|
La création d'un nouveau programme de transfert est une tâche très
complexe qui doit prendre en compte plusieurs facteurs internes et externes. Le
succès de l'élaboration d'un programme de transfert repose sur la consultation
des parties intéressées, ainsi que sur l'échange de communications avec eux
et entre eux. Il convient de consulter les employés opérationnels et
fonctionnels de même que les membres de la direction qui ont une expérience de
la gestion et de la prestation de programmes de transfert semblables.
Parmi les différents types de paiements de transfert, on retrouve les
contributions, les subventions, les paiements de transfert souples (PTS), les
modes optionnels de financement (MOF) ainsi que les autres paiements de
transfert (APT).
Voici certains des principaux attributs des paiements de transfert :
- Contribution - transfert conditionnel qui prévoit le respect de
conditions précises par le destinataire avant que les coûts ne soient
remboursés.
- Subvention - paiement de transfert inconditionnel à l'égard duquel le
respect des critères d'admissibilité et la présentation préalable d'une
demande de paiement suffisent à assurer l'atteinte des objectifs du
paiement.
- Autre paiement de transfert (APT) - paiement de transfert prévu par une
loi ou un accord qui, habituellement, comprend une formule ou un calendrier
à titre d'un élément servant à déterminer le montant des dépenses.
- Modes optionnels de financement (MOF) et paiements de transfert souples
(PTS) - transferts propres à Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC).
Les caractéristiques de ces mécanismes sont semblables à celles des APT
et des contributions. Les MOF et les PTS ressemblent aux contributions en ce
sens qu'il existe une entente écrite énonçant les obligations des deux
parties ainsi que les dispositions relatives pour la vérification. Les PTS
représentent des paiements de transfert conditionnels et peuvent inclure
des dispositions pour la retenue des balances non dépensées, dans la
mesure où les conditions du programme sont satisfaites.
4.1.2 Facteurs influant sur le choix du paiement de transfert
Le choix du mécanisme de financement permettant d'atteindre les objectifs
stratégiques du ministère est un élément important à prendre en compte lors
de la conception des programmes. Il est essentiel de choisir le bon mécanisme
pour réaliser les objectifs et combler les attentes des gestionnaires de
programme, des éventuels destinataires et du Parlement.
Les facteurs suivants doivent être pris en compte dans le choix du
mécanisme de paiement :
- juridiques - lois, règlements et politiques
- financiers et économiques - gestion du risque, rentabilité
- sociaux - par exemple, catastrophe naturelle
|
Veuillez vous reporter à la sous section 4.6.2 qui traite en
détail les facteurs influant sur le choix du paiement de transfert.
|
Lorsqu'un nouveau programme de paiements de transfert est créé, ses buts et
objectifs doivent appuyer le mandat et les objectifs stratégiques du ministère
et en assurer l'avancement. Même si au fil des ans le mandat d'un ministère
évolue, son mandat fondamental demeure généralement inchangé. Si le lien
unissant le programme et le mandat du ministère ou du secteur d'activité n'est
pas évident, il y a alors lieu de repenser le programme.
|
Par exemple, un ministère ayant pour mandat de promouvoir la santé
des Canadiens et des Canadiennes pourrait élaborer un programme qui
encouragerait ceux ci à consommer des aliments nutritifs. On ne s'attend
pas à ce que le même ministère ait pour mandat d'encourager les
agriculteurs ou les entreprises au Canada à produire ou à transformer de
tels aliments nutritifs. Il serait donc discutable que le même ministère
recourt aux paiements de transfert pour aider les entreprises à
transformer les aliments.
|
4.2.2 Bénéficiaires
L'établissement des objectifs de programme de transfert suppose
nécessairement que l'on définisse un groupe ou des particuliers cibles qui
bénéficieront du programme. Les bénéficiaires peuvent être désignés par
leur nom ou à titre de groupe ou de catégorie.
|
Dans ce dernier cas par exemple les bénéficiaires peuvent être
nommés de façon restreinte comme les hommes célibataires des Premières
nations du Nord de la Saskatchewan ou plus vaste comme les membres des
Premières nations du Canada.
|
4.2.3 Avantages et conséquences escomptés
Lorsque les principales parties intéressées (par exemple, les gestionnaires
de projet, les représentants sectoriels, les éventuels destinataires et le
Parlement) se sont entendus sur le but et les objectifs d'un programme, le
travail préparatoire pour la conception du programme est complété.
Très souvent, les objectifs de programme sont des énoncés généraux qui
fournissent une orientation et une portée aux intervenants. Toutefois, pour
mettre en oeuvre ces objectifs, les ministères doivent les reformuler à titre
de résultats et de conséquences escomptés (résultats attendus pour les
Canadiens). La définition des résultats escomptés permettra aux intervenants
de savoir, notamment, ce qui devrait se produire pour les bénéficiaires grâce
au financement fourni et si le projet a réussi à contribuer aux résultats et
objectifs escomptés du programme.
En définissant les résultats et conséquences escomptés, les dirigeants
peuvent procéder aux autres étapes de la définition du programme, dont le
choix du paiement de transfert (subvention ou contribution), la détermination
des critères d'évaluation, l'établissement des processus de sélection, la
conclusion d'accords de paiements de transfert, la mise en place des systèmes
de surveillance et de paiement ainsi que la rédaction de rapports.
La section 5 explique en détail la définition, l'évaluation et la
mesure des résultats escomptés d'un programme.
Les ministères devraient songer à choisir un mécanisme de prestation
approprié pour tous les programmes nouveaux et révisés de paiements de
transfert.
La nature centralisée ou décentralisée de l'exécution d'un programme peut
influer sur la mesure dans laquelle il atteint ses objectifs. Les programmes
peuvent être gérés par des bureaux centraux, régionaux, locaux ou par une
combinaison de ceux-ci. La répartition des fonctions de gestion précises entre
les bureaux centraux et régionaux permet mieux d'atteindre les objectifs des
programmes. À titre d'exemple, la prise de décision peut être centralisée,
tandis que d'autres fonctions, comme la surveillance et les paiements, peuvent
être exécutées dans les régions.
Voici certains facteurs à prendre en compte :
- le degré de contrôle nécessaire,
- la nature et la dispersion des bénéficiaires éventuels,
- la dispersion des ressources humaines du ministère,
- la rentabilité,
- les circonstances critiques ou exceptionnelles (par exemple, des mesures
d'urgence s'imposent).
|
Veuillez vous reporter à la sous section 4.6.2 qui traite de
manière plus détaillée des facteurs relatifs à la centralisation et à
la décentralisation.
|
4.3.2 Prestation directe par opposition à la prestation dans le cadre d'un
accord auxiliaire
Les ministères peuvent exécuter un programme par l'entremise de leurs
propres ressources humaines ou par le biais d'un accord auxiliaire. S'ils
envisagent cette dernière option, ils doivent décider s'il convient mieux de
passer un marché ou d'octroyer un accord de transfert.
Voici certains des facteurs que doivent prendre en compte les ministères
lorsqu'ils choisissent entre la prestation directe et la prestation par un
tiers :
- l'expertise du ministère,
- la durée du programme,
- le coût,
- les éléments sensibles, comme le fait d'avoir une présence fédérale,
- les besoins et attentes du groupe ciblé et
- la dispersion du groupe ciblé.
|
Veuillez consulter la sous section 4.6.2 qui traite de manière
plus détaillée des facteurs relatifs à la prestation directe et à la
prestation par un tiers.
|
La présentation demandant au Conseil du Trésor l'approbation d'un programme
de subvention et de contribution doit comprendre l'ensemble des conditions de ce
programme. Ces dernières servent de fondement aux prochains accords avec les
destinataires. La présente sous-section décrit chacune des composantes
requises des conditions et explique pourquoi elle est essentielle au programme.
Les gestionnaires et les conseillers qui comprennent bien les motifs d'une
composante donnée sont plus en mesure de gérer selon les conditions.
Bien que la politique ne précise pas explicitement les exigences relatives
aux conditions pour les « autres paiements de transfert » et les
« subventions désignées », il faut prendre en compte un certain
nombre d'exigences au moment d'approuver ces paiements de transfert. Pour de
plus amples précisions, veuillez vous reporter à la sous-section 4.4.3.
La sous-section 7.3.7 de la politique fait état d'une exigence
préalable aux fins du renouvellement des conditions. On y précise que
« les ministères doivent évaluer
l'actuel programme de paiements de transfert au
moyen d'une évaluation officielle de programme ou d'un examen semblable et
rendre compte de l'efficacité des transferts au cours d'une demande de
renouvellement des conditions. »
La Politique sur les paiements de transfert précise clairement les exigences
minimales quant au contenu des conditions d'un programme. Une justification doit
être fournie chaque fois qu'une exigence ne s'applique pas à un programme
donné. Par exemple, le cumul ne s'applique pas aux paiements de transfert
versés aux provinces et aux territoires.
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Exigences de la politique
(sous-section 8.1 de la Politique sur les paiements de transfert)
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Commentaires
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Sommaire
- Un bref résumé du programme ou du projet;
|
Les conditions deviendront un document indépendant à l'usage du
personnel du ministère. Le document leur sera utile aux fins des
négociations avec des destinataires potentiels et pour bien situer le
contexte du programme lors de la rédaction d'ententes.
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Objectifs et résultats
- Un énoncé clair des objectifs du programme de transfert;
- Un énoncé clair de la manière dont les transferts favorisent la
réalisation des objectifs du programme, dont la mention des
résultats et conséquences prévus;
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Le gestionnaire doit justifier comment l'accord de transfert
particulier se rattache aux objectifs énoncés dans les conditions du
programme de transfert et contribuera à l'atteinte de ces objectifs.
Cet énoncé doit être lié au cadre de responsabilisation axé sur
les résultats dont il est question à la sous-section 5.1.
L'autorité de programme ou législative relative à
l'élaboration ou au renouvellement d'un programme de paiements de
transfert doit également être indiquée dans cette sous-section, ce qui
permet de s'assurer qu'elle est conforme au mandat du ministère.
|
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Destinataires admissibles
- Une définition claire du bénéficiaire ou de la catégorie de
bénéficiaires admissibles. Lorsqu'on prévoit inclure les sociétés
d'État au nombre des bénéficiaires admissibles, il faut faire
mention expresse de leur admissibilité;
|
Cette composante exige une attention spéciale si une ou plusieurs
catégories de destinataires admissibles sont visées. Une catégorie peut
comprendre des particuliers, des organisations à but lucratif et des
organisations à but non lucratif.
Des paiements de transfert ne peuvent être versés à d'autres
ministères, car cela contournerait l'approbation du Parlement et le
processus des prévisions budgétaires.
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Dispositions relatives au cumul
- Les limites proposées, soit les limites de l'aide gouvernementale
totale (p. ex., 50 % des dépenses admissibles au titre du
projet);
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Les conditions doivent démontrer que l'on a donné la considération
due au cumul. Les gestionnaires peuvent s'attendre à ce que d'autres
entités gouvernementales veuillent participer au financement d'un projet
donné.
Le pourcentage de l'aide gouvernementale totale (AGT) doit être
clairement indiqué dans les conditions. Veuillez vous reporter à la
définition du Total de l'aide gouvernementale à l'appendice A de la
Politique sur les paiements de transfert.
Pour veiller à ce que les ministères n'octroient que le montant
nécessaire à la réussite du projet, il faut tenir compte des fonds que
le destinataire reçoit :
- d'autres ministères fédéraux,
- d'autres sources gouvernementales (provinciales, municipales) et
- qu'il contribue lui-même au projet.
|
- La méthode à employer pour déterminer les montants à rembourser
par le bénéficiaire dans les cas où cette aide dépasse le niveau
de financement prévu;
|
Veuillez vous reporter à la sous-section 4.6.4 qui explique le
cumul et fournit un exemple du libellé des conditions.
- Les ministères devraient indiquer brièvement qu'ils disposent d'un
mécanisme de surveillance aux fins du recouvrement des paiements
versés au-delà de la limite permise. À tout le moins, ils devraient
indiquer le nom du mécanisme ou du système interne.
|
|
Exigences de la demande
- Une description des documents justificatifs qui doivent accompagner
la demande d'un bénéficiaire éventuel, description qui doit
mentionner la nécessité de divulguer la participation d'anciens
fonctionnaires visés par le Code régissant les conflits d'intérêt
et l'après-mandat;
|
Les fonctionnaires ministériels ont besoin de ces détails pour
l'application de la diligence raisonnable : p. ex. pour déterminer
l'admissibilité, évaluer le bien fondé du projet, réviser la
description du travail à exécuter.
|
|
Dépenses admissibles
- Une désignation du type et de la nature des dépenses considérées
admissibles dans le cadre du programme de contribution;
|
La désignation des coûts admissibles donne aux gestionnaires et aux
employés des conseils essentiels aux fins de l'élaboration et de
l'autorisation des projets et des accords.
L'alinéa 8.4.3. établit une distinction entre les dépenses
admissibles et les dépenses permises.
|
|
Somme maximale payable
- La somme maximale payable à chaque bénéficiaire. Une
justification doit être fournie s'il est impossible d'indiquer la
somme maximale;
|
La somme maximale payable restreint la somme qu'un ministère peut
approuver à l'égard d'un programme pour un destinataire. Tout excédent
doit être approuvé par le CT et faire l'objet d'une présentation
distincte.
|
|
Permission d'approuver, de signer et de modifier
- Les postes organisationnels, le cas échéant, auxquels le ministre
accordera des pouvoirs pour approuver, signer ou modifier les accords
de contribution et les paramètres établis pour exercer ces pouvoirs;
|
Les ministères peuvent référer à un instrument de délégation qui
est utilisé dans le cadre du programme ou qui le sera. Il n'est pas
obligatoire de joindre ces instruments à la présentation, mais ils
doivent être en vigueur au moment où elle est soumise.
Ne laissez pas échapper le besoin d'équilibrer le contrôle avec
l'efficacité en déléguant les pouvoirs. Même un accord ponctuel signé
par le ministre peut devoir être modifié.
|
|
Permission d'autoriser des paiements
- À moins d'avis contraire stipulé dans la délégation des pouvoirs
de signer des documents financiers, les postes organisationnels
auxquels le ministre déléguera les pouvoirs d'approuver des
paiements;
|
La délégation du pouvoir d'effectuer des paiements doit être
précisée dans les conditions et s'ajoute aux approbations et aux
modifications dont il a été question ci-dessus. Les ministères peuvent
renvoyer à un instrument de délégation qui est utilisé dans le cadre
du programme ou qui le sera.
|
|
Base du calcul et moment des paiements
- La base de calcul et le moment des paiements (dont les précisions
concernant un calendrier des avances et des paiements réguliers ainsi
que les dispositions applicables concernant les retenues);
- Lorsque les paiements anticipés s'écartent des lignes directrices
énoncées dans la politique, leur justification et les frais connexes
d'intérêt théorique pour l'État (cet intérêt étant calculé au
nombre et à la somme des avances versées plus tôt par rapport au
moment fixé dans les directives, à la durée de la période que le
paiement est avancé et au taux d'intérêt correspondant au taux des
bons du Trésor pour 90 jours);
|
Si des paiements anticipés seront versés, les ministères doivent
indiquer qu'ils respecteront la Politique sur la gestion de la trésorerie
(veuillez vous reporter à la sous-section 7.6 et à
l'appendice B de la Politique sur les paiements de transfert.) Si tel
est le cas, aucune autre précision ne s'impose.
L'approbation des ministres du TB doit être obtenue, par une
prestation au Conseil du Trésor, pour n'importe quels paiements
anticipés qui ne rencontrent pas les disposions de la politique. Les
ministères doivent préciser le calendrier des flux de trésorerie,
calculer l'intérêt théorique et indiquer aussi s'ils demandent
l'autorisation du Conseil du Trésor de garder l'intérêt théorique dans
les fonds affectés au programme.
|
Veuillez vous reporter à la
sous-section 11.3 pour plus de détails au sujet de la
Politique sur la gestion de la trésorerie.
|
|
|
Contributions remboursables
- Dans le cas d'une contribution remboursable, les conditions de
remboursement total ou partiel, une description du processus qui sera
utilisé pour contrôler le remboursement possible, la perception des
sommes exigibles et l'application des frais d'intérêt sur les
remboursements exigibles;
|
Cette sous-section traite des contributions qui doivent être
remboursées et non des paiements en trop de contributions. Veuillez vous
reporter à la sous-section 7.8 de la Politique sur les paiements de
transfert, qui contient les éléments éventuels à prendre en
considération.
Un des principaux éléments de cette exigence est qu'il faut préciser
les conditions ou les événements du remboursement ainsi que décrire
brièvement le processus de surveillance des comptes.
|
|
Durée
- Le nombre d'années pendant lesquelles les conditions sont censées
s'appliquer et pendant lesquelles des paiements seront effectués, de
même que la nature de tout examen de programme à effectuer visant à
évaluer l'efficacité du programme de transfert avant de proposer son
renouvellement;
|
Les conditions ne s'appliquent pas au-delà de la durée du programme
et ne sont donc pas requises pour la période de rapport et de
vérification qui suit l'achèvement d'un projet. Par exemple, si le
financement d'un projet prend fin le 31 mars 2003, mais que les
rapports de vérification du projet doivent couvrir les cinq prochaines
années, la durée des conditions s'étend jusqu'au 31 mars 2003 et
non jusqu'au 31 mars 2008.
Pour en savoir davantage sur la durée des conditions et leur rapport
avec les accords et paiements pluriannuels, veuillez vous reporter à la
rubrique Durée des conditions - accords et paiements pluriannuels à
l'annexe des pratiques exemplaires
Le délai prévu des paiements doit être indiqué dans les conditions.
Si les demandes de paiement seront acceptées « x »mois après
l'achèvement du programme (à l'exclusion des créditeurs à la fin de
l'exercice - CAFE), traitez de la question avec l'analyste des programmes
du SCT du ministère. Habituellement, les paiements autres que les CAFE
devront être effectués dans le délai prévu par les conditions du
programme.
|
|
Prudence raisonnable dans la gestion et l'administration du
programme de transfert
- L'assurance que le ministère dispose des systèmes, des procédures
et des ressources nécessaires pour assurer la diligence raisonnable
dans l'approbation des transferts et la vérification de leur
admissibilité, ainsi que la gestion et l'administration des
programmes;
|
Les ministères doivent faire preuve de la diligence raisonnable
pouvant soutenir un examen public.
Une description des éléments essentiels à l'exercice de la diligence
raisonnable dans la gestion et l'administration des programmes de
transfert est reproduite à la sous-section 4.6.3. Ces éléments
sont essentiels à l'application du cadre de vérification axé sur les
risques dont il est question ci-dessous ainsi qu'à la représentation des
éléments principaux qui seront inclus dans une vérification type.
Lorsqu'il s'agit du renouvellement d'un programme, les analystes du
Conseil du Trésor peuvent demander les rapports antérieurs de
vérification interne qui font la preuve que le ministère a exercé une
diligence raisonnable. Si les rapports de vérification antérieurs d'un
ministère font état de lacunes, l'analyste de programme du CT peut
demander des preuves que des mesures correctives ont été prises.
Veuillez vous reporter à la section des définitions de la politique
pour une explication de la diligence raisonnable ainsi qu'à la
sous-section 5.2 du présent guide qui traite du cadre de
vérification axé sur les résultats.
|
|
Cadre de responsabilisation et évaluation
- Un cadre de gestion et de responsabilisation fondé sur les
résultats, y compris les indicateurs de rendement, les résultats et
conséquences prévus, les méthodes servant à établir un rapport
sur le rendement et les critères d'évaluation servant à
l'évaluation de l'efficacité des paiements de transfert;
|
La sous-section 5.1 contient des précisions sur le cadre de
responsabilisation axé sur les résultats.
Le ministère doit démontrer comment il entend mesurer l'efficacité
du programme de paiements de transfert. Toutes les dépenses publiques
sont assujetties à une évaluation, mais l'efficacité des paiements de
transfert, qui ne comportent habituellement pas de la réception de biens
ou de services précis, peut être ou sembler plus difficile à prouver.
Concevez le cadre de responsabilisation de manière à ce que le
gestionnaire de programme puisse avoir accès et analyser tous les
indicateurs de rendement et mesurer l'efficacité du programme à
s'acquitter des engagements en matière de résultats.
|
|
Cadre de vérification
- Un cadre fondé sur les risques servant à la vérification des
bénéficiaires des contributions, un plan de vérification interne et
un plan d'évaluation du programme de paiement de transfert ainsi que
les fonds à budgéter pour les coûts relatifs à ces exigences;
|
Chaque programme peut faire l'objet d'une vérification même si tous
les programmes n'y sont pas forcément soumis. Un cadre de vérification
axé sur les risques constitue une approche cohérente et rigoureuse qui
permet d'établir une stratégie de vérification intégrée à un plan de
vérification.
Veuillez vous reporter à la section 5 pour obtenir des conseils
relatifs au cadre de vérification axé sur les risques, au plan de
vérification interne et au plan d'évaluation du programme.
|
|
Autres conditions
- Les coûts supplémentaires pour la gestion et l'administration du
programme ainsi que la source du financement;
|
Les ministères doivent indiquer qu'ils ont la capacité d'exécuter le
programme conformément aux niveaux de références actuels.
Outre le calcul de la valeur totale des paiements de transfert annuels
à effectuer dans le cadre du programme, assurez-vous que les fonds
nécessaires à la gestion et à l'administration du programme de
paiements de transfert sont pris en compte et indiqués. Certains
programmes exigent beaucoup plus de ressources que d'autres pour leur
gestion, par exemple, les programmes où de fortes sommes sont en jeu et
qui exigent un degré élevé de surveillance ou les programmes qui
reçoivent un grand nombre de propositions et en font le tri initial.
|
- Lorsque la législation prévoit l'approbation des conditions par le
gouverneur en conseil, une ébauche du décret visé;
- Une explication de toute dérogation, le cas échéant, aux
exigences de la Politique sur les paiements de transfert;
- Tout autre facteur jugé pertinent selon les circonstances.
|
Demandez au conseiller juridique si la loi régissant votre ministère
exige la prise de décrets (Comité spécial du Conseil) pour le genre
d'activités à exécuter dans le cadre du programme de paiements de
transfert.
|
Il n'est pas nécessaire de commenter le rôle des députés dans les
conditions
- Tout rôle officiel d'un député dans l'exécution et
l'administration d'un programme de paiements de transfert.
|
Les députés ne devraient pas exercer de rôle en matière
d'exécution ou d'administration d'un paiement de transfert. Aucun
commentaire n'est donc nécessaire.
Si tel n'est pas le cas, veuillez informer l'analyste de programme du
SCT du rôle du député.
Le pouvoir d'un ministre de signer des accords et d'approuver les
paiements est sous-entendu et n'a pas à être abordé ici. La
délégation, par un ministre, des pouvoirs de signer et de modifier les
accords ainsi que d'autoriser les paiements est traitée dans une autre
sous-section des conditions.
|
Le tableau qui suit fournit des conseils aux analystes de programmes du SCT
et aux fonctionnaires des ministères qui demandent l'approbation d'autres
paiements de transfert et de subventions désignées dans des présentations au
CT. Les subventions désignées sont versées à des personnes ou autres
entités dont le nom apparaît en toutes lettres dans le budget des dépenses,
par opposition aux subventions octroyées à une catégorie de destinataires.
La Politique sur les paiements de transfert ne contient pas de conditions
précises pour les autres paiements de transfert ou les subventions désignées
lorsque l'approbation d'une présentation au CT est demandée. Quoi qu'il en
soit, la Politique renferme des exigences dont il faudrait tenir compte pour ces
types de paiements de transfert.
|
Renvoi à la politique
|
Exigence de la politique
|
APT - Inclusion
|
Subventions désignées - Inclusion
|
|
7.1
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L'établissement d'un cadre de gestion et de responsabilisation axé
sur les résultats et prévoyant des mécanismes appropriés de mesure et
de présentation des résultats, en rapport avec l'objectif.
|
La nature du cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les
résultats est établie au cas par cas après consultation avec la
Division de la gestion et de la responsabilisation axées sur les
résultats (GRAR) du SCT.
|
Même chose que pour les APT.
|
|
7.3.7
|
Examiner la nécessité de renouveler les conditions : Les
ministères doivent évaluer au moyen d'une évaluation officielle de
programme ou d'un examen semblable et rendre compte de l'efficacité des
transferts.
|
Une évaluation s'impose si un cadre de gestion et de
responsabilisation axé sur les résultats a été élaboré. Dans le cas
de programmes ou de projets courants ne comportant pas un tel cadre, les
ministères devraient communiquer avec le SCT au moins un an avant
l'éventuel renouvellement pour déterminer les exigences.
|
Même chose que pour les APT.
|
|
7.13
|
Cumul de l'aide
|
Oui, mais comme les APT sont habituellement des transferts aux
provinces et aux territoires, il n'y a habituellement pas d'autres sources
de financement.
|
Oui
|
|
7.6.4
|
Lorsque des versements et des paiements anticipés sont nécessaires
pour répondre aux objectifs du programme, les ministères doivent suivre
les dispositions de l'Appendice B.
|
Oui
|
Oui - les versements s'y appliquent
|
|
7.7
|
Aide relative aux dépenses d'immobilisations* d'un bénéficiaire
|
Oui
|
Non - ni les subventions désignées, ni les subventions à une
catégorie de destinataires ne doivent servir aux fins de projets
d'immobilisations.
|
|
7.11.1
|
Entente écrite
|
Oui. Elle doit recevoir une approbation intégrale ou de principe du
CT.
|
Même chose que pour les APT.
|
|
7.11.3 et 7.12
|
- Disposition relative au paiement en trop et
- disposition relative à l'intérêt
dans l'accord.
|
Oui
|
Non. Toutefois, les sommes versées lorsque l'admissibilité a pris fin
ou versées à l'égard d'une demande frauduleuse ou inexacte ou en raison
d'une erreur peuvent faire l'objet de recouvrements.
|
|
8.6
|
Application de la Politique sur les langues officielles
|
Non
|
Oui, si la subvention est versée à des organisations non
gouvernementales desservant des membres des deux langues officielles.
|
*Selon le BVG, un projet d'immobilisations désigne un projet visant à
acquérir ou à améliorer une immobilisation et dont l'acquisition peut se
faire par construction, achat ou location. Les immobilisations (conformément à
la Norme comptable du Conseil du Trésor 3.1 - Immobilisations) sont celles qui,
au départ, ont une valeur de 10 000 $ ou plus.
Il convient de signaler qu'en dépit des nombreuses autres exigences de la
politique s'appliquant à ces genres de paiements de transfert, vous n'êtes pas
forcément tenu de les prendre en compte dans une présentation au CT à moins
que vous ne demandiez une dérogation.
Les ministères devraient consulter le Guide pour la préparation des
présentations au Conseil du Trésor avant de préparer une présentation au
CT.
Le Guide offre un bref aperçu de ce qu'est une présentation au Conseil du
Trésor ainsi que des exemples de différents types de présentation, incluant
celles concernant les paiements de transfert. Il se trouve sur le réseau
Publiservice, à l'adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/opepubs/TBM_162/gptbs-gppct_f.asp.
Juridiques - lois, règlements et politiques
- Pouvoirs - Les ministères doivent avoir le pouvoir d'exécuter certaines
activités. Les lois adoptées par le Parlement déterminent les pouvoirs
conférés aux ministères pour l'exécution de leurs programmes et
activités. Il peut s'agir de lois constituant le ministère ou de lois
précises autorisant l'établissement d'un programme particulier pour
satisfaire à un besoin précis. En outre, le Cabinet fournit souvent des
directives générales relatives à une initiative ou à un programme.
- Reddition de comptes - Les destinataires de subventions ne sont pas tenus
responsables de l'utilisation des fonds qu'ils ont reçus, mais ils doivent
demeurer admissibles pour continuer à recevoir les acomptes prévus. Par
contre, les destinataires de contributions doivent rendre compte de
l'utilisation des fonds.
- Souplesse souhaitée - Le contrôle parlementaire restreint habituellement
plus les subventions que les contributions. Les programmes de subvention ne
peuvent être augmentés ou ré-acheminés sans l'autorisation du Parlement.
Le Conseil du Trésor peut autoriser de nouvelles contributions et des
changements du montant versé sans obtenir d'autres approbations du
Parlement, tout en respectant l'objet, les limites monétaires et les
restrictions prescrites par le Parlement.
- Exigences de la politique
- Les ministères doivent choisir les contributions remboursables comme
mécanisme de financement lorsque les transferts sont versés à une
entreprise aux fins de la production de bénéfices ou de l'augmentation
de sa valeur. Des exemptions peuvent être demandées si des avantages
systémiques sont conférés.
- Où le financement est destiné à aider des projets de capital de
destinataires, les ministères doivent employer des contributions. Ils ne
peuvent verser de subventions à cette fin.
Financières et économiques
- Gestion du risque - Le choix entre une subvention et une contribution
dépend de la détermination des périls éventuels, des facteurs et des
genres de risques auxquels sont exposés les éléments d'actif, les
activités de programme et les intérêts ministériels. Plus le risque
augmente, plus il y a de chances qu'une contribution convienne. Les
contributions permettent aux ministères d'exercer un plus grand contrôle
sur l'utilisation qui est faite des paiements de transfert.
- Les risques autres que financiers doivent également être pris en compte.
Les ministères doivent se demander s'il peut y avoir une incidence sur
l'intérêt national. Par exemple, est-il réaliste de supposer une atteinte
à la réputation, nationale ou internationale, si les objectifs des
paiements de transfert ne sont pas réalisés ? Il se peut qu'un
paiement de transfert (contribution non remboursable de moins de
100 000 $) versé à de nombreuses entreprises d'une industrie
pour qu'elles deviennent plus concurrentielles à l'échelle internationale
attire, par inadvertance, des mesures relatives aux droits compensateurs. En
pareil cas, une contribution remboursable permettrait mieux d'atteindre
l'objectif.
- Rentabilité - Pour déterminer le moyen le plus rentable d'atteindre les
objectifs d'un programme, les ministères doivent prendre en compte les
coûts supplémentaires de l'administration des contributions par rapport à
ceux des subventions.
Sociaux et autres
- Des considérations sociales peuvent également entrer en jeu au moment de
choisir un instrument. En cas d'urgence régionale ou nationale, comme les
inondations de la rivière Rouge, il peut être impératif d'accélérer les
secours. Il convient alors de faire preuve d'un maximum de souplesse pour
venir en aide aux victimes.
Centralisation ou décentralisation
Facteurs à prendre en compte :
- Degré de contrôle nécessaire - Si l'uniformité du traitement est un
élément important du programme, notamment à la section de la désignation
des projets admissibles, il pourrait alors convenir de prendre des
décisions centralisées. À titre d'exemple, il peut être important de
fournir de l'aide financière aux seules entreprises au Canada qui ne se
trouvent pas en situation de concurrence au pays. Il serait plus difficile,
mais tout de même possible, d'assurer l'uniformité grâce à une structure
décentralisée.
- Nature des bénéficiaires - Il peut être profitable de faire la
distinction entre les éventuels bénéficiaires d'un programme de manière
à en centraliser ou à en décentraliser la gestion. Par exemple, supposons
des paiements de transfert ciblant à la fois les grandes entreprises et les
petites et moyennes entreprises (PME), pour lesquels les grandes entreprises
auraient tendance à demander des contributions plus élevées. Pour
maximiser le contrôle et minimiser le risque, un mécanisme de prestation
centralisé peut convenir dans le cas des grandes entreprises qui, en
général, demanderaient des contributions plus élevées, tandis qu'un
mécanisme de prestation décentralisé conviendrait dans le cas des PME.
- Dispersion - L'expertise et les ressources disponibles aux fins de la
gestion d'un programme et l'emplacement des éventuels bénéficiaires sont
d'importants facteurs à prendre en compte au moment de déterminer si une
organisation centralisée ou décentralisée est requise. Si les ressources
et l'expertise sont situées dans les régions et que le groupe cible l'est
lui aussi, quelles que soient les autres questions, il est évident qu'une
approche décentralisée s'impose. Si l'expertise technique est plutôt
centrale tandis que les agents de programme sont situés dans les régions,
les communications électroniques peuvent permettre une décentralisation.
- Coûts administratifs - Les dépenses reliées aux activités
administratives, tel que les voyages, le courrier, l'entretien des bureaux,
doivent aussi être considérées.
- Circonstances critiques - Dans certains cas, comme une catastrophe
naturelle, il convient de centraliser les opérations parce qu'il est
absolument nécessaire d'agir rapidement. En pareil cas, la prise de
décision et l'exécution centralisées ou décentralisées pourraient même
ne pas entrer en ligne de compte.
Prestation directe ou prestation par un tiers
Facteurs à prendre en compte :
- Expertise - Le ministère est-il doté d'employés ayant les connaissances
et les habiletés nécessaires pour l'exécution du programme et faire
preuve de la diligence raisonnable lors de la sélection des requérants, la
surveillance, le recouvrement, et ainsi de suite ? Dans certains cas,
les connaissances qui se trouvent au sein d'autres ministères pour
s'engager dans des activités, comme les évaluations techniques ou
l'analyse financière, peuvent être partagées pour renforcer la gestion de
programme. Dans d'autres cas, il est plus efficace de demander l'expertise
de tiers.
- Durée du programme - Un ministère pourrait ne pas avoir l'effectif
nécessaire pour l'exécution d'un programme et ne pas disposer suffisamment
de temps pour engager et former des employés dans un délai raisonnable. Le
temps de mise en oeuvre et les exigences de conclusion d'un contrat
compétitif doivent être considérés dans à la durée.
- Coût - Il faut tenir compte de ce facteur lorsqu'il existe une
différence appréciable entre la prestation directe et la prestation par un
tiers.
- Situations délicates - Il peut exister de nombreuses situations
importantes pour l'intérêt national ou pour les éventuels bénéficiaires
et il convient d'en tenir compte.
|
Par exemple, s'il importe pour un ministère ou un programme donné
d'afficher une présence fédérale aux fins de l'atteinte des objectifs
du programme, il conviendrait peut être alors de recourir à la
prestation directe. À titre d'exemple, il pourrait être important que le
gouvernement fédéral démontre publiquement son leadership dans la
promotion d'une initiative importante.
|
- Besoins et attentes du groupe cible - Compte tenu de la nature d'un
programme, son efficacité pourrait être supérieure s'il est exécuté par
l'entremise d'un accord auxiliaire. Par exemple, les programmes
communautaires dans une région peuvent dépendre dans une large mesure des
rapports étroits établis entre le groupe cible et l'agent de prestation.
S'il importe, pour donner de l'aide, de connaître personnellement les
bénéficiaires éventuels, alors la prestation directe pourrait ne pas se
révéler aussi efficace que la prestation locale par le truchement d'un
accord auxiliaire.
- Dispersion - Si le groupe cible est très dispersé et que le ministère
n'a pas d'employés à proximité, il conviendrait alors d'envisager la
prestation par le truchement d'un accord auxiliaire.
La Politique sur les paiements de transfert stipule que les présentations
aux fins de l'approbation des conditions des subventions octroyées à une
catégorie de bénéficiaires ou des contributions doivent comprendre l'assurance
que l'on a mis en oeuvre les systèmes, les procédures et les ressources
ministériels pour accorder une diligence raisonnable dans l'approbation des
transferts et la vérification de leur admissibilité ainsi que la gestion et
l'administration des programmes.
Ce paragraphe fait ressortir que la diligence raisonnable en matière de
gestion et d'administration des programmes de transfert est tout aussi
importante que l'obtention des résultats escomptés.
La diligence raisonnable en matière de gestion et d'administration des
programmes de transfert bénéficie de la mise en oeuvre des systèmes,
procédures, ressources et contrôles pertinents. Ces éléments sont souvent
intégrés au cadre de gestion et de contrôle.
Que les programmes de transfert fassent partie d'un cadre ou qu'ils aient
été élaborés séparément, ils devraient toujours être assortis des
systèmes, procédures, ressources et contrôles qui assureront et
favoriseront :
- la conformité aux lois, politiques et procédures applicables;
- l'efficience, l'efficacité et l'économie en matière d'utilisation des
ressources;
- l'intégrité financière.
Plus précisément, le programme de transfert devrait comprendre les
composantes suivantes :
- Une indication claire des lois et politiques essentielles à respecter,
des procédures à suivre, du niveau de qualité, d'efficience
opérationnelle et d'économie à atteindre en matière d'administration du
programme ainsi que de l'efficacité prévue au niveau de son exécution.
- Une série d'indicateurs opérationnels relatifs aux exigences qui
précèdent.
- Des contrôles internes permettant d'atteindre les objectifs
administratifs de conformité et de qualité, les objectifs opérationnels
en terme d'efficience et d'économie ainsi que les objectifs du programme en
terme d'efficacité.
- Un processus d'établissement de rapports qui fournit aux gestionnaires de
programme des données actuelles, fiables et complètes sur ce qui
précède.
Indicateurs opérationnels
Les indicateurs de conformité démontrent si les exigences législatives et
procédurales obligatoires ont été respectées. Les indicateurs de qualité
traduisent le degré de respect des normes de qualité opérationnelle et
administrative.
Les indicateurs d'efficience opérationnelle mesurent le rapport entre le
coût des ressources consacrées à une opération et la valeur de ses extrants.
Les indicateurs économiques permettent de déterminer si la solution la plus
économique a été retenue, le cas échéant.
Les indicateurs d'efficacité révèlent si un processus donné produit les
extrants opérationnels prévus.
|
Exemples d'indicateurs :
Conformité : les demandes de remboursement sont
approuvées par un agent autorisé.
Qualité : la raison d'être de l'approbation du projet est
bien documentée.
Rendement (efficacité) : les grands problèmes liés à
l'accord sont décelés lors des visites de suivi.
Rendement (efficience) : les étapes administratives
superflues ont été supprimées.
Rendement (économie) : dans la mesure du possible, les
agents de programme ont recours à des conférences téléphoniques pour
éviter les coûts élevés des déplacements.
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Il existe plusieurs cadres de gestion et de contrôle qui peuvent être
utilisés directement ou adaptés aux besoins des ministères et organismes qui
n'en ont pas encore élaboré.
|
Annexe des pratiques exemplaires - Diversification de l'économie de
l'Ouest (DEO) a élaboré un outil complet (Examen de l'assurance de la
qualité - outils de gestion des dossiers de projets de subvention et
de contribution) pour veiller à la diligence raisonnable en matière de
gestion et d'administration des subventions et des contributions.
|
4.6.4 Cumul et limite de l'aide
La limite de l'aide désigne le total cumulatif de l'ensemble de l'aide
gouvernementale en pourcentage des coûts admissibles. L'aide gouvernementale
totale (AGT) désigne la somme de l'aide fédérale, provinciale et municipale.
Les coûts admissibles sont décrits dans les conditions du programme. La limite
de l'aide peut se calculer comme suit : l'AGT correspond à ___ % des
coûts de programme admissibles. Tout montant en sus de la limite de
l'AGT(cumul) fera l'objet de recouvrement.
|
L'appendice A de la Politique sur les paiements de transfert
décrit diverses formes d'aide gouvernementale comme les
prêts-subventions les subventions implicites et les garanties d'emprunt.
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La politique sur le cumul tient compte du fait que le gouvernement fédéral
doit établir le niveau approprié de soutien gouvernemental total à l'égard
de projets et d'initiatives précis. Les ministères doivent respecter le
principe directeur suivant : « ... l'aide au transfert est offerte
dans le cas de projets seulement à un niveau minimal pour favoriser l'atteinte
des objectifs du programme de transfert et des résultats attendus »
(alinéa 7.5.1(i) de la Politique sur les paiements de transfert). En
offrant de l'aide au niveau minimal, les ministères avec des ressources
limitées peuvent financer un plus grand nombre de projets méritoires.
Quel est le bon niveau d'aide financière à fournir à un
bénéficiaire ? En théorie, l'aide devrait suffire à intéresser une
partie à entreprendre le projet ou l'initiative et à atteindre les objectifs
du programme. Cependant, l'aide gouvernementale totale ne doit jamais dépasser
100 %.
Dans le calcul de ce niveau minimal, les ministères devraient tenir compte
de nombreuses variables, dont celles qui suivent :
- Statut du projet ou de l'initiative : les dépenses sont-elles
facultatives ou s'agit-il d'une obligation prévue dans une loi ?
- Ressources disponibles : quels éléments d'actif financiers et non
financiers les destinataires éventuels (particuliers, organisations à but
lucratif, organisations à but non lucratif) peuvent-ils appliquer en vue du
financement d'une partie du projet ?
- Nature des activités et des coûts : certains coûts admissibles
peuvent exiger un soutien à différents niveaux selon les avantages qui
seront fournis aux destinataires. Par exemple, les immobilisations, s'ils
sont retenus par un destinataire, peuvent faire l'objet d'un niveau
inférieur de soutien parce que la durée utile dépasse la durée du projet
et que ce bien peut servir de garantie pour appuyer le financement du
projet.
- Risque : Quels sont les risques d'échec du projet ? Les
programmes qui incitent les destinataires à assumer davantage de risques
(par exemple, l'expansion des marchés dans un pays du Tiers monde plutôt
qu'aux États-Unis) peuvent justifier un niveau plus élevé d'aide
gouvernementale.
Même si les ministères fixent un plafond de l'aide fournie dans les
conditions du programme, ils pourraient ne pas nécessairement vouloir
contribuer à ce niveau. Par exemple, lorsqu'un bénéficiaire éventuel peut
financer l'acquisition de matériel à un niveau supérieur à celui d'un autre
bénéficiaire, les gestionnaires de programme peuvent choisir de lui fournir un
niveau moins élevé d'aide. De plus, le ministère peut fixer une
« norme » de financement en deçà de la limite de l'aide. Les
destinataires ou les bénéficiaires peuvent demander l'aide d'autres
ministères ou d'autres paliers de gouvernement pour « compléter »
la contribution. Les ministères avec des ressources financières restreintes
peuvent ainsi appuyer un plus grand nombre de projets.
Quoi qu'il en soit, les ministères devraient se réserver le droit de
fournir du soutien au-delà de la norme, jusqu'à concurrence du niveau maximal
d'aide fixé pour le programme lorsqu'un projet mérite d'obtenir des fonds mais
que d'autres fonds publics ne sont pas disponibles et que le destinataire ou le
bénéficiaire ne peut contribuer de ressources supplémentaires. Les
ministères pourraient donc vouloir indiquer dans les conditions de programme
que, bien qu'en temps normal ils contribuent à un niveau donné, le montant
maximal qu'ils peuvent fournir correspond au cumul de l'aide.
Exemple hypothétique de normes et de limite cumulative de l'aide
|
Activité
|
Norme ministérielle
|
Autre aide gouvernementale
|
Limite cumulative
|
|
Programme social (p. ex., financement de base)
|
90 %
|
10 %
|
100 %
|
|
Programme social (p. ex., formation)
|
75 %
|
15 %
|
90 %
|
|
Programme économique (p. ex., recherche-développement)
|
50 %
|
25 %
|
75 %
|
Dans le cas d'un programme de contribution à une catégorie de
bénéficiaires (comme le programme économique susmentionné), un ministère
pourrait vouloir contribuer la moitié des coûts de projet admissibles.
Toutefois, il peut vouloir préciser que l'aide gouvernementale totale (la
limite de l'aide) ne doit pas dépasser 75 % des coûts admissibles
pour :
- permettre au destinataire d'obtenir une aide supplémentaire d'autres
ministères fédéraux ou d'autres ordres de gouvernement et
- veiller à ce que le destinataire contribue au moins 25 % des coûts
admissibles.
Le ministère doit s'assurer que le bénéficiaire fournit continuellement de
l'information financière lui permettant de déterminer si la limite cumulative
a été dépassée. Si l'aide fournie dépasse la limite de l'aide, le
ministère doit définir les cas de paiements en trop et les recouvrer.
Libellé du cumul de l'aide gouvernementale dans les conditions des
programmes
« La limite cumulative de l'aide gouvernementale (aide fédérale,
provinciale et municipale pour les mêmes dépenses admissibles) à l'égard du
présent programme ne peut dépasser _____ % des dépenses admissibles.*
La limite cumulative doit être respectée lorsque l'aide est donné.
Si l'aide gouvernementale totale que reçoit un destinataire dépasse
cette limite, le ministère devra rajuster son niveau d'aide (et, au besoin,
demander un remboursement) de sorte que la limite de l'aide ne soit pas
excédée.
Le programme exige de tous les destinataires éventuels qu'ils signalent
l'ensemble des sources de financement pour un projet avant son commencement et
à son achèvement. »
|
La disposition qui suit est facultative et s'ajoute à ce qui
précède :
« Le niveau normal ou ciblé d'aide offerte par le ministère
dans le cadre du programme représente ______ % des dépenses
admissibles.* »
|
* REMARQUE : Le premier alinéa et la disposition facultative doivent
être modifiés si les ministères ont fixé des niveaux de cumul différents
pour divers coûts et activités.
L'exemple qui suit illustre le cumul de l'aide en vertu du programme et les
rajustements qui sont apportés à l'aide en cas de dépassement de la limite.
Scénario du cumul dans le cadre d'un projet
Exemple : Un ministère conclut un accord dans le cadre d'un programme
de paiements de transfert.
|
Ensemble du financement (gouvernemental et non gouvernemental) :
1 000 $
|
(1)
Autre financement gouvernemental
|
(2)
Part du ministère
|
(3)
(1 + 2)
cumul
|
(4)
Part du destinataire
|
|
Approuvé dans un accord écrit
|
15 %
(150 $)
|
75 %
(750 $)
|
90 %
(900 $)
|
10 %
(100 $)
|
|
Réel, établis pendant le projet ou après son achèvement
|
25 %
(250 $)
|
75 %
(750 $)
|
100 %
(1 000 $)
|
0 %
(0 $)
|
|
Correctif 1 :
Rajuster en réduisant la part du ministère
|
25 %
(250 $)
|
65 %
(650 $)
|
90 %
(900 $)
|
10 %
(100 $)
|
|
Correctif 2 :
Rajuster en calculant proportionnellement l'aide des deux sources
gouvernementales
|
23.3 %
(233 $)
|
66.7 %
(667 $)
|
90 %
(900 $)
|
10 %
(100 $)
|
Correctif 1 : Le scénario présume que l'aide supplémentaire
imprévue (autre financement gouvernemental) de 100 $ n'est pas remboursée
ou ne doit pas être remboursée, en tout ou en partie, au fournisseur initial
de ces fonds.
Correctif 2 : Le calcul proportionnel des fonds varie selon le
nombre d'organisations fournissant de l'aide et la nature des fonds fournis (par
exemple, droit au financement dans certains cas et assujetti au recouvrement
dans d'autres). Dans l'exemple ci-dessus, on suppose qu'il y aura une
« autre source de financement gouvernemental. (Par exemple, voici une
méthode de calcul : Ministère - 75% 90% @
100 $ = 83 $; puis 750 $ - 83 $ = 667 $ ou 66,7 %;
autre source de financement gouvernemental - 15%
90% @ 100 $ = 17 $; puis 250 $ - 17 $ = 233 $ ou
23,3 %). Il existe d'autres méthodes valables de calcul proportionnel.
Tous les programmes actifs de paiements de transfert doivent comporter une
série de conditions en vigueur au moment où les activités du programme se
déroulent. Dans le cas d'accords pluriannuels concernant une contribution
comportant des dates au-delà des conditions actuelles, le ministère devrait
tenter par tous les moyens de faire approuver les nouvelles conditions par le
Conseil du Trésor avant la date à laquelle prennent fin les conditions
actuelles.
Un ministre peut établir la durée d'un accord pluriannuel concernant une
contribution, mais il doit suivre toute directive particulière dictée soit par
le Cabinet, soit par le Conseil du Trésor.
Le ministre qui opte pour un accord pluriannuel de contribution doit
obtenir l'accord du Cabinet quant à la nature permanente du programme et
s'attendre à ce que le Conseil du Trésor étende le programme et en approuve
les nouvelles conditions. En de telles situations, le ministère assume un
élément de risque qui se rapporte à l'incertitude quant au prolongement du
programme et au fait que les conditions demeureront les mêmes. Pour atténuer
ce risque, ces accords doivent prévoir la résiliation non motivée, de
manière à se conformer à toute décision ultérieure du Conseil du Trésor. La
disposition de résiliation doit se distinguer expressément de la disposition
« sous réserve de l'approbation des crédits par le Parlement ».
De plus, les ministères doivent soigneusement planifier le renouvellement des
conditions.
En ce qui concerne les créditeurs à la fin de l'exercice, une dépense au
titre d'une contribution est passée en charges au crédit de l'ancien exercice
si, au le 31 mars, le paiement est dû et exigible conformément à
l'accord de contribution. Si un paiement est dû et exigible et qu'un CAFE est
établi pendant la durée des conditions, le paiement qui est effectué
au cours d'un exercice ultérieur est autorisé conformément aux conditions.
|
