Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert

Appendice E

DEO - Examen de l'assurance de la qualité (EAQ), étape III : outils de gestion des dossiers de subventions et de contributions

Examen de l'assurance de la qualité,

Étape III :
Dossier des outils de gestion des S&C

Le mardi 24 octobre 2000

Table des matières

Contexte

Objectif et portée de l'initiative EAQ

Questions et méthodologie de l'EAQ

Étape Trois de l'EAQ

Prochaines étapes

Appendice un - Approche générale de l'initiative EAQ

Appendice deux - Questions liées à la liste de contrôle EAQ

Appendice trois - Guide pour le contenu des dossiers

Appendice quatre - Liste de contrôle finale EAQ

Contexte

À la suite de discussions avec le conseiller spécial de la sous-ministre relativement à des questions soulevées par le Bureau du vérificateur général (BVG) au chapitre 27 de son rapport de décembre 1998 sur la vérification et l'évaluation, DEO a entrepris, en consultation avec tous les partenaires, un examen d'assurance de la qualité (EAQ) des subventions et contributions (S et C) à Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO).

En 1994 et 1995, le BVG a vérifié plusieurs programmes de contributions appliqués par Industrie Canada et par les organismes fédéraux de développement régional (dont DEO). À ce moment-là, il a noté des possibilités d'amélioration au niveau des divers aspects de l'application des programmes, notamment à propos de la diligence raisonnable dans l'évaluation des projets. Ces recommandations portaient notamment sur ce qui suit :

• Des évaluations plus persuasives à l'appui des décisions de financement, et des documents qui reflètent les principaux facteurs à l'appui des décisions d'apporter une aide.
    
• Une rationalisation des lignes directrices et des critères d'évaluation des demandes, selon la taille et le risque, et la simplification des documents de candidature pour les petits projets.
    
• Une meilleure coordination avec les autres ministères fédéraux et provinciaux, compte tenu de la possibilité d'un dédoublement des efforts et du financement.
    
• Une attention plus grande au recouvrement des contributions remboursables.

L'initiative EAQ représente un effort proactif destiné à faire passer le programme des subventions et contributions de DEO à un stade où il présentera toutes les caractéristiques que le BVG décrit au chapitre 27 de son rapport de décembre 1998, sous la rubrique Qualités d'un bon programme de subventions et de contributions :

• Le choix de l'instrument de financement - subvention ou contribution - respecte la responsabilité envers le Parlement et atteint un équilibre parmi les principes suivants : coûts-avantages, gestion du risque et traitement raisonnable des bénéficiaires.
    
• La haute direction peut expliquer comment les bénéficiaires tireront parti du financement, et à quelle fin.
    
• Les responsables du programme savent qui et quoi est admissible à un financement, à quelles conditions le financement peut être fourni, à quelles fins et selon quels montants.
    
• Les candidats potentiels sont au courant du programme.
    
• Les projets admissibles présentent un bon rapport qualité-prix, pour le candidat et pour le programme.
    
• Les bénéficiaires les plus méritants sont financés, et à un niveau adéquat.
    
• Le financement sert aux fins convenues.
    
• Les problèmes de rendement du projet et du programme sont résolus rapidement.
    
• Les rapports de la direction attestent une bonne connaissance du rendement du programme.
    
• Les sommes dues à la Couronne sont recouvrées promptement (dans le cas des contributions remboursables).

L'initiative EAQ a donné à DEO l'occasion d'être proactif et de nous placer en tête des ministères fédéraux en ce qui a trait à une gestion des subventions et des contributions qui garantisse la diligence raisonnable et offre une information sur le rendement, en accord avec la politique gouvernementale et les attentes des organismes centraux. Et, compte tenu de la stratégie de mi-mandat, cette initiative place DEO dans une position de chef de file qui atteste sa volonté de donner l'exemple. Finalement, l'initiative EAQ a permis à DEO de progresser plus rapidement et avec de meilleures connaissances et une plus grande assurance en ce qui a trait à la nouvelle politique du CT sur les paiements de transfert.

Objectif et portée de l'initiative EAQ

Objectif

Lorsqu'elle sera achevée, l'initiative EAQ produira une approche uniforme concernant les subventions et contributions de DEO. Une fois appliquées, les pratiques issues de l'EAQ permettront de faire en sorte que la diligence raisonnable soit prise en compte et que le portefeuille des subventions et contributions de DEO soit assorti d'une déclaration et d'une évaluation de résultats clairs et mesurables. Ce faisant, DEO répondra aux attentes du BVG et renforcera la responsabilisation qui a cours aujourd'hui au sein du ministère.

Portée

L'initiative EAQ s'adresse aux initiatives et programmes existants, courants et futurs dont DEO est directement responsable (par exemple PECI, PEST) ou que DEO applique au moyen de dispositions prises avec des tiers (par exemple les SADC). Les dossiers allant de l'exercice 1997-1998 à l'exercice 1998-1999 ont été examinés durant l'exécution du travail sur le terrain se rapportant à l'Étape Deux de l'initiative EAQ.

L'effort EAQ n'a pas englobé jusqu'à maintenant le financement par l'entremise du budget F et E du ministère (par exemple les CSEC), et il n'a pas porté non plus sur les subventions et contributions qui ont récemment été couvertes par d'autres mécanismes de responsabilisation. Le Programme des travaux d'infrastructure (PTI) et l'Initiative fédérale de rétablissement de l'économie et des emplois (IREE), rattachée aux inondations du Manitoba, sont des exemples des genres de programmes non visés par l'initiative EAQ. Ces deux initiatives ont récemment été englobées dans les vérifications ou autres évaluations du BVG.

Questions et méthodologie de l'EAQ

L'initiative EAQ a été abordée en quatre étapes :

Les aspects considérés au cours du travail sur le terrain de l'Étape Deux provenaient en grande partie du chapitre 27 du Rapport du BVG de 1998, et plusieurs ont été soulignés de nouveau dans le rapport du BVG de novembre 1999. Les larges questions considérées lors du travail sur le terrain étaient les suivantes :

• Diligence raisonnable : Démontrée par l'examen et l'approbation des demandes, d'une manière complète et adéquate, et par l'exécution d'évaluations persuasives fondées sur les documents présentés à l'appui des décisions d'approbation de l'aide.
    
• Objectifs clairs et accessibles : Ils permettent à la direction d'expliquer comment les bénéficiaires doivent tirer parti du financement, et à quelle fin.
    
• Le rendement est mesuré au regard des objectifs et il fait l'objet de rapports : Garantir le contrôle, le suivi et l'évaluation du financement, et s'assurer que le financement est utilisé aux fins convenues.
    
• Les fonds sont gérés d'une manière responsable : S'assurer que les ressources sont utilisées efficacement et que les paiements et remboursements ont lieu en temps voulu.

Ces questions représentent les sujets considérés au niveau du projet, non du programme. En faisant cette distinction, l'EAQ ne considère pas les questions du niveau du programme, telles le choix d'un instrument de financement, la conformité aux priorités gouvernementales ou ministérielles ou les rapports généraux concernant les programmes (par exemple rapport annuel, rapport sur le rendement, etc.). Le tableau de la page suivante permet de mettre en perspective l'initiative EAQ et place les questions visées par l'EAQ dans une perspective de durée globale des projets et de l'ensemble du programme.

Étape Trois de l'EAQ

Où en sommes nous maintenant?

L'étape III est maintenant terminée. Elle a fait suite au travail décrit dans l'Étape Deux du Rapport final sur les meilleures pratiques. Dans ce document, nous avons reconnu que les meilleures pratiques ne consistent pas seulement en des documents, mais plutôt en des activités entreprises pour les traiter de façon appropriée :

• collecte des renseignements;
    
• préparation des renseignements;
    
• saisie des renseignements;
    
• vérification des renseignements;
    
• analyse des renseignements.

Nous faisons cette distinction afin d'insister sur le fait que même si les documents sont classés, s'ils ne sont pas soutenus par les meilleures pratiques, la possibilité existe que les démarches suivantes n'aient pas été réalisées : la nécessité d'assurer une diligence raisonnable, d'avoir des objectifs clairs, d'évaluer et d'établir des rapports sur le rendement et de gérer les fonds d'une manière responsable.

L'Étape Trois comprenait :

• l'élaboration d'outils pratiques de gestion des dossiers de projets pour les gestionnaires et les employés à tous les niveaux, qui s'occupent des subventions et des contributions de DEO.
    
• l'élaboration de dossiers de formation de type ''Former le formateur'' pour partager les connaissances acquises;
    
• la prestation de cette formation;
    
• une nouvelle rédaction des outils de gestion des dossiers de projets basés sur la rétroaction obtenue lors de la formation;
    
• le partage et la consultation concernant les outils retravaillés;
    
• une révision finale des outils (inclus pour utilisation dans l'Appendice quatre).

Ce rapport sur l'Étape Trois rapproche cette dernière de l'initiative EAQ portant sur l'intervention en matière de développement de V et É. Comme souligné, nous avons reçu des commentaires intéressants des régions, et par l'entremise de ce rapport, l'origine du contenu des listes de contrôle EAQ sera éclaircie, ainsi que la façon de les adapter aux dossiers de projets afin de refléter les meilleures pratiques et la meilleure documentation à utiliser.

V et É examine actuellement les secteurs du programme afin d'adapter davantage ces outils et de prendre en compte les considérations locales ainsi que celles des programmes et des projets - en tenant compte du contenu de ce rapport. En plus de ce rapport, V et É a préparé un document d'orientation (Appendice trois) qui constitue une partie essentielle des listes de contrôle EAQ.

Listes de contrôle EAQ

Les listes de contrôle ont été adaptées pour tenir compte des principales suggestions de la dernière rétroaction sur les instruments. Dans chacune de ces listes, le mot Formulaire a été retiré de ''Formulaire de demande du client'' et remplacé par ''Information''. On croit que si l'information est complétée comme cela est suggéré dans le document d'orientation (Appendice trois), elle répondra certainement aux demandes du CT sans compromettre la volonté de DEO de traiter de façon informelle avec ses clients.

Pour toutes les listes de contrôle EAQ, y compris celle du PDEO; les meilleures pratiques de travail suggèrent fortement que tous les documents suivants soient préparés et joints au dossier : une Liste de vérification des conditions, un sommaire d'évaluation du projet (SEP), et une note d'approbation du projet (NAP). Lors de discussions il a été confirmé que le SEP est considéré comme un document supportant le NAP, mais qu'il ne le remplace pas. Le NAP est un document essentiel assurant l'exercice de la diligence raisonnable. Ceci dit, il est nécessaire d'exercer une certaine discrétion. Et cette discrétion devrait correspondre directement à une évaluation sur dossier du risque présentée par chaque projet. Il est clair que la préparation de dossiers extrêmement complexes et documentés ne constitue pas la meilleure utilisation de nos efforts lorsque le risque évalué est très bas. Néanmoins, les dossiers doivent contenir certains éléments critiques et certaines meilleures pratiques doivent être appliquées. Ceci inclut la liste de vérification des conditions, le SEP et le NAP.

En ce qui a trait à la liste de contrôle des Fonds d'emprunts, certains termes devraient être modifiés pour des projets spécifiques afin de répondre aux préférences régionales en matière de programmes et de niveau de responsabilité. L'orientation qu'offre DEO sur son site Web [http://www.wd.gc.ca/finance/programs/appsum_e.asp] est également utile car elle définit les renseignements requis de chacun des demandeurs. Il est également utile de tenir compte de l'orientation offerte dans la soumission au CT pour le LIFP indiquant que le processus de demande devra comprendre la documentation sur l'examen technologique et un plan d'affaires. Pour raffiner la liste de vérification EAQ on suggère de remplacer la ''Liste de contrôle des conditions'' par un document (ou liste de vérification) qui aidera à prouver que les critères d'admissibilité de base ont été vérifiés et satisfaits. De plus, on conseille d'utiliser un genre de note d'approbation informel. La lettre d'admissibilité présentée à la banque indique seulement que le contenu du dossier a été vérifié, comme le ferait une copie de la lettre d'approbation de prêt de l'établissement financier. L'exécution de ces meilleures pratiques reflétera les notions incluses dans la soumission au CT de DEO suggérant que la vérification du requérant, la diligence raisonnable et l'approbation de la demande de prêt ou d'investissement reposent sur un processus intégré et transparent.

Il est clair que les Fonds de prêts et d'investissement visent à combler les lacunes de l'accès au financement pour les industries présentant des possibilités de diversifier l'économie de l'Ouest canadien. Bien que les activités visant à évaluer le rendement du programme se soient concentrées sur les statistiques concernant les questions de démarrage et de financement, le projet de surveillance et d'évaluation, elles devraient inclure une réponse à la question suivante : les prêts ont-ils aidé à atteindre l'objectif plus large de diversifier l'économie de l'Ouest canadien. Pour cette raison, les rapports d'étape et finals des bénéficiaires sont considérés comme des éléments essentiels du dossier.

Notre liste de contrôle du contenu des dossiers de l'EAQ et des meilleures pratiques pour les projets exécutés par les partenaires du Réseau de services aux entreprises de DEO, est également finalisée. Nos discussions indiquent que les employés du programme voient les ententes (et les contenus des dossiers en résultant) qui couvrent les relations entre les partenaires du réseau et DEO comme un point fort. De récents développement - plus particulièrement la nouvelle politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert - ont renforcé nos attentes à cet égard. À cet effet, DEO devrait continuer à s'assurer que nous répondons aux attentes des agences centrales (par ex. : le BVG) qui pourraient chercher à avoir une connaissance complète et documentée des projets individuels financés par nos partenaires du réseau qui exécutent nos programmes de base ou des programmes temporaires.

Pour les partenaires du Réseau de services, une façon de répondre aux attentes des agences centrales serait d'inclure dans les dossiers la liste de contrôle EAQ ainsi que tous les documents d'appui. DEO peut contribuer à la réalisation des activités assurant que nos ''Meilleures pratiques'' déterminées sont effectuées pour chaque projet. Ceci pourrait être effectué de façon plus élargie en incluant dans les dossiers l'information critique sur les projets spécifiques de nos partenaires du Réseau, et en effectuant régulièrement et de façon planifiée une étude de risque des dossiers. Cette façon de procéder nous aidera à assurer que la diligence raisonnable, la mesure et le rapport du rendement, et une gestion responsable des fonds sont exécutés.

Prochaines étapes

Vous trouverez ci-joint les trois listes de contrôle finales préparées par V et É. Comme nous l'avons mentionné, il revient maintenant aux employés de DEO associés à la gestion de projets d'adapter les listes de vérification pour tenir compte des particularités qui reflètent les conditions des activités, et de considérer les commentaires ci-dessus. Notre rôle à égard de l'Étape Trois étant accompli, l'Étape Quatre de l'initiative EAQ consiste en un examen des dossiers qui débutera à la fin de l'exercice 2000-2001. Dans l'intérim, il reste qu'il est probable que l'EAQ exercera ses prérogatives de vérifier également nos dossiers, que ce soit dans le cadre d'une vérification des S&C à l'échelle du gouvernement, ou d'une vérification de DEO seulement.

DEO a fourni des efforts importants pour montrer sa solide approche de la gestion du portefeuille des subventions et contributions. Par l'entremise EAQ, les pratiques les meilleures et les plus prometteuses ont maintenant été partagées. Cela a permis à DEO de développer ses activités de gestion des subventions et contributions existantes et de promouvoir l'application suivie de ses pratiques les meilleures et les plus prometteuses. En faisant cela, nous nous assurons que les subventions et les contributions accordées par DEO offrent le maximum de retombées aux Canadiens et aux Canadiennes, et que l'examen de nos pratiques débouchera sur des remarques constamment positives. Avec l'initiative EAQ, DEO a agit positivement et a assumé un rôle de chef de file pour tous les ministères fédéraux qui fournissent des subventions et des contributions aux Canadiens et aux Canadiennes.

Appendice un - Approche générale de l'initiative EAQ
  

Appendice deux - Questions liées à la liste de contrôle EAQ

La diligence raisonnable est attestée par l'examen et l'approbation des demandes d'une manière complète et adéquate. Il existe des évaluations persuasives pour soutenir les décisions de financement, et le dossier renferme des documents qui reflètent tous les principaux facteurs à l'appui des décisions d'approuver une aide.

• Il est démontré que d'autres méthodes de financement ont été épuisées.
    
• Une évaluation a été faite pour s'assurer que le financement n'aura pas une incidence négative sur les entreprises financées par le secteur privé.
    
• On a fait l'évaluation de la capacité (par exemple managériale, financière, etc.) de l'entité bénéficiaire afin de s'assurer qu'elle est en mesure d'exécuter le projet.
    
• On a consulté d'autres ministères fédéraux et provinciaux pour s'assurer qu'il n'y a pas un dédoublement de financement.
    
• Les bénéficiaires sont financés, et à un niveau adéquat.
    
• On a effectué une évaluation comparative du rapport qualité-prix à la fois pour le candidat et pour le programme (par exemple coûts-avantages, coût-efficacité).
    
• Une évaluation rigoureuse, fondée sur des critères précis, a été effectuée concernant le risque inhérent au projet.
    
• D'autres méthodes d'exécution ont été définies et évaluées.
    
• Les préoccupations environnementales ont été définies et évaluées.
    
• Les préoccupations en matière de droits de la personne ont été définies et évaluées.

Des objectifs clairs et précis ont été fixés, qui permettent à la direction d'expliquer la manière dont les bénéficiaires doivent tirer parti du financement, et à quelle fin.

• Les objectifs sont clairement énoncés.
    
• Les objectifs se rapportent aux résultats ainsi qu'aux activités.
    
• Les objectifs renferment des éléments essentiels : condition énoncée, mesure quantitative escomptée, et échéancier.
    
• Les objectifs sont plausibles et réalistes, et ils reflètent les forces de la conception du programme.
    
• L'atteinte des objectifs est clairement attribuable à l'effort du programme.
    
• L'atteinte des objectifs produira clairement des résultats complémentaires.
    
• Les objectifs sont liés à l'énoncé de buts et objectifs globaux.
    
• Les objectifs énoncés sont conformes aux autorités globales du programme.

Le rendement au regard des objectifs est mesuré et signalé, d'une manière qui garantit le contrôle, le suivi et l'évaluation de l'effort de financement et que le financement sert aux fins convenues.

• Les conditions énoncées dans l'accord sont claires et sans équivoque.
    
• Les exigences de suivi et d'évaluation sont clairement indiquées.
    
• Il existe des mesures qui reflètent clairement les objectifs.
    
• Le suivi a lieu régulièrement et en temps voulu, en rapport avec le risque.
    
• L'évaluation a lieu selon l'accord et en temps voulu, en conformité avec les lignes directrices du CT.
    
• Il existe un mécanisme de résolution des problèmes, et les problèmes de rendement sont résolus rapidement.
    
• Les rapports attestent une bonne connaissance du rendement du programme.

Les fonds sont gérés d'une manière responsable.

• Il existe une évaluation courante du bon usage des fonds.
    
• Les paiements sont fondés sur une preuve vérifiée des dépenses pertinentes.
    
• Les paiements sont effectués comme il convient, en conformité avec l'accord (dans le cas des contributions remboursables, les sommes dues à la Couronne sont recouvrées promptement).
    
• Les projets sont traités et gérés avec diligence.

Appendice trois - Guide pour le contenu des dossiers

Les agents de programme doivent s'assurer que les meilleures pratiques sont utilisées en ce qui a trait à la collecte, la préparation et la saisie des renseignements, que la vérification et l'analyse de l'information soient effectuées et que les documents essentiels et les documents d'appui soient inclus au dossier.

Couverts par les M&C (modalités et conditions) du PDEO :

1. Initiative pour l'agro-alimentaire [SK seulement]
2. Programme d'appui à la Fondation canadienne pour l'innovation
3. Programme Premiers emplois en sciences et en technologie
4. Programme d'emplois en commerce international
5. Parrainages - Paiements de contribution
6. Programme des initiatives stratégiques
7. Coopération dans l'Ouest en S&T [AB seulement]
8. Programme de diversification de l'économie de l'Ouest - 807005 / 809563

Couverts par des M&C distinctes [et ententes] :

1. Fonds de prêts et d'investissement - 823561
2. Programme d'agriculture à valeur ajoutée - 823272
3. Fonds de prêts pour les industries fondées sur le savoir - 823182
4. Ententes de partenariats pour le développement économique de l'Ouest - 825994
5. Ententes pour le développement urbain - 822310

Couverts par les M&C distinctes pour le financement de l'exploitation, et responsable de la prestation des programmes par les tierces parties :

1. Entente avec les Centres de services aux entreprises du Canada - 824991
2. Programme de développement des collectivités - 826075
3. Réseau de prestation des services - 825101
4. Bureaux de l'initiative pour les femmes entrepreneurs - 822141

Les tableaux ci-dessous offrent une orientation en ce qui a trait à ce que l'on peut s'attendre à trouver dans les dossiers courants des programmes de DEO. Le symbole x représente un point demandé d'après les politiques établies de DEO, ou, plus important une décision du Conseil du Trésor basée sur l'exercice des meilleures pratiques de l'EAQ. Un symbole y indique un document qui a été suggéré par le biais de l'exercice des meilleures pratiques de l'EAQ.

Appendice quatre - Liste de contrôle finale EAQ

[xiii]     Rapport final du client sur le projet – Comme cala est décrit dans la lettre d’offre faisant part des résultats, des retombées actuelles et prévues, et toute activité de suivi prévue. [Voir section 13 v) des modalités du PDEO].