changements climatiques et sont inquiets. Le gouvernement fédéral joue un rôle crucial dans la lutte contre les changements climatiques au pays et sur la scène internationale. Ses initiatives font intervenir de nombreux ministères et organismes fédéraux et englobent des dizaines de programmes conçus pour faire mieux comprendre les changements climatiques, les atténuer et nous permettre de nous y adapter. Ses efforts comptent. Ses succès et ses échecs ont des conséquences. C'est pourquoi, il y a 18 mois, j'ai décidé de consacrer mon rapport de 2006 à la vérification et à la surveillance de certains aspects de l'approche adoptée par le gouvernement pour lutter contre les changements climatiques (voir la pièce 1).

Ce n'est pas la première fois que nos travaux portent sur ce sujet (voir la pièce 2). Les mesures prises par le gouvernement pour combler les lacunes que nous avions relevées ont été décevantes. Les résultats de nos travaux de cette année me font douter plus que jamais de la capacité du gouvernement fédéral de relever l'un des plus grands défis de notre époque. C'est notre avenir qui est en jeu.

Lorsque nous avons entrepris les travaux de vérification dont nous rendons compte cette année, un autre gouvernement était au pouvoir. Nous les avons terminés en juin, avant que le gouvernement actuel n'ait décidé de l'approche à adopter à l'égard des changements climatiques. Cette conjoncture n'influence en rien nos constatations. Notre travail est non partisan. Il repose sur des faits et porte sur la manière dont le gouvernement donne suite à ses choix politiques. Les changements climatiques ne disparaîtront pas et notre message s'adresse aux gouvernements précédents, au gouvernement actuel et à ceux qui suivront.

Dans les pages qui suivent, je donne un aperçu de nos principales constatations en répondant à trois questions simples en apparence :

• Le Canada est-il en voie de s'acquitter de ses obligations en matière de réduction des émissions?
• Le Canada est-il prêt à s'adapter aux répercussions des changements climatiques?
• Le gouvernement est-il organisé et gère-t-il bien ses activités?

Je mets ensuite en évidence ce que le gouvernement doit accomplir au chapitre du développement énergétique, de la planification, des connaissances scientifiques, de l'adaptation, de la gouvernance et de l'aspect le plus important, le leadership. Cette année, un document intitulé « Changements climatiques : tour d'horizon » accompagne mon Point de vue. Ce tour d'horizon décrit les changements climatiques, les solutions possibles ainsi que les engagements pris par le Canada à l'échelle nationale et internationale.

En rétrospective — Trop peu, trop lentement

Le Canada n'est pas en voie de s'acquitter de ses obligations en matière de réduction des émissions

En vertu du Protocole de Kyoto, le Canada s'est engagé à ce qu'au cours de la période de 2008 à 2012, les niveaux de ses émissions aient diminué de 6 p. 100 par rapport à ceux de 1990. Selon les propres données du gouvernement pour l'année 2004, nos émissions de gaz à effet de serre dépassaient de près de 27 p. 100 les niveaux de 1990 et, loin de décliner, elles étaient en hausse (voir la pièce 3). Pour bon nombre de Canadiens, cette information n'est pas nouvelle. En fait, le gouvernement lui-même l'a diffusée largement. Alors, pourquoi ce piètre résultat? Nos vérifications ont permis de cerner plusieurs des raisons pour lesquelles le Canada n'est pas en voie de respecter les objectifs de Kyoto.

Le gouvernement a lancé plusieurs programmes qui, selon nos vérifications, ont permis de réduire les émissions de gaz à effet de serre ou semblaient être en bonne voie de le faire. Il a eu du mal à mettre en place d'autres initiatives importantes, notamment le Système des grands émetteurs finaux et le système national d'échange de droits d'émissions. Il a fallu beaucoup de temps pour concevoir ces systèmes, et de nombreux éléments essentiels à leur bon fonctionnement ne sont toujours pas au point.

Même si les mesures de réduction prévues dans le plan de 2005 du gouvernement précédent avaient été entièrement mises en œuvre, il est difficile de dire si les réductions prévues auraient été suffisantes pour nous permettre de respecter nos obligations en vertu du Protocole de Kyoto. Avec le temps, certaines mesures auraient pu y contribuer. Dans certains secteurs, par contre, les mesures ne sont pas à la hauteur de nos obligations. Par exemple, le transport et le secteur industriel sont responsables à eux seuls de la majorité des émissions du Canada, soit 78 p. 100. Les mesures de réduction que nous avons examinées ne pourront probablement pas ramener les émissions sous les niveaux de 1990. Au mieux, elles pourraient en ralentir le taux d'augmentation. Étant donné la forte croissance économique du Canada, en particulier dans le domaine de la production énergétique, l'atteinte de la cible fixée en vertu du Protocole de Kyoto aurait, sans doute, représenté un défi, même si des mesures plus vigoureuses avaient été prises plus tôt.

Les responsabilités changeantes des ministères et des ministres, le taux de roulement du personnel clé et les changements d'un plan à l'autre (voir la pièce 4) ont causé des retards et fait perdre du terrain. L'absence de rigueur dans la gestion gouvernementale des nombreuses transitions qui ont marqué ce dossier a ralenti les progrès.

Enfin, le gouvernement fédéral n'agit pas seul. Gagner tous les acteurs concernés à la cause des changements climatiques et les mobiliser autour d'une action concertée ont posé et posent toujours d'énormes défis. Pour régler un problème aussi vaste que celui des changements climatiques, il faut que tous les ordres de gouvernement, l'industrie, le monde des affaires, les scientifiques, le milieu universitaire et les organisations de la société civile collaborent. Or, la réalité est que certains acteurs ont refusé de le faire : de profonds désaccords et des conflits persistent.

Le Canada n'est pas bien préparé pour s'adapter aux répercussions des changements climatiques

Certaines répercussions des changements climatiques sont inévitables. Cependant, les efforts consacrés à l'adaptation sont bien minces par rapport aux efforts déployés pour la réduction des émissions, même si le gouvernement s'est engagé à lutter sur ces deux fronts dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992.

Le gouvernement n'a pas de plan global d'adaptation, et les éléments essentiels d'une stratégie efficace ne sont toujours pas en place. Le gouvernement a peu évalué les répercussions des changements climatiques sur les politiques et les programmes fédéraux. L'élaboration d'un cadre national d'adaptation (en partenariat avec les provinces), d'une stratégie fédérale d'adaptation et d'un plan scientifique sur les changements climatiques pour le Canada a été entreprise avec détermination. Les travaux ont progressé un peu, puis sont maintenant au point mort.

La science et la recherche sont essentielles à la compréhension des changements dans les systèmes climatiques, ainsi que de leurs répercussions. Elles aident à déterminer les secteurs les plus vulnérables et les mesures qu'il faut prendre pour s'adapter. Le gouvernement a investi dans la recherche pour enrichir les connaissances, mais il reste un grand fossé à combler dans le domaine de l'information. Le gouvernement n'a pas réussi à mobiliser les parties et à organiser ses activités scientifiques et les recherches pour faire en sorte que les décideurs disposent de toute l'information dont ils ont besoin.

Les interventions du gouvernement fédéral ne sont ni bien organisées ni bien gérées

Nos vérifications ont révélé des lacunes dans le cadre de responsabilisation à l'échelle gouvernementale pour les changements climatiques. Des comités et des mécanismes de coordination, qui existaient jadis, ont été abandonnés graduellement et n'ont pas encore été remplacés. L'absence de prise en charge centralisée, de responsabilités clairement définies pour les ministères, de stratégies intégrées et de systèmes d'évaluation continue révèle des problèmes dans la gestion gouvernementale de l'initiative de lutte contre les changements climatiques.

Depuis 1997, le gouvernement a annoncé l'octroi de plus de six milliards de dollars pour des initiatives de lutte contre les changements climatiques. Cependant, il n'existe pas encore de système pangouvernemental de suivi des dépenses, du rendement et des résultats de ses programmes de lutte dans ce domaine. Il n'a donc pas les outils requis pour lui permettre de bien gérer et de pouvoir fournir un portrait d'ensemble exact des dépenses engagées et des résultats obtenus comme les parlementaires le lui ont demandé.

Dans l'ensemble, la réponse du gouvernement en matière de changements climatiques n'a rien de rassurant. En effet, nos vérifications ont révélé que le leadership, la planification et le rendement ont été insuffisants à l'échelle du gouvernement. Jusqu'à maintenant, il y a eu un manque de prévoyance et de direction, ce qui a semé la confusion et l'incertitude chez tous les intervenants. Bon nombre des faiblesses relevées au cours de nos vérifications peuvent être attribuées au gouvernement lui-même, car il n'a pas su bien mener les initiatives ni prendre les bonnes décisions dans de nombreux secteurs clés sous sa responsabilité. Des changements s'imposent.

Le gouvernement ne part pas de zéro

Je tiens à souligner qu'il existe déjà des bases sur lesquelles le gouvernement peut s'appuyer et qu'il est important qu'il le fasse. Comme nous l'avons mentionné précédemment, nous avons constaté qu'il y avait en place de bons programmes et de bonnes pratiques qui avaient déjà contribué à réduire les émissions ou qui promettaient de donner de bons résultats.

Certains travaux de recherche menés par le fédéral et l'aide apportée aux réseaux de recherche ont permis d'accroître nos connaissances sur la vulnérabilité du Canada aux répercussions des changements climatiques sur la santé, les pêches, les forêts, les ressources en eau, l'agriculture et les régions côtières. D'importants partenariats ont été établis. Les ministères et les organismes centraux prennent des mesures pour structurer de manière logique l'ensemble des programmes fédéraux de lutte contre les changements climatiques et élaborent des systèmes d'information et de suivi à l'échelle du gouvernement. Ainsi, la base de connaissances s'enrichit et une expertise est développée.

La fonction publique fédérale compte de nombreux employés talentueux et motivés. Au cours de nos vérifications, nous avons rencontré maints et maints fonctionnaires compétents et créatifs — scientifiques, gestionnaires de programme et décideurs — tous désireux de réussir.

Perspective d'avenir — Il faut redoubler d'efforts

Le Canada se trouve à un point tournant de son histoire en ce qui concerne le dossier des changements climatiques. Le gouvernement actuel affirme qu'il veut améliorer de façon significative le rendement du pays à ce chapitre. Pour ce faire, il doit prendre des mesures immédiates et durables sur plusieurs fronts. L'orientation et les mesures qu'il prendra auront une incidence sur de nombreuses générations de Canadiens. Des choix et des décisions difficiles s'imposent, mais je suis persuadée que le gouvernement peut relever ce défi. Dans les pages suivantes, je décris cinq aspects que je considère comme étant cruciaux et qui feront l'objet des prochains travaux de vérification du Bureau :

• le leadership,
• l'énergie et les changements climatiques,
• la réduction des émissions de gaz à effet de serre,
• l'adaptation,
• la gouvernance et la reddition de comptes.

Tous ces aspects sont importants, mais le leadership est essentiel à tous.

Exercer un leadership soutenu

Réussir à affronter les risques économiques, sociaux et environnementaux et tirer parti des possibilités qu'offrent les changements climatiques requièrent un leadership inégalé aux plus hauts niveaux du gouvernement, du Parlement et de la fonction publique. Les transformations ne peuvent venir uniquement de la base. Elles nécessitent plutôt un leadership vigoureux et ferme. Une fois l'orientation donnée, il faut des efforts soutenus pour garantir qu'elle soit bien suivie.

Bien que le gouvernement fédéral ait la responsabilité ultime de prendre des engagements internationaux sur les changements climatiques (tels que ceux qu'il a pris en vertu du Protocole de Kyoto) et de les respecter, il ne peut agir seul. Il doit prendre l'initiative d'instaurer et, dans certains cas, de rétablir des partenariats solides et durables avec notamment les autres ordres de gouvernement, l'industrie, les collectivités, les organismes non gouvernementaux et le milieu universitaire.

Intégrer les enjeux énergétiques et les changements climatiques

Le gouvernement ne peut lutter efficacement contre les changements climatiques sans tenir compte de l'évolution de la façon dont les Canadiens produisent, distribuent et consomment l'énergie. Il ne peut non plus garantir notre approvisionnement futur en énergie sans tenir compte des changements climatiques. Ces deux questions sont indissociables. Toute approche nouvelle doit être établie en fonction de cette réalité.

D'abord et avant tout, le gouvernement doit énoncer clairement comment il entend concilier la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre et la croissance prévue de l'industrie pétrolière et gazière. On sait que cette industrie connaît un essor sans précédent au pays. Par exemple, les émissions de gaz à effet de serre produites par cette industrie ont augmenté de plus de la moitié depuis 1990. Les émissions rejetées par l'exploitation accrue des sables bitumineux de l'Ouest pourraient doubler entre 2004 et 2015. Les efforts de réduction des émissions déployés dans d'autres secteurs d'activité pourraient être contrecarrés par l'augmentation de ce type de production, à moins que de nouveaux moyens, comme de nouvelles technologies, ne soient développés et adoptés sur une grande échelle.

Le gouvernement fédéral doit aussi définir comment et jusqu'où il est prêt à aller pour soutenir la conservation de l'énergie, l'efficacité énergétique et les sources d'énergie de remplacement, entre autres, l'énergie éolienne et solaire et l'énergie tirée de la biomasse. Le gouvernement appuie déjà la diversification des formes d'énergie dans certains secteurs. Nous avons constaté, par exemple, que le programme d'Encouragement à la production d'énergie éolienne financé par le gouvernement fédéral a stimulé l'investissement dans cette forme d'énergie (voir la pièce 5). Cependant, ce programme est mis en œuvre malgré l'absence d'orientation générale en matière d'énergie éolienne. En fait, le gouvernement soutient diverses sources d'énergie de remplacement même s'il n'a pas établi d'orientation pour l'ensemble du développement énergétique au Canada.

Élaborer un plan de réduction des émissions de gaz à effet de serre

Il est impératif que le gouvernement adopte un plan réaliste, clair et crédible visant à réduire de façon significative les émissions de gaz à effet de serre. Il doit établir des objectifs nationaux à court terme et à long terme et s'engager à les atteindre : des objectifs à court terme pour maintenir la priorité, le sentiment d'urgence et l'élan; et des objectifs à long terme afin d'offrir l'assurance nécessaire pour favoriser des investissements qui dureront des décennies. Le gouvernement actuel a indiqué qu'il n'était pas réaliste de croire que le Canada atteindra la cible qu'il s'est fixée en vertu du Protocole de Kyoto. Si c'est le cas, il faut fixer de nouvelles cibles. Dans un même ordre d'idées, le gouvernement doit faire un effort concerté pour ralentir le taux d'augmentation des émissions de gaz à effet de serre, veiller à ce qu'elles cessent d'augmenter le plus tôt possible et arriver à des réductions substantielles des niveaux absolus d'émissions.

Il n'y a pas de solution miracle ou rapide. Pour réussir, le gouvernement devra avoir recours à divers outils et mesures : règlements, mesures financières incitatives, mécanismes d'échange des droits d'émission axés sur le marché (liés aux mécanismes mondiaux), mise au point et application de technologies, investissements dans les infrastructures, éducation du public, etc. Les mesures prises devraient :

• reposer sur de solides analyses économiques, environnementales et sociales;
• agir sur les principales sources d'émissions de gaz à effet de serre dans chaque secteur et orienter les efforts vers les priorités les plus importantes;
• viser des objectifs clairs et quantifiables de réduction des émissions;
• s'assurer que les différents programmes mettent à profit les forces et les domaines d'expertise des ministères et qu'ils se complètent pour former un tout cohérent.

La lutte contre les changements climatiques doit s'inscrire dans un plan fédéral plus vaste en matière d'environnement et de développement durable (voir la pièce 6).

Promouvoir les mesures d'adaptation

L'adaptation, c'est d'abord et avant tout protéger la population canadienne en contribuant à améliorer sa capacité de faire face aux changements climatiques. C'est une urgence à laquelle le gouvernement ne peut se dérober, mais jusqu'à maintenant, elle a reçu bien peu d'attention. L'adaptation devrait être une partie essentielle des plans du gouvernement plutôt que d'être accessoire. S'il n'investit pas suffisamment dans ce domaine, le Canada pourrait ne pas être en mesure de prendre des décisions éclairées.

Il y a certaines lacunes à combler dans les connaissances, mais l'obstacle réel est ailleurs : nous en savons assez au sujet de l'adaptation pour aller de l'avant. Le gouvernement doit mieux se préparer à faire face aux répercussions des changements climatiques sur les programmes fédéraux, l'économie et la société. Il devrait :

• examiner comment les changements climatiques affecteront chacun des programmes et des ministères et apporter les modifications nécessaires;
• élaborer un plan d'action qui englobe tous les ministères;
• travailler avec les autres ordres de gouvernement à l'établissement de priorités claires;
• trouver de nouvelles façons de créer des liens entre les chercheurs et les décideurs.

Assurer la gouvernance et la reddition de comptes

La planification, la gestion et le rendement forment un tout indissociable. Un bon plan est important, mais il est tout aussi important d'agir et d'arriver à des résultats. La gouvernance efficace et la bonne reddition de comptes sont à la base de tous les secteurs stratégiques. Elles sont encore plus essentielles dans des dossiers complexes, horizontaux et à long terme comme les changements climatiques. Nos vérifications montrent que le gouvernement, dans le dossier des changements climatiques, doit accorder plus d'importance :

• à la définition claire des rôles, des responsabilités et des pouvoirs de tous les ministères et organismes fédéraux;
• à la conception et à la mise en place de mécanismes de coordination des activités de tous les ministères et organismes fédéraux;
• au suivi des dépenses et du rendement par rapport aux cibles convenues et à la communication de cette information au Parlement et à la population canadienne;
• au suivi régulier du rendement de tous les programmes pour savoir ce qui fonctionne, et conserver et améliorer les programmes qui donnent clairement de bons résultats par rapport au coût.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances doivent jouer un rôle prépondérant.

En conclusion — Il faut des solutions durables

La réponse du gouvernement aux changements climatiques sera révélatrice de son engagement en faveur du développement durable. Réduire les émissions de gaz à effet de serre et s'adapter aux répercussions présentes et futures des changements climatiques posent des défis de taille. La route sera longue et semée d'embûches et de faux départs. Les Canadiens doivent pouvoir compter sur un gouvernement qui maintiendra le cap jusqu'à ce que des solutions durables soient trouvées. Cela est dans notre intérêt à tous.

Le gouvernement a accepté toutes les recommandations que nous avons formulées dans les autres chapitres du présent rapport. Il a indiqué qu'il travaillait à un nouveau plan de lutte contre les changements climatiques et n'a donc pas fourni de réponses détaillées à toutes les recommandations. Je m'attends à ce que le nouveau plan du gouvernement décrive comment celui-ci a tenu compte de nos recommandations, et à ce qu'il en informe le Parlement et la population canadienne.