Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert

Table des matières

1 Avant-propos

2 Introduction

3 Choix du mécanisme adéquat

4 Création d'un programme de transfert

5 Plans et cadres obligatoires

6 Communications

7 Gestion du risque

8 Gestion des accords

9 Surveillance et vérification des programmes et des accords

10 Rapports

11 Exigences de la politique - annotations

12 Annexe des pratiques exemplaires

1 Avant-propos

À propos du guide

Le présent guide est le résultat des efforts concertés de fonctionnaires provenant de plus de 15 ministères et organismes fédéraux ayant contribué à sa conception et à son contenu. Il explique les principaux attributs communs de la gestion des paiements de transfert.

On trouvera, dans certaines sections, des annexes, des références, des exemples et des outils fournissant de plus amples précisions sur un sujet et rendant ainsi le guide plus facile à consulter.

• Les annexes fournissent de plus amples renseignements sur des sujets précis. Elles se trouvent à la fin de chaque section (par exemple, des analyses de cas).
    
• Les exemples illustrent des questions complexes et se retrouvent dans le corps des sections.
    
• Les références renvoient à d'autres documents qui traitent de vastes sujets de gestion (par exemple, la prise de risque, la responsabilisation). On les retrouve dans le corps du texte et à la fin de quelques sections.
    
• Les outils sont des documents utiles aux fins de l'administration des paiements de transfert (listes de contrôle, arbres de décision, guides de surveillance, accords types). Ils se trouvent à la fin de certaines sections.
    
• Dans l'Annexe des pratiques exemplaires, on trouvera des documents fournis par les ministères et qui comprennent des modèles d'accords de contributions, des listes de contrôle, des formulaires et des procédures. L'Annexe suit la section 11.

Les pratiques exemplaires actuelles comme les outils et les études cas seront mises à jour ou ajoutées au guide au fur et à mesure de leur élaboration par les ministères.

2 Introduction

2.1 Objectif du guide

Le présent guide a pour but d'aider les gestionnaires et les employés à prendre des décisions éclairées en matière de création et de gestion de programmes de paiements de transfert au sein du gouvernement fédéral. Bien qu'il s'adresse principalement aux fonctionnaires qui gèrent quotidiennement les paiements de transfert, le guide vise également les employés qui doivent choisir entre l'adjudication de marchés et le versement de paiements de transfert, qui conçoivent des programmes de paiements de transfert et demandent leur approbation, qui voient à la communication efficace des programmes nouveaux et courants aux bénéficiaires éventuels, qui gèrent les paiements de transfert ou rendent des comptes à leur égard et qui présentent des rapports à la direction et au Parlement.

Fondé sur une approche du cycle de vie mise au point par le Bureau du vérificateur général (BVG), le guide précise les principaux attributs de la saine gestion des paiements de transfert. Cette approche désigne le cycle normal d'un programme de paiements de transfert, depuis sa création et sa mise en oeuvre jusqu'à son évaluation. Voici les attributs de la gestion des paiements de transfert :

• choisir le bon mécanisme de financement;
• établir des attentes claires en matière de rendement;
• veiller à l'établissement de critères précis d'admissibilité au programme et d'évaluation de ce dernier;
• assurer l'équité du programme de sorte que tous les Canadiens admissibles puissent présenter des demandes;
• faire preuve de diligence raisonnable;
• choisir des projets valables;
• verser les fonds aux fins convenues;
• régler rapidement les problèmes liés au rendement du projet et du programme;
• présenter à la direction des rapports qui font état d'une bonne connaissance du rendement du programme; et,
• recueillir promptement les sommes dues à l'État.
    

2.2 Contenu lié à la Politique sur les paiements de transfert

Il convient de lire le présent guide conjointement avec la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor. Même s'il ne fournit pas de nouvelles directives en matière de politique, le guide donne toutefois plus de précisions ainsi que des interprétations sur les exigences de la politique et les procédures*. L'utilisation des formes « doit » et « doivent » dans le présent guide n'exprime pas une nouvelle obligation mais plutôt une obligation déjà prévue dans la politique.

Le guide traite également des exigences d'autres politiques et guides du CT qui se rapportent à la gestion des paiements de transfert, ce qui comprend des sujets tels que l'évaluation, la vérification interne et la responsabilisation aux fins de la gestion financière.

2.3 Conventions et définitions

2.3.1 Conventions

Dans le présent guide, les expressions « paiements de transfert » et « accords de transfert » sont des expressions génériques décrivant les subventions, contributions et autres transferts lorsqu'il n'est pas nécessaire d'établir de distinction entre ces termes.

Le terme ministère, à moins d'indication contraire, désigne également les agences versant des paiements de transfert fédéraux.

Dans le présent guide, l'expression programme de transfert désigne les programmes qui sont entièrement consacrés aux paiements de transfert. Cette expression et le guide s'appliquent également aux programmes comportant au moins une composante de paiement de transfert.

2.3.2 Définitions

Les définitions qui suivent s'appliquent au présent guide. (D'autres documents ou publications donnent parfois à ces expressions un sens légèrement différent).

*Outre la définition qui précède, la Politique sur les paiements de transfert donne au terme « tierce partie » le sens d'agent qui administre un programme au nom d'un ministère par l'entremise d'un marché de l'État et qui, par exemple, fait preuve de diligence raisonnable. L'agent ne dépense habituellement pas de fonds, ce qui relève du ministère. Le fait d'inclure les agents à titre de tiers est toutefois source de conflit inhérent parce que, dans ce cas, à la fois l'agent et le destinataire sont réputés être des tiers.

Dans le présent guide, la terminologie utilisée pour identifier les diverses parties des accords de paiements de transfert diffère de celle utilisée dans la politique étant donné que cette dernière traite de rapports plus complexes. Le tableau qui suit illustre l'utilisation de ces expressions.

3 Choix du mécanisme adéquat

La présente section indique quand un marché devrait être octroyé et quand un accord de transfert devrait être conclu.

3.1 Choix entre un marché et des accords de transfert

Le marché est utilisé pour obtenir des biens ou des services. Il s'agit d'une entente entre une autorité contractante du gouvernement fédéral et une tierce partie pour l'achat de biens, la fourniture d'un service ou la location d'un bien immobilier. La plupart du temps, la partie de l'extérieur est choisie par l'entremise d'un processus concurrentiel, comme le décrit le Règlement sur les marchés de l'État.

Un accord de (paiement de) transfert sert à virer des sommes ou des contributions en nature du gouvernement fédéral à des particuliers, des organisations ou d'autres paliers de gouvernement (par exemple, des gouvernements provinciaux) pour promouvoir la politique gouvernementale et l'atteinte des objectifs du ministère. Bien que les paiements de transfert servent principalement dans le cadre de projets, ils sont également utilisés dans une large mesure pour offrir en permanence des services essentiels de base.

Tenez compte des principes qui suivent lorsque vous décidez qu'il convient de recourir à un marché ou à un accord de transfert :

Principe 1 : Un ministère ne devrait pas profiter directement de l'octroi d'un accord de transfert.

Le ministère qui « profite directement » reçoit ou acquiert un bien ou service dont il a besoin pour appuyer ses opérations. Les éventuels avantages indirects dont un ministère peut bénéficier devraient être accessoires à, ou découler de, l'objectif principal.

Principe 2 : Un service fondamental que le ministère est chargé d'offrir directement ne devrait pas être financé par un paiement de transfert.

Des biens ou services sont fournis à la population canadienne par l'entremise soit d'opérations ministérielles, soit de paiements de transfert. En fin d'analyse, il incombe au Parlement de décider des services ou biens fondamentaux qu'un ministère fournira directement.

Un ministère chargé de fournir directement des biens ou services doit le faire par l'entremise de ses propres employés ou par l'adjudication de marchés à des tiers pour entreprendre les taches. Quel que soit le cas, le ministère doit s'acquitter de ses obligations. Parce que le ministère est tenu d'offrir directement les biens ou les services, les paiements de transfert ne peuvent être utilisés pour l'acquitter de ses responsabilités ministérielles.

Principe 3 : Un particulier ou une organisation qui reçoit un paiement de transfert n'agit pas au nom du gouvernement.

Un paiement de transfert est décerné à un destinataire pour aider à réaliser le mandat du ministère ou du gouvernement. Toutefois, le destinataire n'agit pas au nom du gouvernement.

En revanche, si le gouvernement octroie un marché à une organisation ou à un particulier pour la prestation d'un service ou la fourniture d'un bien, on peut alors considérer que cette organisation ou ce particulier agit au nom du gouvernement.

Principe 4 : Un accord de transfert ne prévoit pas l'octroi de dommages-intérêts en cas de non-conformité.

Dans le cadre d'une contribution, l'État n'acquiert rien. Le ministère doit rembourser l'autre partie de ses dépenses admissibles, tel qu'établies dans l'accord. Si les dépenses n'ont pas été effectuées ou si elles ne sont pas admissibles, la partie n'a pas droit au paiement de la contribution, et le ministère peut recouvrer les sommes qu'il a déjà versées. Toutefois, en pareil cas, le ministère n'aurait pas droit à des dommages-intérêts étant donné qu'il ne peut être lésé si le destinataire ne se conforme pas à l'accord. Par conséquent, le recours à une subvention ou à une contribution présente donc certains risques si le ministère s'attend à utiliser les résultats obtenus par un projet ainsi financé, sans égard au caractère non approprié de cette utilisation des paiements de transfert.

Il importe, pour prendre des décisions éclairées, de tenir compte de ces principes collectivement et non isolément l'un de l'autre.

3.2 Annexes et outils

3.2.1 Étude de cas - marchés ou accords de transfert

Un ministère cherche la manière optimale d'organiser et de présenter un symposium sur la capacité de recherche du Canada concernant « la mémoire dans le vieillissement normal et la démence ». Il s'agit d'un dossier essentiel du ministère puisque le ministre prévoit annoncer sous peu une politique publique sur la question.

La crème des scientifiques nationaux et internationaux devrait se retrouver au symposium pour faire part de ses impressions sur le sujet et signaler le résultat des recherches menées dans cet important domaine. Le ministère prévoit se servir de l'information obtenue lors du symposium à titre d'intrant parmi de nombreux autres pour formuler un énoncé de politique et rédiger son éventuel plan d'action. Le symposium sera également d'une très grande utilité à la collectivité de la recherche sur la santé, à l'industrie pharmaceutique et aux responsables de l'élaboration des politiques publiques, puisque l'information qui y sera présentée mettra au jour une vaste gamme de réflexions actuelles sur le sujet.

L'organisation du symposium suppose des tâches telles que la confirmation des conférenciers, la location des installations, l'obtention de services de traduction simultanée, le choix des présidents, la publicité et la promotion ainsi que la rédaction et la publication des délibérations.

Il existe deux possibilités pour le financement et l'organisation de ce symposium :

Marché de service : Certaines entreprises se chargent de l'organisation de conférences et de réunions. Un marché pourrait être conclu avec l'une de ces entreprises pour éviter de surcharger des employés déjà passablement débordés. Le budget de fonctionnement contient assez de fonds à cette fin.

Subvention ou contribution : La Société ABC du Canada s'intéresse à ce symposium qui peut faire avancer ses travaux dans le domaine. Elle pourrait, si une subvention ou une contribution lui était offerte, assumer l'entière responsabilité de l'organisation du symposium. Selon les conditions existantes du programme de subventions et de contributions dans le domaine de la santé, le ministère a le pouvoir de faire des paiements de transfert, que la Société ABC a le droit de recevoir. En raison de la péremption probable des fonds du budget des subventions et des contributions, il pourrait s'agir d'une utilisation productive de ces fonds.

Qu'en pensez-vous ?

Analyse du cas

Les décideurs doivent tenir compte des quatre principes fondamentaux permettant de distinguer les marchés des paiements de transfert afin de déterminer l'instrument convenant le mieux à la situation.

Selon les faits et les hypothèses formulées, il existe deux possibilités. Premièrement, si l'on détermine que le but de l'événement est d'apporter profit à des organisations non gouvernementales et à des parties intéressées et que la tenue d'un symposium ne constitue pas une façon normale pour les employés du ministère d'élaborer des politiques, il y aurait alors lieu de songer à recourir à un accord de paiements de transfert. En revanche, si l'intention du symposium est d'élaborer une politique publique et que le parrainage de ce genre d'événements est une pratique courante des employés aux fins de l'élaboration des politiques, alors il serait préférable de conclure un marché.

Tenez compte du principe 1 : Un ministère ne devrait pas profiter directement de l'octroi d'un accord de transfert.

Voici les questions qu'il faut absolument se poser : Qui profitera de la tenue du symposium ? Quelle sera l'étendue des avantages obtenus ? En d'autres termes, le ministère obtiendra-t-il un avantage direct en acquérant l'information requise ou l'avantage qu'il tirera constitue-t-il un simple dérivé de l'activité ?

Dans le cas qui nous occupe, le symposium ne semble pas être essentiel à l'élaboration de la politique publique du ministère. Il ressort plutôt que l'information obtenue dans le cadre du symposium servira à titre d'intrant parmi d'autres en vue de l'élaboration de la politique. On pourrait alors prétendre que le symposium n'est pas essentiel à l'élaboration de la politique du ministère.

Il convient de se poser une deuxième question : Quel avantage direct sera conféré aux autres parties et aux autres intérêts ? On prétend que le symposium « sera également d'une très grande utilité à la collectivité de la recherche sur la santé, à l'industrie pharmaceutique et aux responsables de l'élaboration des politiques publiques ». De plus, la Société ABC « s'intéresse à ce symposium pour faire avancer ses travaux dans le domaine ». On pourrait en déduire que le symposium profitera à des organisations non gouvernementales et que l'information à laquelle le ministère aura accès constitue un simple résultat dérivé du financement (c'est-à-dire accessoire à l'élaboration de la politique).

Tenez compte du principe 2 : Un service fondamental que le ministère est chargé d'offrir directement ne devrait pas être financé par un paiement de transfert.

On peut se demander si l'élaboration de la politique publique par l'entremise de l'organisation d'événements tels que le symposium constitue une exigence professionnelle des employés du ministère ou si elle déborde de leur responsabilité.

Le cas nous indique que « le ministère cherche la manière optimale d'organiser et de présenter un symposium » et qu'il songe à confier le travail à un tiers de l'extérieur « pour éviter de surcharger des employés déjà passablement débordés ». Ces deux faits appuient la proposition selon laquelle un marché devrait être octroyé.

En revanche, un événement du genre pourrait ne pas constituer une activité ministérielle permanente et fondamentale. Bien que les employés du ministère puissent avoir la compétence voulue pour s'acquitter de cette activité, rien ne prouve qu'il s'agit d'un service fondamental. Le ministère peut estimer que le symposium est une méthode valable de favoriser le débat et la recherche dans le domaine de la démence et du vieillissement, mais les employés n'organisent et ne tiennent habituellement pas des symposiums pour arriver à cette fin.

Malheureusement, il est impossible d'évaluer exactement ce principe sans un complément d'information sur le mandat du ministère.

Tenez compte du principe 3 : Un particulier ou une organisation qui reçoit un paiement de transfert n'agit pas au nom du gouvernement.

Dans l'information qui précède, rien ne laisse croire que la Société ABC agirait au nom du ministère si une subvention ou une contribution lui était octroyée.

Tenez compte du principe 4 : Un accord de transfert ne prévoit pas l'octroi de dommages-intérêts en cas de non-conformité.

Aucune information concernant ce point n'est fournie. Supposons que l'option de dommages-intérêts n'est pas essentielle.

Résumé

Comme l'évaluation au moyen du principe 2 est sans résultat concluant, la décision doit être prise en fonction des principes 1, 3 et 4.

Les faits présentés pour le principe 1 indiquent que le ministère tient le symposium pour faire avancer la politique publique et non pour l'élaborer. Le principal objectif du symposium est d'appuyer les intérêts et activités d'organisations telles que la Société ABC et, ainsi, les éventuels avantages que tirera le ministère sont fortuits. Selon le principe 3, rien ne montre que la Société ABC agirait au nom du ministère ou serait perçue comme agissant en son nom. Enfin, conformément au principe 4, l'octroi de dommages-intérêts si l'activité ne devait pas avoir lieu n'est pas perçu comme un problème.

En de telles circonstances, le ministère aurait raison d'autoriser un paiement de transfert.

3.2.2 Liste de contrôle - marchés par rapport aux accords de transfert

La liste de contrôle qui suit vous permet de déterminer si vous devriez choisir un marché ou un paiement de transfert. Plus le nombre d'oui est élevé, plus il y a de chance qu'un marché convienne mieux qu'un paiement de transfert.

3.2.3 Tableau récapitulatif- comparaison entre marchés et accords de transfert
  

4 Création d'un programme de transfert

La création d'un nouveau programme de transfert est une tâche très complexe qui doit prendre en compte plusieurs facteurs internes et externes. Le succès de l'élaboration d'un programme de transfert repose sur la consultation des parties intéressées, ainsi que sur l'échange de communications avec eux et entre eux. Il convient de consulter les employés opérationnels et fonctionnels de même que les membres de la direction qui ont une expérience de la gestion et de la prestation de programmes de transfert semblables.

4.1 Choix du mécanisme de financement d'un nouveau programme de paiements de transfert

4.1.1 Types de paiements de transfert

Parmi les différents types de paiements de transfert, on retrouve les contributions, les subventions, les paiements de transfert souples (PTS), les modes optionnels de financement (MOF) ainsi que les autres paiements de transfert (APT).

Voici certains des principaux attributs des paiements de transfert :

• Contribution - transfert conditionnel qui prévoit le respect de conditions précises par le destinataire avant que les coûts ne soient remboursés.
    
• Subvention - paiement de transfert inconditionnel à l'égard duquel le respect des critères d'admissibilité et la présentation préalable d'une demande de paiement suffisent à assurer l'atteinte des objectifs du paiement.
    
• Autre paiement de transfert (APT) - paiement de transfert prévu par une loi ou un accord qui, habituellement, comprend une formule ou un calendrier à titre d'un élément servant à déterminer le montant des dépenses.
    
• Modes optionnels de financement (MOF) et paiements de transfert souples (PTS) - transferts propres à Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC). Les caractéristiques de ces mécanismes sont semblables à celles des APT et des contributions. Les MOF et les PTS ressemblent aux contributions en ce sens qu'il existe une entente écrite énonçant les obligations des deux parties ainsi que les dispositions relatives pour la vérification. Les PTS représentent des paiements de transfert conditionnels et peuvent inclure des dispositions pour la retenue des balances non dépensées, dans la mesure où les conditions du programme sont satisfaites.
    

4.1.2 Facteurs influant sur le choix du paiement de transfert

Le choix du mécanisme de financement permettant d'atteindre les objectifs stratégiques du ministère est un élément important à prendre en compte lors de la conception des programmes. Il est essentiel de choisir le bon mécanisme pour réaliser les objectifs et combler les attentes des gestionnaires de programme, des éventuels destinataires et du Parlement.

Les facteurs suivants doivent être pris en compte dans le choix du mécanisme de paiement :

• juridiques - lois, règlements et politiques
• financiers et économiques - gestion du risque, rentabilité
• sociaux - par exemple, catastrophe naturelle
    

4.2 Définition des objectifs des nouveaux programmes de paiements de transfert

4.2.1 Liens entre les objectifs d'un programme de paiements de transfert et les priorités et objectifs nationaux et ministériels

Lorsqu'un nouveau programme de paiements de transfert est créé, ses buts et objectifs doivent appuyer le mandat et les objectifs stratégiques du ministère et en assurer l'avancement. Même si au fil des ans le mandat d'un ministère évolue, son mandat fondamental demeure généralement inchangé. Si le lien unissant le programme et le mandat du ministère ou du secteur d'activité n'est pas évident, il y a alors lieu de repenser le programme.

4.2.2 Bénéficiaires

L'établissement des objectifs de programme de transfert suppose nécessairement que l'on définisse un groupe ou des particuliers cibles qui bénéficieront du programme. Les bénéficiaires peuvent être désignés par leur nom ou à titre de groupe ou de catégorie.

4.2.3 Avantages et conséquences escomptés

Lorsque les principales parties intéressées (par exemple, les gestionnaires de projet, les représentants sectoriels, les éventuels destinataires et le Parlement) se sont entendus sur le but et les objectifs d'un programme, le travail préparatoire pour la conception du programme est complété.

Très souvent, les objectifs de programme sont des énoncés généraux qui fournissent une orientation et une portée aux intervenants. Toutefois, pour mettre en oeuvre ces objectifs, les ministères doivent les reformuler à titre de résultats et de conséquences escomptés (résultats attendus pour les Canadiens). La définition des résultats escomptés permettra aux intervenants de savoir, notamment, ce qui devrait se produire pour les bénéficiaires grâce au financement fourni et si le projet a réussi à contribuer aux résultats et objectifs escomptés du programme.

En définissant les résultats et conséquences escomptés, les dirigeants peuvent procéder aux autres étapes de la définition du programme, dont le choix du paiement de transfert (subvention ou contribution), la détermination des critères d'évaluation, l'établissement des processus de sélection, la conclusion d'accords de paiements de transfert, la mise en place des systèmes de surveillance et de paiement ainsi que la rédaction de rapports.

La section 5 explique en détail la définition, l'évaluation et la mesure des résultats escomptés d'un programme.

4.3 Définition du cadre d'exécution des programmes de paiements de transfert

Les ministères devraient songer à choisir un mécanisme de prestation approprié pour tous les programmes nouveaux et révisés de paiements de transfert.

4.3.1 Programme centralisé ou décentralisé

La nature centralisée ou décentralisée de l'exécution d'un programme peut influer sur la mesure dans laquelle il atteint ses objectifs. Les programmes peuvent être gérés par des bureaux centraux, régionaux, locaux ou par une combinaison de ceux-ci. La répartition des fonctions de gestion précises entre les bureaux centraux et régionaux permet mieux d'atteindre les objectifs des programmes. À titre d'exemple, la prise de décision peut être centralisée, tandis que d'autres fonctions, comme la surveillance et les paiements, peuvent être exécutées dans les régions.

Voici certains facteurs à prendre en compte :

• le degré de contrôle nécessaire,
• la nature et la dispersion des bénéficiaires éventuels,
• la dispersion des ressources humaines du ministère,
• la rentabilité,
• les circonstances critiques ou exceptionnelles (par exemple, des mesures d'urgence s'imposent).
    

4.3.2 Prestation directe par opposition à la prestation dans le cadre d'un accord auxiliaire

Les ministères peuvent exécuter un programme par l'entremise de leurs propres ressources humaines ou par le biais d'un accord auxiliaire. S'ils envisagent cette dernière option, ils doivent décider s'il convient mieux de passer un marché ou d'octroyer un accord de transfert.

Voici certains des facteurs que doivent prendre en compte les ministères lorsqu'ils choisissent entre la prestation directe et la prestation par un tiers :

• l'expertise du ministère,
• la durée du programme,
• le coût,
• les éléments sensibles, comme le fait d'avoir une présence fédérale,
• les besoins et attentes du groupe ciblé et
• la dispersion du groupe ciblé.
    

4.4 Définition des conditions des paiements de transfert

4.4.1 Subventions à des catégories de destinataires et contributions

La présentation demandant au Conseil du Trésor l'approbation d'un programme de subvention et de contribution doit comprendre l'ensemble des conditions de ce programme. Ces dernières servent de fondement aux prochains accords avec les destinataires. La présente sous-section décrit chacune des composantes requises des conditions et explique pourquoi elle est essentielle au programme. Les gestionnaires et les conseillers qui comprennent bien les motifs d'une composante donnée sont plus en mesure de gérer selon les conditions.

Bien que la politique ne précise pas explicitement les exigences relatives aux conditions pour les « autres paiements de transfert » et les « subventions désignées », il faut prendre en compte un certain nombre d'exigences au moment d'approuver ces paiements de transfert. Pour de plus amples précisions, veuillez vous reporter à la sous-section 4.4.3.

La sous-section 7.3.7 de la politique fait état d'une exigence préalable aux fins du renouvellement des conditions. On y précise que « les ministères doivent évaluer l'actuel programme de paiements de transfert au moyen d'une évaluation officielle de programme ou d'un examen semblable et rendre compte de l'efficacité des transferts au cours d'une demande de renouvellement des conditions. »

4.4.2 Les exigences

La Politique sur les paiements de transfert précise clairement les exigences minimales quant au contenu des conditions d'un programme. Une justification doit être fournie chaque fois qu'une exigence ne s'applique pas à un programme donné. Par exemple, le cumul ne s'applique pas aux paiements de transfert versés aux provinces et aux territoires.

Il n'est pas nécessaire de commenter le rôle des députés dans les conditions

4.4.3 Autres paiements de transfert (APT) et subventions désignées

Le tableau qui suit fournit des conseils aux analystes de programmes du SCT et aux fonctionnaires des ministères qui demandent l'approbation d'autres paiements de transfert et de subventions désignées dans des présentations au CT. Les subventions désignées sont versées à des personnes ou autres entités dont le nom apparaît en toutes lettres dans le budget des dépenses, par opposition aux subventions octroyées à une catégorie de destinataires.

La Politique sur les paiements de transfert ne contient pas de conditions précises pour les autres paiements de transfert ou les subventions désignées lorsque l'approbation d'une présentation au CT est demandée. Quoi qu'il en soit, la Politique renferme des exigences dont il faudrait tenir compte pour ces types de paiements de transfert.

*Selon le BVG, un projet d'immobilisations désigne un projet visant à acquérir ou à améliorer une immobilisation et dont l'acquisition peut se faire par construction, achat ou location. Les immobilisations (conformément à la Norme comptable du Conseil du Trésor 3.1 - Immobilisations) sont celles qui, au départ, ont une valeur de 10 000 $ ou plus.

Il convient de signaler qu'en dépit des nombreuses autres exigences de la politique s'appliquant à ces genres de paiements de transfert, vous n'êtes pas forcément tenu de les prendre en compte dans une présentation au CT à moins que vous ne demandiez une dérogation.

4.5 Approbation et signature du CT

Les ministères devraient consulter le Guide pour la préparation des présentations au Conseil du Trésor avant de préparer une présentation au CT.

Le Guide offre un bref aperçu de ce qu'est une présentation au Conseil du Trésor ainsi que des exemples de différents types de présentation, incluant celles concernant les paiements de transfert. Il se trouve sur le réseau Publiservice, à l'adresse http://publiservice.tbs-sct.gc.ca/Pubs_pol/opepubs/TBM_162/gptbs-gppct_f.html.

4.6 Annexes et outils

4.6.1 Facteurs influant sur le choix du paiement de transfert

Juridiques - lois, règlements et politiques

• Pouvoirs - Les ministères doivent avoir le pouvoir d'exécuter certaines activités. Les lois adoptées par le Parlement déterminent les pouvoirs conférés aux ministères pour l'exécution de leurs programmes et activités. Il peut s'agir de lois constituant le ministère ou de lois précises autorisant l'établissement d'un programme particulier pour satisfaire à un besoin précis. En outre, le Cabinet fournit souvent des directives générales relatives à une initiative ou à un programme.
    
• Reddition de comptes - Les destinataires de subventions ne sont pas tenus responsables de l'utilisation des fonds qu'ils ont reçus, mais ils doivent demeurer admissibles pour continuer à recevoir les acomptes prévus. Par contre, les destinataires de contributions doivent rendre compte de l'utilisation des fonds.
    
• Souplesse souhaitée - Le contrôle parlementaire restreint habituellement plus les subventions que les contributions. Les programmes de subvention ne peuvent être augmentés ou ré-acheminés sans l'autorisation du Parlement. Le Conseil du Trésor peut autoriser de nouvelles contributions et des changements du montant versé sans obtenir d'autres approbations du Parlement, tout en respectant l'objet, les limites monétaires et les restrictions prescrites par le Parlement.
    
• Exigences de la politique

Financières et économiques

• Gestion du risque - Le choix entre une subvention et une contribution dépend de la détermination des périls éventuels, des facteurs et des genres de risques auxquels sont exposés les éléments d'actif, les activités de programme et les intérêts ministériels. Plus le risque augmente, plus il y a de chances qu'une contribution convienne. Les contributions permettent aux ministères d'exercer un plus grand contrôle sur l'utilisation qui est faite des paiements de transfert.
    
• Les risques autres que financiers doivent également être pris en compte. Les ministères doivent se demander s'il peut y avoir une incidence sur l'intérêt national. Par exemple, est-il réaliste de supposer une atteinte à la réputation, nationale ou internationale, si les objectifs des paiements de transfert ne sont pas réalisés ? Il se peut qu'un paiement de transfert (contribution non remboursable de moins de 100 000 $) versé à de nombreuses entreprises d'une industrie pour qu'elles deviennent plus concurrentielles à l'échelle internationale attire, par inadvertance, des mesures relatives aux droits compensateurs. En pareil cas, une contribution remboursable permettrait mieux d'atteindre l'objectif.
    
• Rentabilité - Pour déterminer le moyen le plus rentable d'atteindre les objectifs d'un programme, les ministères doivent prendre en compte les coûts supplémentaires de l'administration des contributions par rapport à ceux des subventions.

Sociaux et autres

• Des considérations sociales peuvent également entrer en jeu au moment de choisir un instrument. En cas d'urgence régionale ou nationale, comme les inondations de la rivière Rouge, il peut être impératif d'accélérer les secours. Il convient alors de faire preuve d'un maximum de souplesse pour venir en aide aux victimes.

4.6.2 Modes de prestation des paiements de transfert

Centralisation ou décentralisation

Facteurs à prendre en compte :

• Degré de contrôle nécessaire - Si l'uniformité du traitement est un élément important du programme, notamment à la section de la désignation des projets admissibles, il pourrait alors convenir de prendre des décisions centralisées. À titre d'exemple, il peut être important de fournir de l'aide financière aux seules entreprises au Canada qui ne se trouvent pas en situation de concurrence au pays. Il serait plus difficile, mais tout de même possible, d'assurer l'uniformité grâce à une structure décentralisée.
    
• Nature des bénéficiaires - Il peut être profitable de faire la distinction entre les éventuels bénéficiaires d'un programme de manière à en centraliser ou à en décentraliser la gestion. Par exemple, supposons des paiements de transfert ciblant à la fois les grandes entreprises et les petites et moyennes entreprises (PME), pour lesquels les grandes entreprises auraient tendance à demander des contributions plus élevées. Pour maximiser le contrôle et minimiser le risque, un mécanisme de prestation centralisé peut convenir dans le cas des grandes entreprises qui, en général, demanderaient des contributions plus élevées, tandis qu'un mécanisme de prestation décentralisé conviendrait dans le cas des PME.
    
• Dispersion - L'expertise et les ressources disponibles aux fins de la gestion d'un programme et l'emplacement des éventuels bénéficiaires sont d'importants facteurs à prendre en compte au moment de déterminer si une organisation centralisée ou décentralisée est requise. Si les ressources et l'expertise sont situées dans les régions et que le groupe cible l'est lui aussi, quelles que soient les autres questions, il est évident qu'une approche décentralisée s'impose. Si l'expertise technique est plutôt centrale tandis que les agents de programme sont situés dans les régions, les communications électroniques peuvent permettre une décentralisation.
    
• Coûts administratifs - Les dépenses reliées aux activités administratives, tel que les voyages, le courrier, l'entretien des bureaux, doivent aussi être considérées.
    
• Circonstances critiques - Dans certains cas, comme une catastrophe naturelle, il convient de centraliser les opérations parce qu'il est absolument nécessaire d'agir rapidement. En pareil cas, la prise de décision et l'exécution centralisées ou décentralisées pourraient même ne pas entrer en ligne de compte.

Prestation directe ou prestation par un tiers

Facteurs à prendre en compte :

• Expertise - Le ministère est-il doté d'employés ayant les connaissances et les habiletés nécessaires pour l'exécution du programme et faire preuve de la diligence raisonnable lors de la sélection des requérants, la surveillance, le recouvrement, et ainsi de suite ? Dans certains cas, les connaissances qui se trouvent au sein d'autres ministères pour s'engager dans des activités, comme les évaluations techniques ou l'analyse financière, peuvent être partagées pour renforcer la gestion de programme. Dans d'autres cas, il est plus efficace de demander l'expertise de tiers.
    
• Durée du programme - Un ministère pourrait ne pas avoir l'effectif nécessaire pour l'exécution d'un programme et ne pas disposer suffisamment de temps pour engager et former des employés dans un délai raisonnable. Le temps de mise en oeuvre et les exigences de conclusion d'un contrat compétitif doivent être considérés dans à la durée.
    
• Coût - Il faut tenir compte de ce facteur lorsqu'il existe une différence appréciable entre la prestation directe et la prestation par un tiers.
    
• Situations délicates - Il peut exister de nombreuses situations importantes pour l'intérêt national ou pour les éventuels bénéficiaires et il convient d'en tenir compte.
     

• Besoins et attentes du groupe cible - Compte tenu de la nature d'un programme, son efficacité pourrait être supérieure s'il est exécuté par l'entremise d'un accord auxiliaire. Par exemple, les programmes communautaires dans une région peuvent dépendre dans une large mesure des rapports étroits établis entre le groupe cible et l'agent de prestation. S'il importe, pour donner de l'aide, de connaître personnellement les bénéficiaires éventuels, alors la prestation directe pourrait ne pas se révéler aussi efficace que la prestation locale par le truchement d'un accord auxiliaire.

• Dispersion - Si le groupe cible est très dispersé et que le ministère n'a pas d'employés à proximité, il conviendrait alors d'envisager la prestation par le truchement d'un accord auxiliaire.

4.6.3 Diligence raisonnable dans la gestion et l'administration des programmes de transfert

La Politique sur les paiements de transfert stipule que les présentations aux fins de l'approbation des conditions des subventions octroyées à une catégorie de bénéficiaires ou des contributions doivent comprendre l'assurance que l'on a mis en oeuvre les systèmes, les procédures et les ressources ministériels pour accorder une diligence raisonnable dans l'approbation des transferts et la vérification de leur admissibilité ainsi que la gestion et l'administration des programmes.

Ce paragraphe fait ressortir que la diligence raisonnable en matière de gestion et d'administration des programmes de transfert est tout aussi importante que l'obtention des résultats escomptés.

La diligence raisonnable en matière de gestion et d'administration des programmes de transfert bénéficie de la mise en oeuvre des systèmes, procédures, ressources et contrôles pertinents. Ces éléments sont souvent intégrés au cadre de gestion et de contrôle.

Que les programmes de transfert fassent partie d'un cadre ou qu'ils aient été élaborés séparément, ils devraient toujours être assortis des systèmes, procédures, ressources et contrôles qui assureront et favoriseront :

• la conformité aux lois, politiques et procédures applicables;
• l'efficience, l'efficacité et l'économie en matière d'utilisation des ressources;
• l'intégrité financière.

Plus précisément, le programme de transfert devrait comprendre les composantes suivantes :

• Une indication claire des lois et politiques essentielles à respecter, des procédures à suivre, du niveau de qualité, d'efficience opérationnelle et d'économie à atteindre en matière d'administration du programme ainsi que de l'efficacité prévue au niveau de son exécution.
    
• Une série d'indicateurs opérationnels relatifs aux exigences qui précèdent.
    
• Des contrôles internes permettant d'atteindre les objectifs administratifs de conformité et de qualité, les objectifs opérationnels en terme d'efficience et d'économie ainsi que les objectifs du programme en terme d'efficacité.
    
• Un processus d'établissement de rapports qui fournit aux gestionnaires de programme des données actuelles, fiables et complètes sur ce qui précède.

Indicateurs opérationnels

Les indicateurs de conformité démontrent si les exigences législatives et procédurales obligatoires ont été respectées. Les indicateurs de qualité traduisent le degré de respect des normes de qualité opérationnelle et administrative.

Les indicateurs d'efficience opérationnelle mesurent le rapport entre le coût des ressources consacrées à une opération et la valeur de ses extrants. Les indicateurs économiques permettent de déterminer si la solution la plus économique a été retenue, le cas échéant.

Les indicateurs d'efficacité révèlent si un processus donné produit les extrants opérationnels prévus.

Il existe plusieurs cadres de gestion et de contrôle qui peuvent être utilisés directement ou adaptés aux besoins des ministères et organismes qui n'en ont pas encore élaboré.

4.6.4 Cumul et limite de l'aide

La limite de l'aide désigne le total cumulatif de l'ensemble de l'aide gouvernementale en pourcentage des coûts admissibles. L'aide gouvernementale totale (AGT) désigne la somme de l'aide fédérale, provinciale et municipale. Les coûts admissibles sont décrits dans les conditions du programme. La limite de l'aide peut se calculer comme suit : l'AGT correspond à ___ % des coûts de programme admissibles. Tout montant en sus de la limite de l'AGT(cumul) fera l'objet de recouvrement.

La politique sur le cumul tient compte du fait que le gouvernement fédéral doit établir le niveau approprié de soutien gouvernemental total à l'égard de projets et d'initiatives précis. Les ministères doivent respecter le principe directeur suivant : « ... l'aide au transfert est offerte dans le cas de projets seulement à un niveau minimal pour favoriser l'atteinte des objectifs du programme de transfert et des résultats attendus » (alinéa 7.5.1(i) de la Politique sur les paiements de transfert). En offrant de l'aide au niveau minimal, les ministères avec des ressources limitées peuvent financer un plus grand nombre de projets méritoires.

Quel est le bon niveau d'aide financière à fournir à un bénéficiaire ? En théorie, l'aide devrait suffire à intéresser une partie à entreprendre le projet ou l'initiative et à atteindre les objectifs du programme. Cependant, l'aide gouvernementale totale ne doit jamais dépasser 100 %.

Dans le calcul de ce niveau minimal, les ministères devraient tenir compte de nombreuses variables, dont celles qui suivent :

• Statut du projet ou de l'initiative : les dépenses sont-elles facultatives ou s'agit-il d'une obligation prévue dans une loi ?
    
• Ressources disponibles : quels éléments d'actif financiers et non financiers les destinataires éventuels (particuliers, organisations à but lucratif, organisations à but non lucratif) peuvent-ils appliquer en vue du financement d'une partie du projet ?
    
• Nature des activités et des coûts : certains coûts admissibles peuvent exiger un soutien à différents niveaux selon les avantages qui seront fournis aux destinataires. Par exemple, les immobilisations, s'ils sont retenus par un destinataire, peuvent faire l'objet d'un niveau inférieur de soutien parce que la durée utile dépasse la durée du projet et que ce bien peut servir de garantie pour appuyer le financement du projet.
    
• Risque : Quels sont les risques d'échec du projet ? Les programmes qui incitent les destinataires à assumer davantage de risques (par exemple, l'expansion des marchés dans un pays du Tiers monde plutôt qu'aux États-Unis) peuvent justifier un niveau plus élevé d'aide gouvernementale.

Même si les ministères fixent un plafond de l'aide fournie dans les conditions du programme, ils pourraient ne pas nécessairement vouloir contribuer à ce niveau. Par exemple, lorsqu'un bénéficiaire éventuel peut financer l'acquisition de matériel à un niveau supérieur à celui d'un autre bénéficiaire, les gestionnaires de programme peuvent choisir de lui fournir un niveau moins élevé d'aide. De plus, le ministère peut fixer une « norme » de financement en deçà de la limite de l'aide. Les destinataires ou les bénéficiaires peuvent demander l'aide d'autres ministères ou d'autres paliers de gouvernement pour « compléter » la contribution. Les ministères avec des ressources financières restreintes peuvent ainsi appuyer un plus grand nombre de projets.

Quoi qu'il en soit, les ministères devraient se réserver le droit de fournir du soutien au-delà de la norme, jusqu'à concurrence du niveau maximal d'aide fixé pour le programme lorsqu'un projet mérite d'obtenir des fonds mais que d'autres fonds publics ne sont pas disponibles et que le destinataire ou le bénéficiaire ne peut contribuer de ressources supplémentaires. Les ministères pourraient donc vouloir indiquer dans les conditions de programme que, bien qu'en temps normal ils contribuent à un niveau donné, le montant maximal qu'ils peuvent fournir correspond au cumul de l'aide.

Exemple hypothétique de normes et de limite cumulative de l'aide

Dans le cas d'un programme de contribution à une catégorie de bénéficiaires (comme le programme économique susmentionné), un ministère pourrait vouloir contribuer la moitié des coûts de projet admissibles. Toutefois, il peut vouloir préciser que l'aide gouvernementale totale (la limite de l'aide) ne doit pas dépasser 75 % des coûts admissibles pour :

• permettre au destinataire d'obtenir une aide supplémentaire d'autres ministères fédéraux ou d'autres ordres de gouvernement et
    
• veiller à ce que le destinataire contribue au moins 25 % des coûts admissibles.

Le ministère doit s'assurer que le bénéficiaire fournit continuellement de l'information financière lui permettant de déterminer si la limite cumulative a été dépassée. Si l'aide fournie dépasse la limite de l'aide, le ministère doit définir les cas de paiements en trop et les recouvrer.

Libellé du cumul de l'aide gouvernementale dans les conditions des programmes

« La limite cumulative de l'aide gouvernementale (aide fédérale, provinciale et municipale pour les mêmes dépenses admissibles) à l'égard du présent programme ne peut dépasser _____ % des dépenses admissibles.*

La limite cumulative doit être respectée lorsque l'aide est donné.

Si l'aide gouvernementale totale que reçoit un destinataire dépasse cette limite, le ministère devra rajuster son niveau d'aide (et, au besoin, demander un remboursement) de sorte que la limite de l'aide ne soit pas excédée.

Le programme exige de tous les destinataires éventuels qu'ils signalent l'ensemble des sources de financement pour un projet avant son commencement et à son achèvement. »

* REMARQUE : Le premier alinéa et la disposition facultative doivent être modifiés si les ministères ont fixé des niveaux de cumul différents pour divers coûts et activités.

L'exemple qui suit illustre le cumul de l'aide en vertu du programme et les rajustements qui sont apportés à l'aide en cas de dépassement de la limite.

Scénario du cumul dans le cadre d'un projet

Exemple : Un ministère conclut un accord dans le cadre d'un programme de paiements de transfert.

Correctif 1 : Le scénario présume que l'aide supplémentaire imprévue (autre financement gouvernemental) de 100 $ n'est pas remboursée ou ne doit pas être remboursée, en tout ou en partie, au fournisseur initial de ces fonds.

Correctif 2 : Le calcul proportionnel des fonds varie selon le nombre d'organisations fournissant de l'aide et la nature des fonds fournis (par exemple, droit au financement dans certains cas et assujetti au recouvrement dans d'autres). Dans l'exemple ci-dessus, on suppose qu'il y aura une « autre source de financement gouvernemental. (Par exemple, voici une méthode de calcul : Ministère - 75% 90% @ 100 $ = 83 $; puis 750 $ - 83 $ = 667 $ ou 66,7 %; autre source de financement gouvernemental - 15% 90% @ 100 $ = 17 $; puis 250 $ - 17 $ = 233 $ ou 23,3 %). Il existe d'autres méthodes valables de calcul proportionnel.

4.6.5 Durée des conditions - accords et paiements pluriannuels

Tous les programmes actifs de paiements de transfert doivent comporter une série de conditions en vigueur au moment où les activités du programme se déroulent. Dans le cas d'accords pluriannuels concernant une contribution comportant des dates au-delà des conditions actuelles, le ministère devrait tenter par tous les moyens de faire approuver les nouvelles conditions par le Conseil du Trésor avant la date à laquelle prennent fin les conditions actuelles.

Un ministre peut établir la durée d'un accord pluriannuel concernant une contribution, mais il doit suivre toute directive particulière dictée soit par le Cabinet, soit par le Conseil du Trésor.

Le ministre qui opte pour un accord pluriannuel de contribution doit obtenir l'accord du Cabinet quant à la nature permanente du programme et s'attendre à ce que le Conseil du Trésor étende le programme et en approuve les nouvelles conditions. En de telles situations, le ministère assume un élément de risque qui se rapporte à l'incertitude quant au prolongement du programme et au fait que les conditions demeureront les mêmes. Pour atténuer ce risque, ces accords doivent prévoir la résiliation non motivée, de manière à se conformer à toute décision ultérieure du Conseil du Trésor. La disposition de résiliation doit se distinguer expressément de la disposition « sous réserve de l'approbation des crédits par le Parlement ». De plus, les ministères doivent soigneusement planifier le renouvellement des conditions.

En ce qui concerne les créditeurs à la fin de l'exercice, une dépense au titre d'une contribution est passée en charges au crédit de l'ancien exercice si, au le 31 mars, le paiement est dû et exigible conformément à l'accord de contribution. Si un paiement est dû et exigible et qu'un CAFE est établi pendant la durée des conditions, le paiement qui est effectué au cours d'un exercice ultérieur est autorisé conformément aux conditions.

5 Plans et cadres obligatoires

La présente section cherche à préciser les exigences du CT quant aux présentations relatives à des programmes de paiements de transfert nouveaux ou renouvelés. Il s'adresse principalement aux gestionnaires de programme qui élaborent de nouveaux programmes de transfert ou qui gèrent des programmes en cours ainsi qu'aux analystes de programmes du Conseil du Trésor qui approuvent ces programmes. Cette section ne fournissant qu'une vue d'ensemble, il y a donc lieu de consulter les professionnels de l'évaluation dans les ministères pour obtenir des conseils plus précis.

La Politique sur les paiements de transfert porte que les présentations au Conseil du Trésor visant l'approbation des conditions d'un programme de subventions pour une catégorie de destinataires ou pour des contributions doivent comprendre un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et un cadre de vérification axé sur le risque qui traitent les plans de vérification et d'évaluation.

On s'attend à ce que la plupart des ministères aient instauré quelques-uns des éléments exigés par les cadres susmentionnés. Les cadres ou plans ministériels peuvent déjà comporter des sections traitant spécifiquement des programmes de transfert actuels, à moins qu'il ne s'agisse du premier programme du genre offert par le ministère.

En pareil cas, il faut rajuster le cadre pertinent pour le rendre conforme au programme nouveau ou modifié et le mettre à jour pour qu'il tienne compte des exigences courantes de la politique. Si un tel cadre n'existe pas pour le programme envisagé, le ministère devra l'élaborer avant que la présentation ne soit soumise à l'approbation du CT.

5.1 Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats

Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, chaque présentation au Conseil du Trésor relative à des programmes ou des initiatives comportant des paiements de transfert doit comprendre un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats traitant les exigences en matière de responsabilisation, d'évaluation et de rapport. Le cadre devrait permettre la réalisation d'un certain nombre d'objectifs liés au programme de la gestion axée sur les résultats, soit :

• établir clairement les rôles et responsabilités des principaux partenaires participant à l'exécution du programme ou de l'initiative (une saine structure de gouvernance);

• assurer une conception claire et logique qui établit des liens entre les ressources et les résultats escomptés (un modèle logique axé sur les résultats démontrant une séquence logique des ressources, des activités, des extrants et des résultats clés du programme ou de l'initiative);

• appliquer une solide stratégie de mesure du rendement qui permet aux gestionnaires de suivre les progrès, de mesurer les résultats, d'appuyer les travaux d'évaluation ultérieurs, d'apprendre et d'apporter en permanence des rajustements pour des fins d'amélioration;

• déterminer les travaux d'évaluation qui devront être exécutés au cours du cycle de vie du programme;

• veiller à ce que des rapports satisfaisants soient présentés sur les résultats.

Un cadre bien élaboré représente :

• une entente entre les partenaires sur les buts qu'ils cherchent à atteindre, sur les travaux qu'ils prévoient mener ensemble pour le faire et sur la manière dont ils mesureront les résultats et présenteront des rapports à cet égard;
    
• un outil permettant d'améliorer la gestion, l'apprentissage et la responsabilisation tout au cours du cycle de vie du programme ou de l'initiative;
    
• une indication précoce du caractère logique du programme ou de l'initiative, qui comporte un engagement solide en vue de l'atteinte des résultats escomptés et qui a une bonne chance de réussir.

Le cadre de gestion et de responsabilisation doit démontrer de manière convaincante l'intention et la capacité du ministère de comparer le rendement aux principaux engagements en matière de résultats, de façon continue (mesure du rendement permanente) et périodique par l'entremise de l'évaluation des programmes. Une stratégie bien étayée de mesure du rendement porte sur les éléments suivants :

• principales activités du programme (qu'est-ce qui sera fait ?)
    
• clients ou populations ciblées (qui en profitera ?)
    
• résultats escomptés (qu'est-ce qui sera réalisé ?)
    
• indicateurs de rendement (comment le saurons-nous objectivement ?)
    
• sources de données (où obtiendrons-nous l'information ?)
    
• considérations méthodologiques (comment procéderons-nous pour les mesures et l'analyse et quels seront les coûts ?)

D'autres renseignements et conseils sur l'élaboration de cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats sont disponible au http://www.tbs-sct.gc.ca/eval/pubs/rmaf-cgrr/rmafcgrr_f.asp

5.2 Plan de vérification interne et cadre de vérification axé sur le risque

Le contenu du plan de vérification dépend de nombreux facteurs tels que les demandes de la direction, les obligations légales, les cycles déjà établis ainsi que les besoins et les attentes des organismes centraux et d'autres partenaires. Pour appliquer les ressources de vérification interne là où elles sont le plus nécessaires, il faut que le risque influe sur la planification. Un cadre de vérification axé sur le risque représente une approche cohérente et rigoureuse permettant de déceler, d'évaluer et de traiter le risque.

Lors de l'examen des programmes de transfert, les vérificateurs examineront les procédures et les contrôles qui ont été adoptés et évalueront les risques, puis décideront d'une stratégie de vérification pour le programme visé. Cette stratégie est reproduite dans le plan de vérification annuel ou dans un document distinct si le programme nouveau ou renouvelé a été élaboré après la publication du plan annuel de vérification. La gestion du risque est abordée à la section 7.

Il convient de se rappeler que la fonction de vérification cherche principalement à fournir l'assurance de la gestion et de l'administration saine des programmes. Cette constatation s'applique tant aux programmes de transfert conditionnels qu'aux programmes de transfert inconditionnels, qu'ils soient nouveaux ou renouvelés.

Dans certaines circonstances, la vérification interne peut porter sur des accords de contribution particuliers. C'est généralement ce qui se produit lorsque les gestionnaires de programme demandent la tenue d'une vérification interne parce qu'ils soupçonnent l'existence d'un problème, parce que les contrôles internes du programme comme la surveillance financière et opérationnelle ont échoué ou parce que les agents de programme disponibles n'ont pas la capacité ou le savoir-faire pour traiter de la question ou font eux-mêmes partie du problème.

Le plan de vérification interne compris dans une présentation au CT devrait donc surtout traiter de la manière et du moment où la vérification interne déterminera si le programme de transfert est bien géré et administré. Il peut également indiquer quand et comment certains accords de contribution particuliers seront vérifiés si l'on considère nécessaire de compléter la surveillance du programme ou d'en évaluer l'efficacité.

La section 9 traite de la vérification des programmes et des accords de transfert.

Il convient de signaler que la vérification des accords ne libère pas les gestionnaires de programme de leurs responsabilités d'assurer la surveillance efficace des accords de contribution qui relèvent de leur responsabilité.

6 Communications

La stratégie de communication décrit les stratégies optimales et les moyens de communication qui permettront d'atteindre les auditoires ciblés (c'est-à-dire les éventuels destinataires ou bénéficiaires des services) le plus rapidement et avec la plus grande rentabilité possible.

6.1 Buts d'une stratégie ou d'un plan

• Susciter un intérêt marqué de la part des participants éventuels et actuels pour le programme de paiements de transfert et le leur faire bien connaître.
• Rejoindre le plus grand nombre possible de participants admissibles éventuels.

6.2 Éléments d'un plan ou d'une stratégie de communication

Identifier et discuter les éléments suivants dans votre plan :

Environnement public - Grandes questions liées à l'initiative qui sont bien en vue dans les médias et dans le grand public : que pensent le public canadien, les médias et les principaux intervenants de la question et des sujets connexes ?

Auditoires visés - Les personnes ou les groupes que vous ciblerez lorsque vous élaborerez et transmettrez vos messages et exécuterez vos activités de communications par exemple, les éventuels destinataires de paiements, l'industrie, les groupes d'intérêt, les lobbyistes, etc.

Considérations stratégiques - Cette section décrit comment l'initiative sera vraisemblablement reçue, ce qui comprend les éléments susceptibles d'attirer des réactions positives ou négatives. Elle traite également des moyens et moments optimaux pour présenter l'initiative et d'autres grandes questions qui pourraient influer sur l'initiative (par exemple, élections complémentaires, considérations économiques, enjeux locaux, opposants, etc.).

Principaux messages - Trois ou quatre points de discussion dont se serviront les porte-parole désignés pour discuter publiquement de l'initiative. Ils énoncent les buts généraux et les points saillants de l'initiative.

Liens avec d'autres ministères - Les questions délicates touchant les provinces, territoires ou régions ou les partenariats, les partenariats interministériels ou les partenariats entre les tiers et les intervenants.

6.3 Éléments influant sur la stratégie ou le plan de communication

La présente sous-section décrit les divers éléments qui influent sur la complexité et le niveau d'effort requis pour élaborer une stratégie ou un plan de communication efficace.

Connaissance des clients éventuels : Existe-t-il déjà une base de données des bénéficiaires éventuels ou une grande quantité de recherche s'impose-t-elle ?

Connaissance du programme : L'auditoire cible attend-il avec beaucoup d'impatience le programme ou ce dernier est-il relativement inconnu ?

S'agit-il d'un programme nouveau ou renouvelé : La stratégie de communication sera vraisemblablement différente selon qu'il s'agit d'un programme nouveau ou renouvelé (par exemple, connaissance des clients éventuels).

Expérience et connaissance des bénéficiaires : Les auditoires cibles connaissent-ils des programmes semblables (antérieurs) ou en ont-il fait l'expérience ?

Accès à l'information : Les clients ou les destinataires sont-ils défavorisés et ont-ils facilement accès au matériel promotionnel sur le programme ?

Ressources : Quelles ressources ont été mises à la disposition du programme (paiements de transfert, coûts de gestion) ? De quelles ressources (humaines et financières) le ministère dispose-t-il pour promouvoir le programme ? (Par exemple, une contribution versée à une catégorie de bénéficiaires exigera vraisemblablement beaucoup plus de ressources qu'un transfert à un autre palier de gouvernement. De même, il existe des différences entre les programmes nationaux et régionaux. Les ressources en personnel affectées aux activités liées aux communications sont vraisemblablement supérieures dans le cas de programmes coordonnés par une AC).

6.4 Mesure et évaluation des stratégies et des plans de communication

Les stratégies et les plans de communication devraient faire l'objet d'évaluations périodiques et constantes pour en établir l'efficacité et l'efficience. Les ministères devraient fixer des cibles et des objectifs mesurables (par exemple, « x » requérants informés du programme d'ici le « y » [date]; matériel promotionnel envoyé à « x » requérants d'ici le « y » [date], etc.) et établir des indicateurs de rendement au stade de l'élaboration du programme. Idéalement, un expert en communications faisant partie du programme devrait s'acquitter de cette exigence.

6.5 Produits et activités de communication

La présente sous-section décrit les outils et les moyens qui seront utilisés pour transmettre les messages aux auditoires cibles. Les produits tels que les communiqués et les brochures devraient renvoyer aux éléments suivants : l'objet du programme, les conditions du soutien, la manière de présenter une demande de soutien ainsi que toute exigence éventuelle en matière d'admissibilité et de surveillance.

Produits

• Un communiqué qui sera diffusé aux journaux et aux revues donnant des précisions sur le projet et sur le programme dans son ensemble.
• Un site Web qui fournit de l'information sur le programme et permet aux auditoires cibles de poser des questions et de faire des commentaires.
• Des brochures, des dépliants et des affiches qui peuvent être remis aux membres des auditoires cibles.

Activités

• Trouver les porte-parole qui donneront des séminaires d'information publique dans des locaux à l'extérieur du ministère (par exemple, bibliothèques publiques, hôtels de ville).
• Prendre des dispositions pour diffuser des entrevues préenregistrées ou en direct dans le cadre d'émissions-débats ou d'émissions d'affaires publiques à la télévision et à la radio locales.

Pour un supplément d'information sur la sous-section et pour obtenir de l'aide, veuillez communiquer avec votre conseiller en communications dans votre ministère.

7 Gestion du risque

La présente section s'applique à l'ensemble du cycle d'un programme de transfert et aux accords qui s'y rapportent. Songer aux risques éventuels aux premières étapes de l'élaboration d'un nouveau programme de transfert assure que les contrôles ainsi que les mécanismes d'équilibre sont intégrés dans sa conception. La gestion du risque devrait faire partie intégrante de la gestion et de l'administration de l'ensemble du programme et influer sur la conception des contrôles internes administratifs, opérationnels et financiers.

Le principe de gestion du risque dans son entier fait actuellement l'objet d'un examen dans les secteurs public et privé. On encourage la direction à adopter une approche proactive en matière de risque et à le voir comme une possibilité. La présente section se limite aux éléments fondamentaux de la gestion du risque.

La plupart des activités comportent certains risques et cela est également le cas de programmes tels que les paiements de transfert. Dans de rares cas, le risque peut être éliminé complètement mais, en général, cette option ne peut être réalisée ou est trop coûteuse. Le risque existera toujours et doit être géré. La gestion du risque comporte les activités suivantes :

• détection du risque,
    
• évaluation du risque et
    
• réponse au risque.

La gestion du risque devrait permettre à une main d'oeuvre dynamique de prendre et accepter des risques tout en sachant où ils se trouvent et en connaissant leur gravité, puis d'assurer le contrôle. L'atténuation ou l'élimination du risque peut avoir des effets négatifs comme la perte de souplesse d'un programme ou la diminution de la créativité ou de l'initiative des personnes. Le risque peut également représenter le revers d'une occasion. Par exemple, sur le marché boursier, le risque est généralement associé à un rendement supérieur.

Aux fins du présent guide, le côté négatif du risque seulement sera envisagé - la possibilité qu'une circonstance non désirée se produise ou qu'une circonstance désiré ne se réalise pas. Nous verrons les mesures à prendre pour obtenir un avertissement hâtif, nous évaluerons la probabilité que l'événement non désiré se produise ou que l'événement désiré ne se produise pas, ainsi que les conséquences de cet état de chose, et nous verrons comment réagir en pareil cas.

7.1 Détection du risque

Il est fondamental de déceler le risque. Toutes choses étant par ailleurs égales, un risque connu est beaucoup moins menaçant qu'un risque inconnu. Plusieurs outils et processus permettent de déceler le risque.

7.1.1 Analyse des processus opérationnels

Un processus opérationnel est une séquence intégrée d'opérations, de mesures et de décisions qui menent à un résultat escompté. Autrement dit, c'est le traitement d'intrants pour produire les extrants désirés. Parmi les exemples de processus opérationnels, mentionnons la préparation d'une présentation au CT relative à un nouveau programme de transfert, l'approbation d'un nouvel accord ou la tenue d'une visite de suivi sur place.

Pour déceler les risques associés à un processus opérationnel, un examinateur se penche sur chaque opération, mesure et décision importantes. Dans chaque cas, il détermine s'il est possible que survienne un pépin et, dans l'affirmative, quelles pourraient en être les répercussions sur les étapes subséquentes ou sur les extrants ou les conséquences finales.

Par exemple, si l'opération est un calcul, l'examinateur détermine s'il est effectué par une machine ou à la main. S'il est effectué par une machine, est-il possible que la routine de calcul connaisse une défaillance ou que des données erronées soient utilisées ? S'il est effectué à la main, alors il faut tenir compte du risque d'erreur humaine. Quelle sera l'incidence d'une erreur de calcul sur le résultat ou le produit final ? À la fin, l'examinateur effectue une analyse globale de tous les risques décelés et documente l'incidence éventuelle, collective ou individuelle, sur le succès ou l'échec du processus.

7.1.2 Analyse de l'information et des données

Dans bien des cas, il est possible de déceler le risque grâce à l'information et aux données existantes. Des écarts excessifs en ce qui concerne les indicateurs de la qualité ou du rendement peuvent refléter une perte de contrôle et un risque d'effondrement du processus. Si les indicateurs de rendement montrent une augmentation importante de la productivité sans une augmentation connexe des ressources, il faut alors songer à la possibilité d'une hausse du taux d'erreur.

7.1.3 Entrevues

Les entrevues auprès de groupes ou les entrevues individuelles représentent un moyen très efficace de déceler le risque. Très souvent, les gestionnaires et les employés qui participent à un processus ont une bonne connaissance des risques auxquels ils sont confrontés. Ils peuvent avoir choisi d'accepter le risque mais, en général, ils sont au moins conscients de son existence. Pour déceler efficacement le risque, l'interviewer et les participants doivent bien connaître les programmes et processus, et les personnes interrogées doivent vouloir divulguer toute l'information pertinente, même si elle peut les mettre dans une situation compromettante ou embarrassante.

7.2 Évaluation du risque

Après avoir décelé le risque, il faut l'évaluer. Deux facteurs caractérisent le risque : la probabilité qu'il se matérialise et les conséquences dans un tel cas.

7.2.1 Estimation de la probabilité de matérialisation

Il est impossible de toujours mesurer avec précision la probabilité qu'un risque se matérialise mais, dans la plupart des cas, il est possible au moins de l'estimer de manière objective. Pour ce faire, vous devez passer en revue les tendances historiques ou théoriques de l'occurrence, puis rajuster tous les facteurs connus susceptibles d'influer, de manière positive ou négative, sur ces tendances.

Par exemple, le risque de vol d'un dossier de projet ordinaire est très faible, car qui serait intéressé d'acquérir frauduleusement un tel dossier ? Le risque peut toutefois augmenter si le projet est très controversé, suscite beaucoup d'intérêt public et pourrait être utilisé par des particuliers ou des groupes pour faire avancer leur position. La probabilité qu'un dossier de projet soit perdu n'est pas vraiment fonction du contenu mais de la fréquence de telles pertes dans le passé, des changements apportés au système de classement, de la discipline des agents de projet et des d'événements précis comme un changement dans le lieu de travail.

Il arrive que la matérialisation du risque puisse être calculée à partir d'instruments probabilistes et statistiques. Tel serait le cas, par exemple, d'un programme de transfert qui accorde un soutien financier à des chômeurs qui acceptent de suivre une formation à titre de teneurs de livres. Si les statistiques du marché au moment de la création du programme montrent que, pour ce métier, trois personnes sur quatre possédant les titres de compétence nécessaires trouvent un emploi dans un délai de six mois, alors il existe un risque de 25% que le particulier qui a pris part au programme ne trouve pas d'emploi dans un délai de six mois. Ce risque peut être réputé acceptable, mais s'il devient évident plus tard qu'en raison de changements du marché du travail, la probabilité de trouver un emploi chute à une personne sur quatre, alors le risque d'échec peut devenir inacceptable et la poursuite du programme pourrait être remise en question.

7.2.2 Estimation de l'incidence

La plupart des gestionnaires ou des employés connaissent au moins « intuitivement » les conséquences probables de la matérialisation d'un risque. En ce qui concerne les paiements de transfert, les gestionnaires responsables prendraient en considération la taille du transfert, la visibilité du programme ainsi que le contexte social, économique et politique.

La perte financière associée à la matérialisation d'un risque peut en général être estimée avec plus de précision et même parfois être mesurée avec exactitude. Par exemple, une subvention de 10 000 $ octroyée à un particulier pour qu'il s'adonne à un nouveau métier ou à une organisation non gouvernementale (ONG) pour qu'elle construise une école constitue une perte nette si le particulier ne fait rien pour trouver un emploi ou si les représentants de l'ONG empochent l'argent à des fins personnelles. Mais, si le particulier se sert de l'argent pour se réinstaller dans un endroit où il peut trouver un emploi dans son métier ou si l'ONG utilise l'argent pour engager de nouveaux enseignants, faut-il en déduire que tout l'argent a été mal utilisé ?

7.2.3 Évaluation du risque en fonction de la probabilité et des conséquences

On évalue le risque en combinant la probabilité et les conséquences de sa matérialisation. Un risque dont la probabilité de matérialisation est élevée et qui comporte des conséquences limitées pourrait être considéré équivalent, aux termes de l'évaluation, à un risque présentant une faible probabilité d'occurrence mais des conséquences dévastatrices. Toutefois, l'évaluation finale est basée en fonction du contexte du projet : au bout du compte, c'est un appel au jugement.

La grille qui suit illustre ce concept.

Grille de classement des risques

Le contenue des cases est indicatif. La décision sur l'action à prendre appartient à la gestion.

7.3 La réponse au risque

Comme nous l'avons déjà indiqué, il est rare qu'un risque non souhaité puisse être complètement évité. Il peut parfois être transféré, par exemple en l'assujettissant à une assurance contre les risques, mais plus le risque est élevé, plus la prime est élevée. Par ailleurs, le risque peut être atténué grâce à des changements opérationnels ou à l'instauration de contrôles nouveaux ou améliorés. Toutefois, comme nous l'avons aussi précisé, une réduction considérable du risque peut entraîner des effets négatifs sur le milieu de travail. La direction peut décider, après avoir pris en compte toutes les solutions de rechange, « d'accepter le risque » au lieu de l'atténuer ou de l'éliminer. Elle peut en outre décider que le risque est lié à une occasion dont le bénéfice dépasse largement l'éventuelle incidence négative de sa matérialisation.

Cependant, chaque organisation a sa propre limite de tolérance au risque. Si cette limite est dépassée, le risque doit être atténué ou, avec le temps, éliminé. Le niveau de tolérance varie avec le temps, les changements de l'environnement, voire un changement de direction. Les outils ou stratégies qui suivent peuvent être utilisés pour atténuer ou réduire le risque.

7.3.1 Contrôles préventifs ou correctifs

Les contrôles sont des outils de base dont se servent les gestionnaires pour garder les risques à un niveau approprié. Ils sont dits préventifs s'ils visent à éviter la matérialisation du risque et correctifs s'ils ont pour objet d'informer après coup de la matérialisation du risque, ce qui devrait entraîner la prise de mesures pour corriger la situation et éviter qu'elle ne se reproduise à l'avenir.

7.3.2 Efficacité, efficience et économie des contrôles

Les contrôles entraînent des coûts : ils utilisent des ressources et, en général, ralentissent les processus. Ces inconvénients peuvent être atténués si les contrôles sont conçus de manière à assurer un maximum d'efficience et d'économie.

L'efficacité d'un contrôle désigne la probabilité qu'il empêchera ou décèlera la matérialisation du risque qu'il doit couvrir. Elle peut être optimisée grâce à une bonne conception et à une application assidue.

En règle générale, un compromis doit être fait entre l'efficacité, d'une part, et l'efficience et l'économie, d'autre part. S'il est possible de présumer de l'efficience et de l'économie à partir de la conception d'un contrôle et de les mesurer par la suite, l'efficacité ne peut habituellement pas être présumée avant d'avoir fait l'objet d'essais indépendants.

7.4 Auto-évaluation

7.4.1 Auto-évaluation du risque

En dépit du nom qui lui est donné, l'auto-évaluation du risque est un processus qui traite en général tous les aspects de la gestion du risque : la détection, l'évaluation et la réponse. Elle est dirigée par les gestionnaires et les employés et non pas par des ressources externes, comme des vérificateurs ou des spécialistes des contrôles internes.

Elle s'applique habituellement à un programme ou à une ou plusieurs de ses composantes plutôt qu'à un seul accord. Des groupes de gestionnaires ou d'employés concertent leurs efforts dans le cadre d'une séance dirigée par un animateur au cours de laquelle ils cernent et évaluent les risques de leurs secteurs de responsabilité ou d'expertise et sont invités à proposer des plans d'action.

La séance comporte habituellement un ou plusieurs exercices de remue-méninges dans le cadre desquels les participants font état de tous les risques qu'ils connaissent. À la suite de chaque remue-méninges, le groupe tient un vote pour répartir les risques selon la probabilité et l'incidence. Les membres peuvent ensuite discuter des mesures à prendre ou voter sur diverses options.

Les animateurs peuvent être des agents ou des gestionnaires de programme, des spécialistes des ressources humaines, des vérificateurs internes ou des professionnels des secteurs publics ou privés, embauchés à cette fin. Dans certains cas, l'auto-évaluation du risque comporte une certaine mesure de validation des constatations par une partie indépendante, en général les vérificateurs internes du ministère.

7.4.2 Auto-évaluation des contrôles

Les mêmes approches et techniques que celles utilisées pour l'auto-évaluation du risque peuvent être retenues pour la détermination et l'évaluation des contrôles. L'exercice auto-évaluation des contrôles peut fournir de l'information utile concernant la présence de contrôles ainsi que leur conception, leur coût et leur incidence sur les opérations. Toutefois, elle comporte une grande limite : à moins que les résultats ne soient validés de manière indépendante, elle ne peut fournir de preuves concluantes de l'efficacité des contrôles.

8 Gestion des accords

La présente section vise à aider les agents de programme et leurs superviseurs au niveau opérationnel qui participent directement à la gestion et à l'administration des accords de transfert. Il fournit des conseils sur de bons principes de gestion et de diligence raisonnable dans l'exécution des activités quotidiennes. Il traite de presque tous les paiements de transfert, conditionnels et inconditionnels, mais il ne vise pas à remplacer les lignes directrices ministérielles au sujet de programmes précis.

La section s'applique à presque tous les programmes de transfert, mais il convient néanmoins de faire preuve de discernement au moment de l'appliquer à des programmes ayant été conçus pour offrir un maximum de souplesse aux destinataires avec un minimum de gestion directe de la part du ministère. Toutefois, même dans le cas de ces programmes, la nécessité de faire preuve de diligence raisonnable demeure.

8.1 Sélection et approbation de nouveaux accords

8.1.1 Contrôle financier et opérationnel préalable

Au cours de cette évaluation préalable, l'agent de programme devrait vérifier ce qui suit :

• Le requérant est-il admissible au programme ?
    
• La demande satisfait-elle aux conditions fondamentales du programme ?
    
• Existe-t-il des questions non réglées, comme une dette non remboursée ou un mauvais dossier d'exécution, dont il faut tenir compte dans le cadre du processus de sélection et d'approbation ?
    
• Le requérant reçoit-il déjà des fonds publics pour les activités à l'égard desquelles il demande des paiements de transfert ? (Il pourrait être nécessaire d'examiner le cumul de l'aide.)

Si le requérant fait partie d'une grande organisation, comme la faculté d'une université, le contrôle préalable devrait aussi être effectué au niveau auquel l'accord sera signé, par exemple au niveau de la faculté ou de l'université.

8.1.2 Distinction entre fonctions et conflits d'intérêts

Dans la mesure du possible, on devrait éviter de confier à une même personne la sélection et l'approbation d'un nouvel accord concernant une subvention ou une contribution ou le renouvellement d'un accord. La plupart du temps, la décision d'approuver un tel accord comporte un élément de jugement personnel et suppose le versement d'importantes sommes d'argent à des groupes ou à des particuliers. La possibilité d'un parti pris ou d'un conflit d'intérêts existe donc. Un comité d'examen comporte de nombreux avantages, mais il n'est pas pratique au-delà d'un certain volume ou en présence de contraintes temporelles. En pareil cas, un examen par les pairs pourrait constituer une solution de rechange valable.

Il est essentiel, pour garantir l'impartialité et l'objectivité des accords de subvention ou de contribution, d'établir des relations d'affaires sans lien de dépendance avec les participants éventuels et présents. Les superviseurs doivent être à l'affût de tout indice que les agents relevant d'eux ne s'y conforment pas. Un agent qui estime être en situation de conflit d'intérêts avec un requérant devrait en informer son superviseur et s'abstenir d'exercer son influence sur l'issue de la demande.

8.1.3 Consultation interne et externe

Quelques programmes exigent que certains particuliers, groupes ou organisations soient consultés dans le processus d'approbation. En pareil cas, toutes les consultations obligatoires doivent être menées avant de finaliser le processus de sélection et d'approbation. Les résultats de cette consultation, qu'ils soient favorables ou non, sont ensuite versés au dossier de projet.

Même si le programme ne prévoit pas de consultation obligatoire, il y a lieu d'en mener une si le ou les agents de projet qui s'occupent du processus de sélection et d'approbation estiment qu'elle permettrait de prendre une décision ou de formuler une recommandation plus informée ou impartiale. Tel pourrait être le cas si l'agent n'a pas encore eu de rapports directs avec le requérant, mais qu'il sait que ce dernier a déjà conclu des accords de transfert avec le ministère ou si la demande comporte des éléments techniques ou juridiques que l'agent connaît mal.

8.1.4 Justification de la recommandation

Renvoi aux objectifs du ministère et du programme

La justification invoquée pour recommander ou accepter l'accord de transfert doit être exposé dans le dossier. Les facteurs qui ont été pris en compte doivent être décrits et la façon dont le transfert favorisera la mission et les objectifs de ce programme précis doit être indiquée. Dans le cas de projets simples et relativement peu coûteux, un énoncé simple mais clair pourrait suffire, tandis que dans le cas de grands projets complexes, le dossier devrait contenir des preuves attestant que tous les facteurs importants ont été pris en compte et dûment pesés. Ce faisant, les agents de projet et les ministères se protègent contre d'éventuelles contestations de leurs décisions.

Analyse coûts-avantages

Dans la mesure du possible, l'évaluation des coûts et avantages prévus d'un accord de transfert devrait faire partie du processus de sélection et d'approbation. De telles évaluations sont menées automatiquement dans le cas des accords avec l'industrie. En revanche, les facteurs d'évaluation comme l'apport différentiel et la probabilité de réussite pourraient ne pas convenir à certains programmes, dont ceux ayant manifestement un caractère social. Toutefois, un genre quelconque d'analyse coûts-avantages devrait être effectuée dans la mesure du possible, même si cela suppose un jugement personnel, afin d'assurer l'utilisation prudente et favorable des fonds du transfert.

Apport différentiel

Bien que cette exigence ne soit pas spécifiée dans la Politique sur les paiements de transfert, il convient, à titre de saine pratique commerciale, de tenir dûment compte de l'apport différentiel pour la plupart des programmes. Le cas échéant, la justification de la recommandation devrait indiquer que l'agent de programme a tenu compte de tous les avantages directs et indirects escomptés du paiement de transfert par rapport à la valeur du transfert. L'agent de projet devrait également déterminer dans quelle mesure le résultat attendu se produirait en l'absence du transfert.

Probabilité de réussite

Relevant plutôt d'une question politique, l'évaluation de la probabilité de réussite est une excellente pratique lors de la sélection et de l'approbation des demandes de paiements de transfert. Il n'est pas toujours possible d'effectuer une analyse de faisabilité pour chaque projet, mais une certaine confrontation avec la réalité est de mise avant de recommander un nouveau projet, surtout si aucun précédant n'existe. La recommandation devrait indiquer comment la réussite sera mesurée en termes d'extrants ou de conséquences, de même que les chances que cela se produise.

8.2 Accords

8.2.1 Subventions

Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, un accord écrit doit être conclu entre le ministère et le destinataire ou le commanditaire sauf dans le cas de subventions comportant de faibles risques et de moindre importance, auquel cas l'accord peut prendre la forme d'une demande et de la correspondance connexe.

La politique ne définit pas les cas de faibles risques et de moindre importance et laisse aux agents de programme le soin de les déterminer. La sous-section 8.5 de la présente section, intitulée « Risque - accord écrit à l'égard des subventions », et la section 7 du présent guide traitent de la gestion du risque.

Qu'un accord écrit officiel existe ou non, le dossier devrait contenir des preuves vérifiables que le destinataire satisfait aux exigences d'admissibilité au moment du transfert ou qu'il continue d'y être admissible, si la subvention est versée par acomptes.

8.2.2 Contributions

Les paiements de contribution doivent être étayés par un accord écrit entre le ministère et le destinataire. La plupart des accords contiennent deux sections : une section générique qui se rapporte principalement aux conditions générales du programme et une section propre à l'accord, qui a trait aux conditions de l'accord particulier. Cette dernière section prend souvent la forme d'une ou de plusieurs annexes.

8.2.3 Délégation du pouvoir de signer

La « délégation des pouvoirs de signer » est le document officiel en vertu duquel chaque ministre délègue le pouvoir de signer à des fonctionnaires ministériels. Ce document comporte habituellement une grille qui donne le titre des postes génériques ainsi que les niveaux de pouvoir correspondants. Dans le cas d'accords concernant une subvention et une contribution, il indique généralement la fourchette financière à l'intérieur de laquelle un agent ou un gestionnaire peut approuver ou modifier un accord ou autoriser un paiement. Il faut toujours respecter non seulement le libellé mais l'intention de la délégation du pouvoir.

8.2.4 Compréhension mutuelle des conditions de l'accord

Avant de procéder à la signature de l'accord, l'agent de projet devrait passer en revue l'accord avec le destinataire de sorte qu'ils interprètent et comprennent de la même façon les conditions.

8.2.5 Signature de l'accord

Toutes les parties devraient signer une entente écrite avant la date prévue pour le début du projet et, plus important encore, avant que des dépenses soient engagées. Lorsque des dépenses admissibles sont engagées avant la ratification formelle de l'entente, les deux parties, le ministère et le demandeur, doivent comprendre les risques auxquels ils s'exposent.

Lorsque des dépenses admissibles doivent être engagées avant la ratification formelle, il faut bien expliquer au demandeur que le ministère ne remboursera pas ces dépenses si l'entente écrite n'est pas formellement ratifiée (c.-à-d. signée). En outre, si l'agent de projet n'a pas informé le demandeur du risque encouru, le demandeur pourrait faire valoir qu'il existe une entente verbale puisque l'agent de projet savait (ou donnait l'impression qu'il savait) que des dépenses étaient engagées et qu'un remboursement était prévu. Si un tel argument est reçu légalement, le ministère pourrait être obligé de rembourser le demandeur même si le ministère n'a jamais officiellement approuvé ou signé l'entente.

De plus, l'agent de projet devrait s'assurer que l'appellation légale du demandeur apparaît sur l'entente et que le demandeur lui-même, ou son représentant autorisé, l'a signée.

8.3 Surveillance

8.3.1 Supervision

La supervision consiste à dispenser une orientation et du soutien aux employés. Dans le cadre des programmes de transfert, elle constitue également un élément clé d'un bon cadre de gestion et de contrôle. Les agents de programme exécutent des activités qui comprennent l'attribution d'importantes sommes d'argent à des organisations ou à des particuliers. Les superviseurs devraient veiller à ce que les fonds publics soient utilisés efficacement et conformément aux fins prévues dans les conditions du programme.

8.3.2 Tenue des dossiers

Un dossier d'accord de transfert sert à de nombreuses fins. Il s'agit notamment :

• d'un outil de travail et de référence pour les agents de projet qui traitent le dossier;
    
• d'un outil de supervision et de contrôle;
    
• d'un endroit central où se trouvent tous les documents et toute l'information liés à un accord;
    
• d'un important élément de la piste de vérification.

Pour ces raisons, le dossier doit être bien documenté et tenu à jour.

Le dossier d'une subvention ou d'une contribution doit contenir :

• la demande initiale;
    
• suffisamment de documentation pour appuyer l'approbation de la demande;
    
• l'accord initial (sauf si la demande est réputée être l'accord, comme le permet la Politique sur les paiements de transfert dans le cas de subventions comportant de faibles risques) et toute modification ultérieure;
    
• un enregistrement de toutes les communications importantes, écrites ou verbales, qui ont eu lieu entre le destinataire et l'agent de programme.

Le dossier d'un accord de contribution devrait également contenir ce qui suit :

• toutes les demandes de remboursement originales présentées par le destinataire, ainsi que tout document justificatif (à moins que celles-ci soient retenues par les finances) et
    
• les rapports de surveillances et d'état de la situation.

8.3.3 Surveillance opérationnelle et financière des accords de contribution

La surveillance des accords de contribution est la pierre d'angle d'un cadre efficace de gestion et de contrôle. La surveillance financière procure l'assurance permanente que les remboursements demandés par le destinataire sont fondés sur des dépenses légitimes qu'il a vraiment engagées dans le cadre des activités prévues à l'accord. La surveillance opérationnelle garantit pour sa part que le destinataire satisfait aux conditions de l'accord. La section 9 traite de la surveillance.

8.4 Décaissements

8.4.1 Contrôles financiers

L'importance des crédits budgétaires accordés aux programmes de contribution varie d'un ministère à l'autre, mais ils représentent souvent plusieurs millions de dollars. Il convient de bien protéger ces fonds publics contre les erreurs, contre l'utilisation non appropriée ou abusive ainsi que contre la fraude.

Les deux contrôles financiers universels, à savoir l'examen par un supérieur et la séparation des responsabilités, s'appliquent aux programmes de contributions. La supervision est une exigence continue et l'examen devrait être mené périodiquement par une personne qui connaît suffisamment le volet financier du programme de transfert et qui dispose d'un accès indépendant à l'information requise pour établir le caractère légitime des décaissements des comptes de transfert.

La séparation des responsabilités consiste à ce qu'au moins deux personnes participent indépendamment à l'émission d'un paiement de transfert relatif à une subvention, à un paiement anticipé ou au remboursement des dépenses ou des coûts liés à la contribution.

Les paiements supposent un accès aux systèmes financiers qui devrait être strictement réservé aux employés qui en ont besoin dans l'exercice de leurs fonctions légitimes et limité aux exigences de leurs fonctions. Aucun employé ne devrait, à lui seul, avoir accès simultanément à des fonctions financières qui doivent être divisées, comme l'entrée et l'approbation d'un paiement. Il incombe à la direction de veiller à ce que le profil d'accès des employés corresponde uniquement à celui dont ils ont besoin à un moment donné. L'employé est responsable de protéger la confidentialité de son mot de passe.

8.4.2 Gestion de la trésorerie

Calcul du coût d'intérêt théorique

Dans certaines circonstances, un paiement anticipé versé à un destinataire peut ne pas être immédiatement dépensé, et ce, pour diverses raisons. En pareil cas, si le destinataire est autorisé à conserver l'argent, les sommes inutilisées devraient être déposées dans un compte portant intérêt. Le montant d'intérêt qui a couru, ou qui aurait dû courir, est déduis du montant de l'avance versée pour les périodes ultérieures. (Le montant du revenu en intérêt devrait à tout le moins couvrir le coût et les efforts pour le calculer et l'imputer.) La politique ne stipule pas le taux d'intérêt à utiliser en l'occurrence, mais on peut se servir du taux des bons du Trésor à 90 jours ou une autre approximation du genre, comme le taux d'escompte bancaire.

Établir le calendrier des paiements

8.4.3 Paiements

Exigences prévues à l'article 34

Conformément à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), aucun paiement n'est fait à moins qu'une personne détenant des pouvoirs délégués satisfaisants n'atteste que le bénéficiaire est admissible au paiement ou y a droit. Cela s'applique aux paiements de transfert. Dans le cas des subventions, l'agent autorisant le paiement aux termes de l'article 34 doit être convaincu que le bon montant est attribué à la bonne personne.

Dans le cas des contributions, l'agent autorisant le paiement doit être convaincu que le remboursement demandé par le destinataire est fondé sur des dépenses admissibles ou des coûts qui ont été réellement acquittés conformément aux conditions d'un accord valide. Pour s'assurer directement que tel est le cas, l'agent devrait examiner les pièces justificatives de la demande de remboursement. (Aucune disposition de la Politique sur les paiements de transfert n'empêche l'agent de projet de demander des preuves documentaires à l'appui d'une demande de remboursement telles que des reçus, des feuilles de paie et des chèques traités par la banque.) Pour s'assurer indirectement de la conformité aux exigences de l'article 34, on effectuera périodiquement des visites de suivi ou une vérification financière postérieure.

Dans le cas des paiements anticipés, l'agent autorisant le paiement devrait s'assurer que le paiement est justifié et ne dépasse pas les limites établies dans l'accord.

Budget autorisé

Les paiements aux destinataires ne doivent pas dépasser le budget total autorisé dans l'accord initial ou modifié.

Dépenses

Les faits, en fonction de la nature et le contenu de l'accord, déterminent l'admissibilité des dépenses. Comme nous l'avons déjà expliqué, un accord de contribution devrait clairement indiquer les coûts et dépenses remboursables et la limite du remboursement. Par conséquent, toute dépense qui n'est pas autorisée par l'accord ou qui dépasse le maximum autorisé ne donne pas droit au remboursement. Le degré de détail ou de regroupement (ce qui assure une plus grande souplesse) des dépenses prévues au budget d'un accord, relève de la gestion du risque. À titre d'exemple, dans le cas d'un projet présentant des risques élevés, il pourrait être justifié de préciser le niveau maximum de soutien accordé aux dépenses d'un article d'exécution précis (par exemple, les salaires). En ce qui concerne les projets présentant des risques faibles, le regroupement des salaires sous une catégorie plus grande (par exemple, la catégorie recherche-développement qui comprend les salaires, les avantages, les frais généraux, les fournitures) assurerait une plus grande souplesse pour ces articles d'exécution.

• L'élément d'actif doit être essentiel au succès du projet ou de l'initiative et être admissible conformément aux conditions du programme. Par ailleurs, le destinataire doit l'avoir acheté et payé.
• 
    
• Il doit être appuyé par un engagement pris par le requérant (à moins qu'il ne s'agisse d'une contribution ministérielle) et sa valeur doit avoir été confirmée par des représentants du ministère lors de l'étape d'évaluation du projet.
• 
    
• Le soutien des contributions en nature doit être justifié et documenté lors de l'étape de l'approbation initiale ou de la modification.
• 
    
• L'élément d'actif doit être consigné à sa juste valeur dans l'accord de contribution du destinataire. Les contributions en nature des requérants ne devraient être reconnues que si leur juste valeur peut être raisonnablement estimée.
• 
    
• Pour établir la juste valeur, il faut utiliser soit la valeur marchande du bien soit une évaluation. Une évaluation selon la méthode du prix de revient peut être exigée si les forces du marché sont faibles ou absentes (par exemple, la valeur de « l'utilisation des installations » dans une agglomération d'une région éloignée du Nord lorsque des propriétés semblables n'existent pas).
• 
    
• Pour établir la juste valeur, veuillez vous reporter au chapitre 4410 du Manuel de l'ICCA (de l'Institut Canadien des Comptables agréés) concernant les organisations à but non lucratif et les contributions.

• Les contributions en nature peuvent être réclamées pour remboursement si elles représentent des coûts éligibles encourus par le destinataire (ils ne font pas partie de la contribution du destinataire vers le projet). Par exemple, si le coût de soutien administratif était contribué à un projet et était approuvé comme coût éligible, il serait remboursable parce qu'un coût a été encouru par le destinataire.
    
• Utilisation des immobilisations - les immobilisations possédées par un destinataire et exigés pour le projet peuvent être remboursables. Par exemple, un destinataire utilise une propriété qu'il possède pour effectuer une activité de projet et réclame des dépenses de loyer basées sur la valeur marchande juste. Ce coût peut être remboursable si le destinataire encourt autrement une perte de revenu de la location de l'espace ou s'il y a un coût lié à utiliser les lieux pour le projet. Puisqu'il pourrait y avoir du "profit" produit de l'établissement par le destinataire après le coût d'impôts, d'intérêt, d'entretien, etc..), un remboursement de 100% des coûts est découragé même si le ministère a l'autorité de débourser jusqu'à 100% des coûts éligibles.

Non remboursable

Il y a un certain nombre d'exemples où des contributions en nature ne peuvent être remboursées

• les coûts relatifs ne sont pas éligibles;
    

• le destinataire n'a pas encouru un coût:

Par exemple: le remboursement des capitaux donnés par des individus ou des organismes tels que les matériaux ou le travail volontaires aurait comme conséquence un bénéfice au destinataire parce que la base de coût du destinataire est nulle;

• la contribution en nature est la part du projet du destinataire.
•  
  
  

  Pour illustrer les contributions en nature, prenons un projet à l'égard duquel le destinataire a besoin de locaux à bureaux, de chauffage et d'électricité ainsi que de supervision pour exécuter les activités aidant les étudiants à obtenir de la formation en cours d'emploi. Supposons que les conditions du programme permettent ces coûts et activités et fixent à 50 % la limite du cumul. Supposons également que le ministère peut fournir les locaux à bureaux, le chauffage et l'électricité (dont la valeur s'établit à 100 000 $) à titre de contribution en nature. Le destinataire ne peut contribuer que les coûts de supervision (il a un effectif dont la contribution est évaluée à 100 000 $) à titre de contribution en nature. Même si un seul employé peut être requis pour assurer la supervision à un moment donné, différents employés sont retenus en fonction de l'expertise requise. Dans cet exemple, si les contributions en nature du ministère et du destinataire n'étaient pas reconnues à titre de coûts admissibles, le projet ne pourrait être réalisé. Cependant, parce que les contributions en nature peuvent être reconnues à titre de coûts admissibles, la valeur des contributions de chaque partie, établie à 100 000 $ chacune, permet au projet de respecter la limite du cumul fixée à 50 %. Si la limite du cumul avait été plus élevée, disons si elle représentait 75 %, une partie des coûts admissibles du destinataire aurait pu lui être remboursée (en présumant qu'ils avaient au préalable été jugés remboursables) parce que le destinataire aurait subi ce coût. En revanche, si de la main-d'oeuvre bénévole d'une valeur de 100 000 $ avait été donnée au projet plutôt que d'utiliser des employés en poste, la limite du cumul de 50 % ou de 75 % serait tout de même respectée, mais la main-d'oeuvre donnée ne serait pas remboursable.

8.4.4 Identification des paiements en trop

Il se peut qu'au cours de la durée d'un accord, le destinataire d'un paiement de transfert ne puisse rendre compte de l'argent qu'il a reçu sous forme d'avance, de remboursement ou de paiement anticipé. Une telle situation peut être décelée dans le cadre d'une visite de suivi sur place, au cours des mesures comptables de l'étape de clôture du projet ou dans le cadre d'une vérification effectuée à l'achèvement de l'accord. (La plupart des accords stipulent que le destinataire doit conserver tous les documents liés à des activités menées dans le cadre du projet pendant un certain nombre d'années et donne au ministère le droit d'effectuer une vérification du projet pendant cette période. Une telle vérification est habituellement menée lorsque le ministère a reçu une plainte ou des allégations de fautes). En ce qui concerne les subventions, il se peut que le bénéficiaire ait obtenu la subvention par suite de renseignements faux ou trompeurs. Pour ce qui est des contributions, cette situation se produit généralement après que l'on a constaté qu'une partie de l'avance reçue n'a pas été utilisée ou que les coûts et les dépenses qui ont déjà été demandés et remboursés n'étaient pas admissibles.

Cette situation ne donne pas forcément lieu à un paiement en trop, à l'ouverture d'un compte débiteur ou au déclenchement de procédures de recouvrement.

Si l'accord n'a pas encore pris fin au moment où est constaté le paiement en trop, vous devriez faire enquête sur les circonstances qui ont mené au paiement en trop. S'il est le fait d'une simple erreur de l'une ou l'autre partie, comme une erreur de calcul ou une demande de remboursement excédentaire faite de bonne foi, il suffit de déduire le montant payé en trop des paiements futurs. S'il semble exister une fraude, demandez aux vérificateurs internes ou externes de mener une enquête approfondie sur la question. Par fraude, nous entendons la présentation de renseignements faux d'une manière qui trompe une autre personne et qui cherche délibérément à la tromper. Ce terme englobe tous les actes, les omissions et les dissimulations mettant en cause un manquement à un droit légal ou à une obligation morale qui entraînent des dommages pour d'autres personnes. Il peut comprendre le détournement de biens ou la présentation de faux renseignements financiers afin de dissimuler le détournement de biens ou à d'autres fins. Les tentatives de fraude constituent également un délit.

Si l'accord a pris fin et qu'il existe un solde en souffrance, la direction devrait entamer les procédures nécessaires pour demander au destinataire de rembourser l'argent.

Si la négligence ou la fraude sont confirmées, le dossier doit être porté à l'attention de la direction du programme qui décidera si des mesures autres que le recouvrement du paiement en trop s'imposent. De telles mesures peuvent comprendre le renvoi du dossier à des services de police ou la prise d'une action en justice.

8.4.5 Remboursement des contributions (dans le cas des transferts remboursables seulement)

Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, « lorsqu'une contribution est versée à une entreprise et vise à lui permettre de faire des profits ou d'augmenter la valeur de l'entreprise, celle-ci doit repayer la contribution ou partager les avantages financiers qui en découlent avec le gouvernement, proportionnellement au niveau de risque qu'ils partagent ». Le terme entreprise est défini à l'appendice A de la Politique sur les paiements de transferts.

Font toutefois exception à l'exigence relative au remboursement les cas où le paiement de transfert vise principalement à accorder un soutien de revenu et la stabilisation du revenu dans le cas de particuliers, lorsque la contribution est versée à une organisation à but non lucratif, lorsque la valeur de la contribution est inférieure à 100 000 $ ou lorsque aucun avantage quantifiable ne revient au destinataire à titre de conséquence directe de la contribution.

L'un des principaux défis à relever en matière de gestion des paiements de transfert remboursables consiste à trouver un juste équilibre entre le mandat du programme et les exigences de recouvrer les investissements. La manière dont est élaborée la politique du programme influe directement sur les résultats en matière de recouvrement. Toutefois, plus les conditions et les contrôles de gestion sont renforcés afin de maximiser les résultats des mesures de recouvrement, plus le risque est élevé que les mesures prises aient un effet contre-productif sur le mandat initial du programme. (Par exemple, une agence d'expansion économique pourrait opter pour une politique d'acceptation de garanties afin de minimiser les pertes, mais cette politique réduirait également l'accès des promoteurs au financement bancaire.)

Au moment d'instaurer une disposition de remboursement dans un accord de transfert, il convient de tenir compte des facteurs suivants :

• Au moment de faire preuve de diligence raisonnable, accordez plus d'attention aux questions qui se rapportent à la solvabilité et au service de la dette.
    
• La structure des conditions de remboursement influe directement sur les résultats de la perception et du recouvrement.
    
• Élaborez un cadre de gestion du risque pour minimiser ou contrôler les pertes et assurer le recouvrement rapide des fonds. Un tel cadre doit traiter des questions liées à l'évaluation du risque, à la cotation du risque ainsi qu'aux niveaux et fréquences pertinents des activités de surveillance et de rapports.
    
• Élaborez une politique de perception pour veiller à l'uniformité des rapports entre les agents et les clients et pour faire en sorte que les agents traitent ceux-ci sur une base commerciale, juste et raisonnable. Il convient également de fournir des conseils sur le traitement des comptes qui posent problème.
    
• Fixez des exigences en matière de rapports de l'entreprise sur les activités du portefeuille et sur le rendement pour assurer une surveillance appropriée des résultats.
    
• Évaluez le caractère suffisant des ressources et de la formation pour veiller à ce que les régimes de gestion du risque et de surveillance soient bien mis en oeuvre.

8.4.6 Modification des accords de transfert

Les modifications peuvent influer sur le montant maximal à payer en vertu de l'accord, sur la date d'achèvement ainsi que sur les conditions, ce qui comprend la définition des dépenses admissibles et des résultats escomptés. Justifiez par écrit toutes les modifications et joignez cette justification à l'accord modifié qui est versé au dossier. S'il s'agit d'une modification mineure, comme une courte prorogation de la durée du projet et que le motif est évident, la demande de modification signée par le destinataire pourrait suffire à titre de justification, mais la modification devrait quand même être reconnue et approuvée par un représentant ministériel autorisé. Il ne faut pas modifier avec effet rétroactif un accord qui a déjà pris fin.

8.4.7 Renouvellement des accords de transfert

Accords pluriannuels

Chaque année, le Parlement vote les fonds destinés aux programmes. Les accords pluriannuels sont renouvelés automatiquement d'année en année jusqu'à ce que prenne fin la période visée, dans la mesure où les fonds requis ont été votés et où aucune circonstance ne justifie l'abrogation de l'accord. C'est pourquoi les accords pluriannuels doivent comporter une disposition qui assujettit leur prorogation à la disponibilité des fonds. Veuillez également vous reporter à la discussion sur le sujet à la sous-section 4.6.4. du présent guide.

Accords d'un an

Il ne faut pas automatiquement renouveler les accords. Essentiellement, les critères qui s'appliquent au renouvellement d'un accord sont les mêmes que ceux utilisés lors de la sélection et de l'approbation d'un nouvel accord. Le fait qu'une initiative ait par le passé atteint ses objectifs ne signifie pas forcément qu'elle continuera de le faire dorénavant ou que les objectifs demeurent valides.

8.4.8 Clôture des accords de transfert

À l'achèvement d'un projet ou dans le cas d'un transfert remboursable, une fois les obligations de remboursement acquittées

Il s'agit de la manière « normale » qu'un accord prenne fin. Les accords de transfert peuvent ne durer qu'un jour dans le cas du versement d'une subvention à un particulier ou s'étaler sur plusieurs années (sous réserve de l'affectation de crédits). Des procédures de clôture s'appliquent aux accords de contribution, et il convient de les exécuter immédiatement avant la date de clôture. Conformément à la Politique sur les paiements de transfert, « une partie de la contribution devrait seulement être payée suivant le compte rendu final de la contribution par le bénéficiaire ». La partie de la contribution à retenir est une question de jugement, fondé sur les risques et sur les flux de trésorerie prévus. Toutefois, suivant la règle empirique, on peut retenir un montant correspondant au montant de la dernière demande de remboursement prévue.

Dans le cas d'accords de très petite taille, les procédures de clôture devraient comprendre à tout le moins une surveillance financière de toutes les dépenses dont le remboursement a été demandé depuis la dernière surveillance financière du projet ainsi qu'une surveillance opérationnelle des produits livrables depuis la dernière surveillance opérationnelle du projet. En ce qui concerne les projets pluriannuels, il convient de mener un processus semblable une fois l'an ou, à tout le moins, à mi-chemin du projet, selon le risque et l'importance. Notez : le contrôle financier et opérationnel est défini dans la sous-section 9.2.2.

L'accord relatif à un transfert remboursable prend fin lorsque le commanditaire ou le destinataire s'est acquitté de ses obligations financières envers le Canada, soit en remboursant le montant intégral indiqué dans l'accord, soit en concluant une entente avec le ministère.

Outils : Veuillez consulter les listes de contrôle établies par l'APECA qui se trouvent à l'annexe des pratiques exemplaires et qui indiquent la marche à suivre lorsque l'on soupçonne les fraudes susmentionnées.

8.4.9 Exécution d'un programme de transfert par une autre organisation

Dans tout accord de transfert, on retrouve au moins deux parties, à savoir le ministère, qui fournit les fonds du transfert et gère le programme, et le destinataire, qui peut être un particulier, une organisation, une entreprise ou un autre palier de gouvernement. Certains accords peuvent avoir été conclus avec plus d'un destinataire, et chacun d'entre eux est responsable conjointement de l'exécution du projet.

Dans certains cas, on s'attend à ce que le destinataire conclue des accords auxiliaires, sous l'égide de l'accord initial, avec d'autres particuliers ou organisations. Lorsque cela se produit, le destinataire devient essentiellement le gestionnaire des fonds du programme et l'administrateur des accords auxiliaires. Cette situation présente de nombreux avantages, mais elle pose des défis uniques en ce qui concerne la responsabilisation et la gestion et, parfois, le financement. La présente sous-section s'applique presque entièrement à ce genre d'exécution, mais les facteurs supplémentaires qui suivent doivent être pris en compte. La prochaine section traitera plus spécialement de la surveillance et de la vérification.

Responsabilité des parties à un accord auxiliaire

Lorsqu'un accord auxiliaire est conclu, les parties peuvent partager les risques et la responsabilité, mais il incombe toujours au ministère fédéral de veiller à ce que l'accord permette aux citoyens canadiens d'optimiser les ressources investies, à ce que des comptes soient rendus sur la dépense des fonds publics et à ce que des rapports soient soumis au Parlement.

Gestion de l'accord auxiliaire

Les ministères devraient faire preuve de diligence raisonnable dans la gestion de l'accord initial, mais ils devraient aussi instaurer des contrôles et des mécanismes de présentation de rapports pour démontrer que le fournisseur de l'accord auxiliaire gère avec de saines pratiques d'affaires.

Financement de l'accord auxiliaire avec un autre ministère fédéral

Lorsqu'un ministère veut confier à un autre ministère (OMG) l'administration d'un programme, il peut recourir à l'un des deux mécanismes de financement suivants :

• déléguer ses pouvoirs à l'autre ministère par l'entremise du compte d'attente des autres ministères; et,
• transférer ses pouvoirs à l'autre ministère par le processus du budget supplémentaire des dépenses.

Suivant le mécanisme du compte d'attente des autres ministères, le ministère de financement délègue au ministère de dépenses son pouvoir de dépenser, mais le premier conserve l'entière responsabilité de l'exécution du programme.

Suivant le mécanisme du budget supplémentaire des dépenses, le pouvoir de dépenser est délégué au ministère de dépenses, mais ce dernier assume l'entière responsabilité de l'exécution du programme.

Les deux mécanismes prévoient que le pouvoir délégué ou transféré devient caduc à la fin de chaque exercice s'il n'est pas utilisé au complet.

8.5 Annexes et outils

8.5.1 Liste de contrôle - destinataires qui distribuent des contributions

Autres dispositions à inclure dans les accords de contribution ou les ententes contractuelles avec des tiers ou des bénéficiaires qui participent à la distribution des montants des contributions (référence : Politique sur les paiements de transfert, appendice C, partie 2).

• description du cadre de gestion et de responsabilité des destinataires initiaux;
• assurance que l'objet public du programme et la nécessité d'offrir un service transparent, juste et équitable ne soient pas compromis par la recherche d'efficacité accrue;
• attentes claires et convenues entre les parties;
• rôles et responsabilités clairs, dont les rôles et les responsabilités sur le plan financier;
• processus de prise de décisions clair, transparent et ouvert;
• assurance que les exigences ministérielles dans le choix et la gestion des projets sont respectées par les destinataires et les destinataires finals;
• disposition sur une évaluation continue par le ministère pour veiller à ce que le rendement réponde aux attentes et que le destinataire initial accorde une diligence raisonnable au choix et à la gestion des projets;
• disposition décrivant les exigences ministérielles relativement aux plans d'exploitation du destinataire initial, dont les attentes sur le rendement annuel et une description du processus utilisé pour sélectionner et approuver les projets;
• droit du ministère d'avoir accès aux documents pertinents et aux locaux des destinataires initiaux et, lorsque cela est nécessaire, à ceux des destinataires finals;
• disposition claire sur la vérification du rendement du programme et des destinataires;
• disposition pour que le ministère puisse recevoir des rapports de rendement et des rapports financiers périodiques (trimestriels ou annuels) de destinataires initiaux, approuvés par un agent de la société, y compris, le cas échéant, des états financiers annuels vérifiés, accompagnés du rapport du vérificateur externe et de son opinion, et toute autre évaluation finale financée en tout ou en partie par le programme de transfert;
• disposition visant à ce que le ministère puisse obtenir d'un destinataire initial une copie de toutes les ententes signées avec les destinataires finals ou y avoir rapidement accès;
• description des mesures de recours pour les destinataires finals visés par les décisions prises par un destinataire initial;
• disposition visant à effectuer des examens, des évaluations et des vérifications appropriés des programmes et précision sur les coûts administratifs admissibles qui peuvent être imputés par le destinataire initial à la contribution, en fonction d'une comptabilisation des dépenses.

8.5.2 Compte d'attente des autres ministères, modèle du protocole d'entente et budget supplémentaire des dépenses

Le compte d'attente des autres ministères est un mécanisme instauré au début des années 80 conformément à l'alinéa 7c) (gestion financière) de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Lorsqu'il n'est ni pratique, ni efficace pour un ministère d'administrer un programme ou d'en effectuer directement les paiements, le ministère peut confier cette administration à d'autres ministères. En pareils cas, le ministère qui administre utilisera normalement le compte d'attente d'un autre ministère du gouvernement.

Le compte d'attente des autres ministères vise à accroître l'efficacité des éléments de l'exécution du programme. Il cherche à améliorer le processus décisionnel et l'utilisation des ressources. Dans les faits, la création d'un compte d'attente établit une « marge de crédit » qui permet au ministère de dépenses de passer en charges les dépenses au nom du ministère de financement.

Conformément au protocole d'entente, le ministère de financement délègue au ministère de dépenses son pouvoir de dépenser, à concurrence d'une certaine limite, mais demeure entièrement responsable de l'utilisation des ressources. Le crédit parlementaire du ministère de financement est imputé du montant avancé au compte d'attente du ministère de dépenses. Au cours de l'exercice, le ministère de dépenses impute au compte d'attente des autres ministères toutes les dépenses relatives au programme. À la fin de l'exercice (ou plus souvent selon les indications du protocole d'entente), tous les montants passés en charges conformément au protocole d'entente sont virés du compte d'attente des autres ministères du ministère de dépenses aux crédits du ministère de financement.

Plusieurs conditions préalables doivent être remplies pour qu'un compte d'attente d'un autre ministère ne puisse être créé et utilisé pour autoriser un paiement sur le Trésor :

• Le ministère de financement doit posséder le pouvoir législatif de faire les paiements en vertu du programme. (Par exemple, les fonds sont prévus dans un crédit et la loi régissant le programme confère au ministère de financement le pouvoir d'exécuter les activités visées.)
    
• Un protocole d'entente entre le ministère de financement et le ministère de dépenses dans lequel sont décrits le fondement du pouvoir, les responsabilités de chaque ministère, les activités ou programmes précis à administrer, les limites imposées aux dépenses ainsi que d'autres conditions pertinentes doit être en vigueur. Ce protocole d'entente doit déléguer explicitement le pouvoir au ministère de dépenses de gérer le programme et de faire les paiements au nom du ministère de financement jusqu'à concurrence d'un montant indiqué.
    
• Les ministères constitutifs et délégués doivent s'assurer que la délégation ministérielle du pouvoir de signer des documents financiers, qui est approuvée par leur ministre, inclut des délégations de pouvoir de signer des protocoles reliés à l'administration d'un programme d'un autre ministère et, en vertu des paragraphes 32, 34 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), d'autoriser les activités et les projets qui sont financés en vertu des comptes d'attente des autres ministères. En l'absence d'une telle délégation d'autorité, le ministère responsable du financement devra signer le protocole d'entente pour déléguer au ministère responsable des dépenses l'autorisation de dépenser en vertu de la LGFP
    
• Un cadre de gestion approprié doit être instauré dans le ministère de dépenses pour entreprendre le programme et effectuer les paiements visés (par exemple, les conditions d'un programme de contribution approuvées par le Conseil du Trésor.)
    
• Les ministères de dépenses et de financement doivent traiter les opérations comptables appropriées conformément au manuel de comptabilité selon la SIF.
    
• Le ministère de dépenses ne peut passer en charges au compte d'attente des autres ministères des dépenses supérieures à la limite du pouvoir délégué ou au montant porté au crédit du compte (autrement dit, le compte ne peut avoir de solde débiteur).
    
• Le ministère des dépenses doit présenter des rapports périodiques au ministère de financement, en respectant le calendrier établi, dans lesquels il fait état des opérations du compte d'attente des autres ministères et des résultats.
    
• Le compte d'attente des autres ministères (c'est-à-dire celui du ministère de dépenses) doit être arrêté à la fin de l'exercice, et toutes les dépenses imputées doivent être comptabilisées aux crédits du ministère de financement.

Par ailleurs, le ministère (de financement) qui veut confier à un autre ministère l'administration d'un programme peut demander que le pouvoir soit transféré au ministère de dépenses par l'entremise du processus du budget supplémentaire des dépenses. En pareil cas, le pouvoir est transféré et non délégué. Le ministère de dépenses détient tous les pouvoirs en matière d'exécution du programme. Il convient de souligner que, suivant cette option, le ministère de dépenses assume l'entière responsabilité de l'exécution du programme et rend compte de toutes les dépenses imputées à ses crédits.

Le pouvoir est assujetti à un protocole d'entente entre les deux ministres. Il n'est habituellement pas nécessaire de préparer une présentation distincte au Conseil du Trésor, cependant, une copie du protocole d'entente doit être transmise au Conseil du Trésor pour exécuter le transfert. Les changements éventuels seront indiqués dans les plaques du budget supplémentaire des dépenses que les deux ministres signeront au nom de chaque ministère.

8.5.3 Formulaire d'accord générique

La sous-section relative à l'accord générique contient les éléments qui devraient figurer dans tous les accords de contribution, notamment le nom du programme de contribution et des parties, la date de début de l'accord et sa durée prévue ainsi que le nom et le titre des représentants des parties qui signeront l'accord.

Quelques sections de l'accord générique contiennent des dispositions communes à plusieurs accords, mais pas tous. Une approbation pour modifier ou rayer les dispositions devrait être demandée avant de faire des changements.

Dans le cas de livraison de tiers, l'accord doit aussi spécifier la nature et le niveau de responsabilité des deux parties (partis) vis-à-vis l'exécution (performance) du tiers.

La section particulière à l'accord qui figure en annexe fait partie de l'accord et décrit dans le détail les droits et obligations des parties aux termes de l'accord. L'annexe de la plupart des accords devrait indiquer les produits livrables attendus, un budget, une liste des dépenses admissibles par catégorie ainsi que toutes les conditions qui ne sont pas précisées dans la section générique.

8.5.4 Dispositions fondamentales à inclure dans un accord de contribution

La plupart des exigences indiquées ci-après sont énumérées à l'appendice C de la politique. Quelques exigences ont été ajoutées parce qu'elles sont obligatoires aux termes de la politique ou de lois. Quelques exigences facultatives ont été ajoutées parce qu'elles facilitent la mise en oeuvre des projets ou des initiatives de contribution.

La liste a été répartie en exigences obligatoires, procédurales et facultatives.

• Les exigences obligatoires (politiques) et obligatoires (autres) désignent les exigences minimales à inclure dans un accord à moins que le CT n'ait accordé de dérogation dans les conditions.
    
• Les exigences procédurales devraient être incluses dans un accord mais peuvent être modifiées ou supprimées, notamment si elles ne sont pas pertinentes (par exemple, une déclaration de sommes dues à l'État par une province). Toute dérogation aux exigences procédurales doit être justifiée et étayée dans le dossier du programme.
    
• Les exigences facultatives sont présentées à titre de pratiques exemplaires ou lorsqu'elles ne s'appliquent qu'à certains cas précis. Leur inclusion dans un accord est laissée à la discrétion du ministère.

Exigences obligatoires (politiques)

1. La désignation du destinataire;
     
2. L'objet de la contribution et les résultats prévus;

• I ndiquez bien clairement que la contribution vise à financer un projet et qu'elle ne constitue pas un paiement pour l'exécution d'un projet, étant donné que cet échange peut être perçu comme un marché de biens ou services.

Par exemple, à la rubrique « Objectif de la contribution » ou à une rubrique semblable, le cas échéant, indiquez que l'objet de la contribution est de financer, sous réserve des conditions de l'accord, le projet (que vous définirez) que le destinataire doit exécuter (ou faire exécuter) en son propre nom et non au nom de Sa Majesté. Cela n'empêche pas le ministère d'exiger dans les conditions du projet que ce dernier soit exécuté avec diligence et achevé avant une date donnée.

Évitez un libellé tel que : « Le destinataire accepte d'exécuter le projet. » 

• L'accord devrait comprendre une description du projet, qui figure habituellement en annexe de l'accord. La description comprend les activités, les jalons et les coûts admissibles.

3. La date d'entrée en vigueur, la date de la signature et la durée de l'accord;
     
4. Les exigences en matière de rapport auxquelles doit se conformer le destinataire;

• Renvois à la politique : sous-section 7.11.6 et sous-section 8.3.

5. Les conditions financières ou non financières liées à la contribution et les conséquences advenant le non-respect de ces conditions;
     
6. Dans le cas des contributions supérieures à 100 000 $, une exigence que le bénéficiaire déclare toute source de fonds proposée pour le projet avant ou peu après l'entrée en vigueur de l'accord ainsi qu'une fois le projet achevé; une disposition relative au remboursement doit être incluse au cas où l'aide gouvernementale totale excède les montants prévus;

• La clause 7.13.1 prévoit que toutes les sources de financement doivent être déclarées avant que ne soit approuvée une contribution supérieure à 100 000 $ ou que ne soit fournie une subvention de plus de 100 000 $. Toutefois, l'alinéa (1)vi) de l'appendice C indique que, dans le cas des contributions de plus de 100 000 $, la déclaration peut être faite avant ou peu après l'entrée en vigueur de l'accord, ainsi qu'à l'achèvement du projet. (Cette incohérence de la politique sera éventuellement corrigée.)
• 
   
• Les déclarations faites peu de temps après le début d'un projet devraient être rares et exceptionnelles. Normalement, il s'agit de circonstances inhabituelles jugées essentielles à l'atteinte des objectifs du programme. La raison d'être de cette situation doit être fournie et entièrement documentée dans les dossiers de programme.

Remarque : Lorsque la déclaration est faite peu de temps après le début du projet, les responsables du programme doivent faire preuve de prudence au moment de rédiger l'accord afin de veiller à ce que le ministère ne soit pas tenu de débourser des fonds avant que toutes les sources de fonds aient été déclarées et vérifiées.

7. Les coûts autorisés ou les types ou catégories de dépenses admissibles à un remboursement (les bénéfices du destinataire ne représentent pas un « coût » ni une « dépense », et ne peuvent donc être inclus);
     
8. Les conditions à remplir avant d'effectuer un paiement et une base ou un calendrier de paiement;
     
9. La somme maximale exigible et les dispositions convenables pour que le ministère puisse résilier l'accord et se retirer du projet si les objectifs initiaux n'ont pas été atteints;

• Cette exigence comporte deux dispositions distinctes :

• le montant maximum payable à un destinataire et;  
  
  
• la disposition relative à la résiliation. Cette exigence doit être précisée de manière détaillée (au lieu de dire « si les objectifs initiaux n'ont pas été atteints » dites « si les conditions ne sont pas remplies, l'accord sera résilié moyennant un préavis de « x » jours »). Conformément à cette disposition, le ministère peut également vouloir inclure une disposition relative à d'autres méthodes de règlement des différends à titre d'exigence facultative.

10. Une clause visant à limiter la responsabilité du gouvernement dans le cas où le destinataire conclurait un prêt, un contrat de location-acquisition ou un autre contrat à long terme ayant trait au projet pour lequel une contribution est accordée;

• Cette disposition demeure valide quel que soit le montant de l'engagement potentiel.

11. Le droit du ministre de mener une vérification de l'accord de contribution même si une vérification ne sera pas toujours effectuée;
      
12. Une exigence selon laquelle tout paiement versé par le Canada en vertu de se fera sous réserve de l'attribution de crédits par le Parlement pour l'année financière durant laquelle le paiement doit être effectué (conformément à l'article 40 de la LGFP) et
      
13. Les dispositions relatives à l'annulation ou à la réduction des transferts advenant que les niveaux de financement ministériels seraient modifiés par le Parlement (conformément à l'article 40 de la LGFP);

• Certains ministères peuvent se buter à une résistance de la part des destinataires éventuels lorsqu'ils tentent d'ajouter cette condition à un accord de paiement de transfert.
    
• Bien que la clause 7.3.6 mentionne que « les conditions, la documentation rattachée aux programmes et les ententes doivent comprendre les dispositions d'annulation ou de réduction des paiements de transfert advenant que les niveaux de financement ministériels seraient modifiés par le Parlement », l'article 40 de la Loi sur la gestion des finances publiques stipule que chaque marché prévoit que le paiement est subordonné à l'existence d'un crédit (c'est-à-dire qu'un crédit doit exister pour le paiement visé). Par conséquent, tous les accords et marchés comprennent donc une telle clause.
    
• Cependant, pour plus de certitude et aux fins de la divulgation, les ministères doivent inclure la clause relative aux « niveaux de financement modifiés par le Parlement » dans tous les accords de paiements de transfert conformément à l'article 40. Lorsque le destinataire s'oppose pour une raison précise à l'inclusion de cette condition dans les documents sur le programme, les représentants ministériels doivent décider si cette opposition est justifiée et si l'exclusion de la condition s'impose. Pour exclure cette exigence (des documents sur les programmes mais non de l'accord), il faut demander une exemption au CT.

14. Une clause d'indemnisation en faveur de la Couronne;

• Concernant les activités financées par des accords de contribution, le Canada ne devrait pas être tenu responsable des demandes d'indemnisation faites par le destinataire ou des tiers à l'égard des activités exécutées par le destinataire ou en son nom. La clause vise à tenir compte du fait que le destinataire contrôle le risque associé aux activités financées et, par conséquent, est prêt à subir les conséquences qui s'y rattachent.

15. Une clause qui stipule que le bénéficiaire ne doit pas se représenter, y compris dans tout accord avec un entrepreneur, à titre de partenaire ou d'agent de la Couronne;
      
16. L'exigence que le destinataire rembourse les paiements en trop, les soldes non dépensés ainsi que les dépenses non approuvées et une déclaration que ces sommes représentent des dettes envers la Couronne;
      
17. L'exigence qu'aucun député de la Chambre des communes ne puisse bénéficier d'une quelconque manière de l'accord de financement ou des avantages qui en découlent;

• Veuillez consulter l'article 34 de la Loi sur le Parlement, dont le libellé est assez vaste pour englober les accords de paiements de transfert.

18. Une exigence incluse comme condition de l'accord de financement qu'aucun ancien titulaire de charge publique ou fonctionnaire qui contrevient au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêt et l'après-mandat ou au Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique ne peut bénéficier d'un avantage direct de l'accord de financement;
      
19. Une exigence selon laquelle toute personne qui fait du lobbying pour le compte d'un demandeur doit être enregistrée conformément à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

• Aux termes de la clause 7.5.1 de la politique, les ministères doivent élaborer des politiques et des procédures afin de s'assurer que toute personne qui fait du lobbying pour le compte d'un demandeur est enregistrée conformément à la loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Les ministères devraient s'informer sur les dispositions d'exemption de cette Loi. Les questions peuvent être adressées au Bureau du conseiller en éthique, à l'adresse : http://strategis.ic.gc.ca/SSG/oe00001f.html.
    
• En général, la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes (http://lois.justice.gc.ca/fr/L-12.4/texte.html), adoptée en 1985, exige que les personnes rémunérées par leurs clients pour influencer des politiciens fédéraux ou des responsables du gouvernement en vue d'obtenir des avantages financiers ou de faire modifier des lois et règlements, remettent à Industrie Canada un rapport détaillé dans lequel elles font état de leurs activités de lobbying et de leurs clients. De plus, l'appendice M de la Politique sur les marchés, intitulée « Les lobbyistes et la passation de marchés », stipule que les honoraires versés à un lobbyiste ne doivent pas être proportionnels au montant des subventions ou des contributions obtenues. Veuillez consulter l'appendice M à l'adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/contracting/contractingpol_m_f.asp
    
• Par conséquent, lorsque les activités relatives à un projet concernant des paiements de transfert peuvent comprendre des lobbyistes, les ministères peuvent exiger une attestation du destinataire lorsqu'il présente sa demande. Une approche fondée sur le risque est un moyen efficace de surveiller l'application de cette e xigence.  
  

20. Une clause précisant la date à partir de laquelle l'intérêt commence à courir sur les paiements en trop

• La sous-section 7.12. stipule notamment qu'un intérêt doit être imputé aux paiements en trop et que « lorsqu'un remboursement des paiements en trop est requis, la date d'échéance doit correspondre au plus tard à la date à laquelle le bénéficiaire doit présenter un rapport au ministère sur les résultats atteints ou les dépenses engagées ».

Exigences obligatoires (autres)

21. Une exigence selon laquelle l'accord seul constitue l'ensemble de l'accord

• De cette façon, les destinataires ne pourraient remettre en question une déclaration - par exemple, invoquer une fausse assertion faite par le Canada - avant ou après la conclusion de l'accord.

22. Une exigence de préciser la loi provinciale qui s'applique au projet mis en oeuvre ou encore le nom de la province applicable.

• Le fait de ne pas mentionner la loi provinciale applicable pourrait susciter un débat en cas de contestation devant les tribunaux; par exemple, si une partie signe dans une province et l'autre signe dans une autre province.

23. Une disposition relative à la cession des paiements (créances) ;

• L'article 67 de la LGFP interdit la cession des créances sur Sa Majesté. Cette clause empêche que les paiements ne soient cédés à des tiers.

Exigences procédurales

24. Les mesures à suivre pour recouvrer les paiements si le destinataire ne respecte pas les dispositions de l'accord de contribution;
      
25. Une clause qui décrit l'aliénation de biens obtenus avec des fonds de contribution;

• Une disposition relative à l'aliénation des biens n'est pas une exigence légale mais les biens ne devraient pas être retournés à Sa Majesté, sinon la contribution deviendrait un marché en vue de l'acquisition de marchandises.

Libellé proposé

• Le destinataire conserve tous les éléments d'actif acquis grâce à la contribution et à la contribution prévue à l'accord initial et s'en sert aux fins du projet pour la durée de ce dernier à moins que :
  
  
•  
  1. le Canada n'autorise leur aliénation;
       
  2. les éléments d'actif usés ne doivent être remplacés;
       
  3. les éléments d'actif désuets ne doivent être remplacés.
       
     
• Le destinataire convient, à la fin de la période du projet ou à l'achèvement du présent accord, si cet événement survient en premier, et sur demande du Canada, à l'égard des éléments qu'il a préservés,  
  
  
•  
  1. de les vendre à leur juste valeur marchande et d'appliquer les fonds obtenus par suite de cette vente en déduction des coûts admissibles du projet pour compenser la contribution du Canada aux coûts admissibles du projet;
       
  2. de les remettre à une autre personne ou organisation désignée ou approuvée par le Canada;
       
  3. de les aliéner d'une manière établie par le Canada.  

26. Une exigence visant à ce que le destinataire déclare toute somme exigible par le gouvernement fédéral conformément à la législation ou aux accords de contribution, et une reconnaissance que les sommes dues au destinataire peuvent être compensées par les montants exigibles par le gouvernement;

• La Politique prévoit que les accords de contribution doivent contenir une clause exigeant que les destinataires déclarent les sommes exigibles par le gouvernement fédéral et reconnaissant que les sommes dues au destinataire peuvent être compensées *. Les « sommes exigibles » et les « sommes dues » désignent les dettes en souffrance et non les dettes en règle.
    
• Cette exigence s'explique par le fait que les créances exigibles par la Couronne doivent être réglées avant que des paiements de transfert (qui constituent habituellement des fonds discrétionnaires) ne soient autorisés et versés aux destinataires éventuels.
    
• Quoi qu'il en soit, les représentants ministériels peuvent se servir de leur pouvoir discrétionnaire pour choisir la ligne de conduite appropriée, dont les suivantes sont les plus susceptibles de se produire :  

*Compensation s'entend de l'application d'un remboursement du gouvernement ou d'un paiement dû à une personne ou à une société contre des sommes dues à Sa Majesté par cette même personne ou société. La compensation peut se faire à l'intérieur du ministère ou entre ministères.

Processus :

1. Si l'on ne demande pas aux requérants de déclarer les sommes exigibles ou si le ministre responsable estime que le programme ne peut faire l'objet de compensation, le ministère doit dûment justifier la décision et la documenter dans le dossier du programme.
   
   
2. Pour arriver à l'une des deux autres décisions (les options B ou C), le ministère devrait procéder comme suit :

• Déterminer si le programme de paiements de transfert donne droit à la compensation (c'est-à-dire si le ministre responsable approuvera vraisemblablement la compensation).
• 
    
• Demander aux requérants de déclarer toutes les créances dues au gouvernement, la nature de la créance ainsi que le nom du ou des ministères créanciers.
• 
    
• Demander aux requérants la permission de partager cette information avec le ou les ministères visés.
• 
    
• Informer les requérants des conséquences du défaut de fournir l'information demandée (par exemple, la demande sera refusée).
• 
    
• Informer les requérants des conséquences éventuelles d'une créance échue (par exemple, les paiements de transfert peuvent faire l'objet d'une compensation ou la demande sera refusée).
• 
    
• Informer les requérants que la présentation d'information incorrecte ou trompeuse après l'autorisation d'une contribution constitue un manquement qui entraînera le recouvrement du paiement de transfert.

27. Une clause tenant compte de l'exigence relative aux langues officielles;

• Veuillez consulter la section 11.6 du présent guide et la sous-section 8.6 de la Politique pour déterminer les éléments à inclure dans un accord.

Exigences facultatives

28. Une disposition relative à l'optimisation de la valeur dans l'exécution d'un projet;

• Il est parfois prudent d'exiger qu'un processus concurrentiel soit suivi pour obtenir la valeur optimale et éviter les partis pris en faveur de la passation d'un marché (par exemple, achat d'immobilisations) auprès d'une personne ou d'une entité donnée. Cette disposition est sans doute plus pertinente lorsque l'aide du gouvernement est relativement élevée par rapport à la contribution du destinataire.

29. Une disposition prévoyant que le versement des fonds fournis par le Canada devrait être déposé à un compte de bancaire distinct réservé exclusivement à la contribution;

• Les comptes de banque distincts facilitent la surveillance du projet et, le cas échéant, la vérification. Il arrive que de grandes institutions, notamment des universités, dotées d'un système comptable et bancaire centralisé ne puissent se conformer à cette exigence.

30. Une clause prévoyant la résiliation et en vertu de laquelle le ministère peut, après un avis en bonne et due forme, mettre fin unilatéralement à l'accord;

• une telle clause est exigée dans le cas des destinataires qui concluent des accords pluriannuels dont la durée dépasse les conditions approuvées du programme.

8.5.5 Risque - accord par écrit à l'égard des subventions

En règle générale, si le coût total de création d'un accord écrit est égal ou supérieur à la valeur de la subvention, cette dernière est réputée être « de faible importance ».

En revanche, le risque peut normallement être mesuré, du moins intuitivement, sur une échelle de 0 (ne se produira jamais) à 100 (se produira certainement dans un avenir prévisible). Une des manières d'envisager la question consiste à évaluer en premier le risque. S'il est élevé, un accord écrit s'impose, mais s'il est peu élevé, il faut alors se demander si le coût (en termes d'argent et de temps) de l'élaboration d'un accord par écrit est supérieur à la valeur de la subvention. Dans l'affirmative, il y a lieu de concevoir le programme de sorte qu'il permette la présentation d'une demande plutôt que la conclusion d'un accord par écrit. Pour en savoir davantage sur la gestion du risque, veuillez consulter la section 7.

8.5.6 Tableau - Sommaire des cadres de contrôle de la responsabilisation et de la gestion

8.5.7 Guide sur les programmes à l'intention des gestionnaires et exemples d'accords concernant une subvention et une contribution

Ce guide concis, préparé par Environnement Canada (EC), intègre les conditions de programmes aux accords. EC procède à la mise à jour du document, qui sera disponible à une date ultérieure et joint à l'annexe des pratiques exemplaires.

9 Surveillance et vérification des programmes et des accords

La présente section donne une vue d'ensemble et fournit aux agents de programme et à leurs superviseurs du soutien et des conseils concernant un contrôle essentiel, c'est-à-dire, la surveillance. Il vise à préciser quand et comment la fonction de vérification peut appuyer la saine gestion et administration des programmes de transfert. Veuillez consulter les professionnels de la vérification de votre ministère pour obtenir des conseils plus détaillés à l'égard de la section.

La plupart des éléments mentionnés à la section 7 concernant la gestion du risque s'appliquent à la présente section.

L'accord de transfert suppose que des fonds publics seront transmis à des particuliers, à des groupes ou à des organisations. Les ministères sont tenus responsables de la manipulation adéquate de ces fonds par leurs employés et de leur utilisation à bon escient par le destinataire. Une surveillance efficace exercée par les agents de programme peut couvrir ce dernier élément, tandis que les vérifications fournissent des assurances sur les deux volets.

9.1 Vérification interne

Bien que toutes les vérifications doivent respecter des normes fondamentales, les vérificateurs peuvent fournir deux niveaux élémentaires d'assurance dans leurs rapports. La profondeur et l'étendue des enquêtes varient d'une mission à l'autre.

• On pourra disposer d'un niveau supérieur, quoique non absolu, d'assurance grâce à la conception de procédures qui ramènent, selon le jugement professionnel du vérificateur interne, le risque d'une conclusion inadéquate à un niveau inférieur par des procédures telles que l'inspection, l'observation, l'enquête, la confirmation, les calculs, l'analyse et les discussions. Ce niveau entraîne des coûts plus élevés et prolonge le temps d'exécution de la vérification.
• On pourra disposer d'un niveau modéré d'assurance grâce à la conception de procédures qui ramènent, selon le jugement professionnel du vérificateur interne, le risque d'une conclusion inadéquate à un niveau plus modéré par des procédures qui se limitent habituellement à l'enquête, à l'analyse et aux discussions.

9.1.1 Évaluation de la gestion de programme

En ce qui a trait aux subventions, aux contributions ou aux autres genres de programmes de transfert, les vérifications visent principalement à formuler une opinion sur la gestion du programme et, avec le temps, à formuler des recommandations pour son amélioration. Pour ce faire, il convient d'examiner objectivement les preuves et d'évaluer indépendamment le cadre et les pratiques de contrôle de la gestion. Les vérificateurs peuvent aussi évaluer la gestion du risque et les pratiques à cet égard, l'information servant au processus décisionnel ainsi que les pratiques en matière d'établissement de rapports.

Dans le cas de transferts inconditionnels, comme les subventions, la vérification porte uniquement sur le processus de sélection et d'approbation du destinataire ainsi que sur son admissibilité. Dans le cas de transferts conditionnels, comme les contributions, la vérification devrait également viser le respect des conditions de l'accord et des étapes clés par le destinataire.

Les vérifications peuvent, dans certaines circonstances, être menées à l'égard de projets de contribution et de destinataires particuliers, mais elles ne devraient pas remplacer la surveillance financière et opérationnelle périodique. La vérification des destinataires, tout autant que la surveillance financière et opérationnelle, sont au nombre des responsabilités de la gestion du programme.

Essentiellement, la vérification d'un programme de transfert conditionnel ou inconditionnel évalue systématiquement le cadre de gestion et de contrôle du programme. De façon plus précise, les vérificateurs déterminent si :

• les politiques et lignes directrices essentielles à respecter, les procédures à suivre, la qualité du travail, l'efficacité et l'efficience opérationnelles, les extrants attendus et les résultats du programme ont été bien définis et communiqués;
• des indicateurs régissant ce qui précède, comme des taux d'erreur, le coût unitaire et la vitesse du traitement, ont été instaurés;
• la direction et les employés ont les connaissances et les habiletés nécessaires pour s'acquitter de leurs fonctions;
• les contrôles administratifs, financiers et opérationnels essentiels ont été instaurés et sont efficaces;
• les gestionnaires de programme reçoivent de l'information récente, digne de foi relativement à fiable et complète sur la gestion et l'administration des programmes.

9.2 Surveillance et vérification des accords particuliers de contribution

9.2.1 Généralités

Du seul point de vue des processus, la surveillance et la vérification des accords particuliers de contribution ont beaucoup en commun. Dans les deux cas, elles veillent à ce que les conditions de l'accord soient respectées et à ce que les dépenses dont le remboursement est demandé soient admissibles et permises.

Les principales différences se situent au niveau de la profondeur, de la couverture, de l'impartialité et du respect de normes professionnelles rigoureuses par les vérificateurs. C'est pour cette raison que le terme « vérification » devrait être réservé aux missions exécutées par des vérificateurs.

La surveillance est habituellement effectuée par l'agent de programme chargé du projet et, par conséquent, elle ne traite que les activités du destinataire. En revanche, une vérification passe généralement en revue les activités de l'agent de projet et du destinataire. L'agent chargé du projet qui se voit confier la surveillance pourrait ne pas être aussi impartial qu'un vérificateur indépendant. Enfin, que les vérificateurs fournissent un niveau élevé ou modéré d'assurance, ils doivent respecter des normes comptables strictes qui pourraient ne pas être justifiées dans le cadre d'une surveillance opérationnelle ou financière.

9.2.2 Surveillance par les agents de programme

On s'attend à ce que les agents de programme surveillent périodiquement les progrès et les activités des destinataires de contributions ou d'autres transferts conditionnels. La surveillance est un élément essentiel du cadre de contrôle d'un programme de transfert.

La surveillance peut être opérationnelle ou financière. Dans le premier cas, elle comporte la tenue d'entrevues et l'examen de documents afin d'assurer que le destinataire rencontre et continue à rencontrer les conditions et atteint les événements clés indiqués dans l'accord de contribution. Dans le deuxième cas, l'agent chargé de la surveillance examine les demandes pour s'assurer que les coûts et les dépenses dont le remboursement est demandé correspondent aux coûts et dépenses admissibles énumérés dans l'accord et ne dépassent pas le plafond autorisé pour chaque catégorie. L'agent examine les pièces justificatives des coûts et des dépenses, comme les factures et les listes de paie, pour s'assurer qu'ils ont de fait été engagés au cours de la période visée par la demande de remboursement et se rapportent directement à l'accord. Si le requérant est tenu de verser au projet une contribution en nature ou en espèces, cette contribution doit également être surveillée.

9.2.3 Vérification des accords de transfert particuliers

Les vérifications d'accords de transfert particuliers peuvent se faire aux deux niveaux déjà mentionnés, à savoir élevé et modéré. Dans le premier cas, les vérificateurs consacrent habituellement plusieurs jours à examiner et à analyser sur place les dossiers financiers et opérationnels du bénéficiaire pour savoir si toutes les conditions de l'accord ont été respectées. Dans le second cas, les vérificateurs peuvent limiter leur examen à un ou deux secteurs, notamment la qualité du service ou l'achat d'équipement ou à quelques demandes de remboursement choisies présentées par le destinataire.

• Les vérifications d'attestation constituent un genre particulier de vérification qui font habituellement partie de la catégorie du niveau élevé d'assurance. Elles sont généralement menées par des vérificateurs externes qui appliquent des critères stricts de vérification financière afin de fournir une opinion sur les états financiers se rapportant à l'accord. Cette opinion, si elle est favorable, se résume généralement comme suit : « ces états financiers donnent, à tous les égards importants, une image fidèle de la situation financière de (commanditaire ou bénéficiaire) au (date) ». En règle générale, ces vérifications ne traitent pas de la pertinence des dépenses ni de leur conformité aux conditions de l'accord.
• Les vérifications judiciaires sont essentiellement des vérifications d'assurance élevée qui suivent des règles particulières de collecte de faits et de preuves et qui assurent que les constatations et les conclusions satisferont aux exigences d'un tribunal en cas de poursuites judiciaires. Les vérifications judiciaires sont généralement effectuées uniquement si l'on soupçonne une fraude.

9.3 Surveillance et vérification des accords de transfert inconditionnel

Les accords de transfert inconditionnel, comme les subventions, n'exigent pas de surveillance parce qu'aucune condition ne doit être remplie après le versement. Les gestionnaires devraient toutefois assurer un contrôle satisfaisant sur le processus de sélection, d'approbation et de paiement. Les accords de subvention peuvent faire l'objet d'une vérification qui veille principalement à ce que les destinataires respectent les critères d'admissibilité qui s'appliquent.

9.4 Surveillance et vérification des accords de prestation de transfert par des organisations non gouvernementales (tierce partie)

L'accord de transfert peut indiquer que le destinataire, pour sa part, conclura des accords auxiliaires avec une ou plusieurs organisations non gouvernementales pour la prestation des fonds et pour atteindre les événements clés indiqués dans le premier accord, appelé l'accord-cadre. Ces accords-cadres doivent autoriser le ministère à surveiller et à vérifier le destinataire. Dans la mesure du possible, le droit de vérifier le destinataire final devrait également être inclus dans les accords auxiliaires.

Même si le ministère se réserve le droit de surveiller et de vérifier le destinataire final, il n'exercera pas nécessairement ce droit à moins d'avoir des raisons impérieuses de le faire, comme une augmentation du niveau de risque ou le fait que le destinataire n'ait pas agi avec la diligence raisonnable. Dans la mesure du possible, la responsabilité de surveiller et de vérifier le destinataire final doit incomber au destinataire, qui demeure responsable du respect des conditions des accords auxiliaires.

Le destinataire devrait pouvoir faire la preuve à l'agent de projet du ministère qu'il a instauré un cadre de gestion et de contrôle assurant que le destinataire final respecte les conditions des accords auxiliaires. Il devrait appliquer à la gestion de ces accords auxiliaires la même diligence et responsabilité que celles auxquelles le ministère s'attend concernant son accord.

Toutefois, on peut demander au groupe de vérification interne du ministère de vérifier le destinataire pourra fournir une assurance que tel est exactement ce qui se passe. Pour ce faire, le groupe devra avoir accès aux livres, dossiers et locaux du destinataire final et des bénéficiaires.

10 Rapports

La présente section traite brièvement des exigences fondamentales en matière de rapports de gestion dans les ministères et au CT.

10.1 Information de gestion

10.1.1 Information financière

Une information fiable et d'actualité sur la trésorerie est essentielle à la saine administration et gestion des programmes de paiements de transfert. Au cours de l'exercice, les gestionnaires et agents de programme doivent savoir si des fonds suffisants existent au compte des programmes de transfert pour permettre la conclusion de nouveaux accords. Étant donné que nombre d'accords durent un an ou plus, les gestionnaires et les agents doivent engager le montant intégral qu'ils s'attendent à débourser au cours de l'exercice. Dans bien des cas, plusieurs agents de projet travaillent à partir du même budget, et chacun doit savoir en temps réel quel en est le solde avant de recommander l'approbation de nouveaux accords. L'absence de projections fiables et d'actualité de la trésorerie pourrait entraîner la péremption des fonds ou des engagements excédentaires.

L'information sur la trésorerie peut être obtenue directement des systèmes financiers de l'entité, mais si elle n'y figure pas, les centres de responsabilité devraient élaborer leur propre outil de prévision de la trésorerie.

10.1.2 Information non financière

La politique fait ressortir l'importance d'une saine gestion et administration des programmes de transfert. Pour ce faire, les gestionnaires de programme doivent disposer d'information fiable et d'actualité sur les principaux paramètres de leurs programmes. Une partie de cette information devrait être recueillie périodiquement et faire l'objet de rapports. Par exemple, le cadre de gestion et de contrôle du programme peut comprendre des indicateurs de conformité, de qualité et de rendement interne qui procurent de l'information mensuelle ou trimestrielle à divers paliers de gestion. De même, les cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats mesurent les extrants d'un programme de transfert et présentent des rapports à leur égard, ce qu'ils font également en bout de ligne pour les résultats.

L'information non financière peut être recueillie ponctuellement pour répondre à des demandes ou pour traiter des préoccupations précises. Les nouveaux programmes de transfert devraient être dotés d'une capacité intégrée de production, sur demande, du genre d'information qui n'est pas recueillie par le truchement d'indicateurs réguliers mais qui pourrait vraisemblablement être nécessaire pendant leur cycle de vie.

10.2 Rapports au Conseil du Trésor

Aux termes de la politique, les ministères doivent comptabiliser les transferts dans les comptes publics comme il est stipulé dans le Manuel de procédures des comptes publics du receveur général. Pour chaque programme de transfert dont la somme excède cinq millions de dollars, les ministères doivent englober dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) une preuve que les résultats obtenus se rattachent aux engagements en matière de résultats et aux résultats précis prévus dans les Rapports sur les plans et les priorités

De l'information additionnelle sur les subventions, les contributions et les autres paiements de transferts est de mise seulement quand la valeur globale dans un secteur d'activités excède 5 millions de dollars. Les ministères devraient se reporter à la Partie III - Rapports sur les plans et priorités (RPP) de 2001-2002 et aux directives qui s'y trouvent. Le tableau 5.5 du RPP précise les exigences de la clause 7.4.7 de la Politique sur les paiements de transfert. Donc, on ne s'attend pas à ce que les ministères préparent une planification annuelle ou un rapport des résultats pour chaque transfert (d'importance).

Les directives des RMR complètent celles des RPP.

Les pages 28 à 30 des Lignes directrices pour la préparation des RPP de 2001-2002 décrivent les exigences et fournissent un exemple.

Référence : Le document peut être consulté à l'adresse; http://www.tbs-sct.gc.ca/tb/estimate/p3a0102f.html ; cliquez ensuite sur Lignes directrices.

11 Exigences de la politique - annotations

La présente section traite des exigences de la politique ou d'éléments précis d'une exigence de la politique qu'il convient de corriger ou d'aborder plus en profondeur. Il ne couvre pas l'ensemble des exigences de la politique étant donné que la plupart d'entre elles sont simples et n'ont pas besoin d'être annotées.

11.1 Admissibilité des sociétés d'état - sous-section 7.2.2 de la Politique sur les paiements de transfert

Voici, en partie, le libellé de cette sous-section : « Lorsqu'un ministère envisage l'octroi d'une subvention ou d'une contribution à une société d'état figurant à l'article 85 et à la partie I de l'annexe III de la Loi sur la gestion des finances publiques, il doit consulter le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada afin de déterminer s'il faut obtenir une approbation précise du Conseil du Trésor. »

Il faut remplacer la conjonction et par la conjonction ou, puisque l'article 85 de la LGFP ne fait nullement mention de sociétés énumérées à la partie I de l'annexe III.

11.2 Approbation des conditions - sous-section 7.3.7 de la Politique sur les paiements de transfert

Voici, en partie, le libellé de cette sous-section : « Les ministères doivent évaluer au moyen d'une évaluation officielle de programme ou d'un examen semblable et rendre compte de l'efficacité des transferts au cours d'une demande de renouvellement des conditions ».

Cette exigence, bien qu'elle ne soit pas nouvelle, est obligatoire et doit être prise en note par les ministères à qui il incombe de montrer que les enseignements tirés d'une saine évaluation de programme ont été pris en compte.

En présence de circonstances atténuantes, les ministères devraient demander une exemption au CT pour faire reporter l'application de cette exigence. Toutefois, puisque cette exigence est essentielle à l'atteinte des résultats escomptés, ainsi qu'à la création des contrôles pertinents, tout report va à l'encontre d'une saine conception de programme.

11.3 Politique de gestion de trésorerie - sous-section 7.6 de la Politique sur les paiements de transfert

11.3.1 Avances relatives à de petites contributions

Un paiement anticipé représentant la totalité de la contribution peut-il être versé si la valeur de celle-ci est peu élevée ?

Un des principaux attributs d'une contribution est que, normalement, le paiement prend la forme d'un remboursement des coûts prescrits (c'est-à-dire seules les dépenses admissibles convenues sont remboursées). Puisque les paiements anticipés sont consentis en de rares cas, une disposition de retenue :

• minimisera le risque que le destinataire n'utilise pas les fonds pour les motifs indiqués et
• servira à encourager le destinataire à rendre compte de toutes les dépenses engagées, ce qui réduira la charge de travail du ministère.

Si les fonctionnaires chargés de gérer les programmes de paiements de transfert estiment qu'une dérogation à la disposition de retenue s'impose, ils doivent ajouter une exemption spéciale aux conditions du programme de paiements de transfert lorsqu'ils les soumettent au Conseil du Trésor en vue de leur approbation ou de leur renouvellement.

11.3.2 Versement de subventions et de paiements anticipés sur les contributions - sous-section 7.6 de la Politique sur les paiements de transfert

• Aux termes de la clause 7.6.4, les ministères doivent être « guidés » par les dispositions de l'appendice B en ce qui concerne les acomptes et les paiements anticipés. Par « guidés », il faut entendre que les ministères doivent respecter l'annexe.
• Dans la version anglaise de la politique, la clause 7.6.1 utilise le verbe should alors qu'elle devrait utiliser le verbe must.
• Les clauses 7.6.1 et 7.6.3 renvoient à la nécessité pour les ministères de faire concorder le versement des paiements anticipés avec les besoins de trésorerie du destinataire. Une prévision d'encaisse, qu'elle soit effectuée au moment de la présentation de la demande relative à des projets de courte durée ou remise mensuellement dans le cas de projets de plus longue durée, est exigée pour qu'un paiement anticipé puisse être émis.
• L'appendice B mentionne :

11.4 Propriété intellectuelle (PI) - sous-section 7.10 de la Politique sur les paiements de transfert

La politique stipule que « le cas échéant, le potentiel de partage des droits de propriété intellectuelle devrait être défini dans les conditions du programme. »

Les ministères doivent être conscients des risques éventuels de l'acquisition de la PI par l'entremise des paiements de transfert. Elle peut entraîner la transformation d'un accord de contribution en un marché ou en un accord de licence assujettis au Règlement sur les marchés de l'État et aux accords commerciaux. Par exemple, des questions de licence peuvent être soulevées lorsque des ministères stipulent, dans les accords de transfert, qu'ils peuvent utiliser à leurs propres fins la PI élaborée par le destinataire.

Pour veiller à ce que les accords demeurent des accords de transfert au lieu de devenir des marchés ou des ententes de licence, les ministères devraient demander des conseils juridiques lorsque la PI est acquise ou visée dans un accord de transfert.

11.5 Participation des ministères à des comités ou conseils consultatifs - sous-section 7.11.4 de la Politique sur les paiements de transfert

La prudence est de mise lorsque des représentants du ministère ou du gouvernement participent à des comités consultatifs ou à des conseils d'administration.

Les destinataires de paiements de transfert doivent demeurer indépendants du contrôle des représentants du gouvernement. (Par exemple, le contrôle peut être exercé même si le gouvernement ne participe pas aux comités et aux conseils. Demandez des conseils juridiques pour vous assurer que des associations de partenariat avec le destinataire ne sont pas mises en place, implicitement ou explicitement, dans l'accord.) Par suite de leur participation à des comités consultatifs ou à des conseils d'administration, les représentants du ministère ou du gouvernement ne doivent par exercer de contrôle, ou donner l'impression d'exercer un contrôle. Une influence ou un contrôle indus sur les comités consultatifs ou les conseils d'administration peuvent entraîner des responsabilités financières ou juridiques pour la Couronne.

Les ministères qui participent à de tels comités consultatifs ou conseils d'administration devraient demander conseil à leur contentieux concernant l'existence d'éventuelles questions de contrôle.

11.6 Langues officielles - sous-section 8.6 de la Politique sur les paiements de transfert

Les ministères devraient connaître la section de la politique sur les langues officielles, intitulée « Subventions et contributions », qu'ils peuvent consulter à l'adresse : http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/OffLang/CHAP1_4_f.html.

12 Annexe des pratiques exemplaires

La présente annexe contient des documents que divers ministères ont nommés à l'appui du guide. Le contenu de ces documents. Le contenu de ces documents peut avoir été reformaté pour le Guide. Ils restent la propriété des départements respectifs.

Index

• Appendice A APECA - Taxe sur les produits et services et taxe de vente harmonisée - subventions et contributions
    
• Appendice B DEO - Compte d'attente des autres ministères du gouvernement
    
• Appendice C DEO - Processus de budget supplémentaire des dépenses
    
• Appendice D APECA - Fraude externe soupçonnée
    
• Appendice E DEO - Examen de l'assurance de la qualité (EAQ), étape III : outils de gestion des dossiers de projet de subventions et de contributions

Appendice A

APECA - Taxe sur les produits et services et taxe de vente harmonisée - subventions et contributions

2031 c) TPS/TVH - Subventions et contributions

Table des matières

APERÇU

POLITIQUE ET LIGNES DIRECTRICES

APPLICATION DE LA TAXE SUR LES PRODUITS ET SERVICES ET DE LA TAXE DE VENTE HARMONISÉE AUX SUBVENTIONS ET AUX CONTRIBUTIONS

APERÇU

La taxe sur les produits et services (TPS), qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 1991, est une taxe multi-stades. Les entreprises de toutes les étapes de production et de distribution doivent prélever la TPS sur leurs ventes au Canada. Ces entreprises doivent demander un crédit pour tout montant de TPS versé sur leurs achats de biens et de services utilisés dans le cadre de leurs activités commerciales et remettre à l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) la différence entre la TPS perçue sur leurs ventes et la TPS payée sur leurs achats. La taxe de vente provinciale (TVP) est appliquée au moment de la vente au détail (à tout client qui n'a pas de numéro provincial de TVP), et les sommes ainsi prélevées sont remises à la province.

La taxe de vente harmonisée (TVH), en vigueur depuis le 1^er avril 1997, s'applique aux transactions effectuées au Nouveau-Brunswick, en Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve. Elle comporte une composante de TPS de 7 % et une composante de taxe de vente provinciale de 8 %. Elle est administrée par l'ADRC et fonctionne essentiellement comme la TPS, qui s'applique toujours à l'Île-du-Prince-Édouard et dans les autres provinces.

En principe, le bénéficiaire d'une subvention ou d'une contribution peut inclure dans les frais admissibles de son projet les taxes non remboursables qu'il paie dans le cadre de l'acquisition d'un élément d'actif admissible. Cependant, si le bénéficiaire a obtenu de l'ADRC un crédit de taxe sur les intrants ou un remboursement partiel de la taxe, l'Agence refuse d'inclure le montant dans les frais admissibles. Ce principe s'applique tant à la TPS à l'Île-du-Prince-Édouard qu'à la TVH dans les autres provinces de l'Atlantique.

POLITIQUE ET LIGNES DIRECTRICES

A) Autorisation

• Loi sur la taxe d'accise et règlement d'application
    
• Politique et lignes directrices sur l'administration financière relatives à l'application de la taxe sur les produits et services dans les ministères et organismes - OCG 4000-029 (Différents documents et ébauches)
    
• Diverses fiches techniques de l'ADRC
   
• Loi sur la gestion des finances publiques.

B) Politique

1. Application de la TPS/TVH aux subventions et aux contributions

2. En général, les paiements effectués à des fins d'intérêt public et pour lesquels aucun bien ou service n'est fourni en contrepartie sont considérés comme des subventions aux fins de l'application de la TPS/TVH et ne sont pas taxables. Par conséquent, les subventions et les contributions accordées par l'APECA ne sont normalement pas assujetties à la TPS/TVH. Cependant, il faut dans certains cas vérifier l'entente de contribution et le Bulletin d'information technique sur la TPS (B067 - Traitement des subventions et contributions), publié par l'ADRC le 24 août 1992. L'ADRC peut communiquer les décisions rendues sur l'application du bulletin B067 à toute entente de contribution.

   De même, le remboursement d'une contribution, y compris les intérêts (le cas échéant), n'est pas assujetti à la TPS/TVH.

3. Inclusion de la TPS/TVH dans les frais admissibles

4. Les requérants paient normalement la TVH ou la TPS sur les biens et les services dont le coût d'achat est prévu dans les frais admissibles aux termes d'une entente de contribution.

   L'APECA approuve l'inclusion dans les frais admissibles des montants de TPS/TVH payés sur les biens et les services qui représentent des frais admissibles s'il est certain ou probable que l'ADRC ne remboursera ni ne créditera le montant de la taxe au requérant.

   En outre, les bénéficiaires qui ont seulement le droit de se faire rembourser ou créditer une partie de la TPS ou de la TVH payée sur des biens et des services inclus dans les frais admissibles ne peuvent déclarer que la partie non remboursée par l'ADRC.

5. Responsabilités

C) Renseignements généraux

1. Généralités

2. Les renseignements généraux suivants servent de guide au personnel de l'APECA pour ce qui est de l'application générale de la TPS/TVH à divers genres d'entreprises et d'organismes qui reçoivent de l'aide financière de l'APECA.

3. Clients de l'APECA

4. En général, la TPS ou la TVH n'est pas acceptée dans la catégorie des frais admissibles au moment de la vérification des demandes de paiement, parce que la majorité des entreprises commerciales (y compris les sociétés d'État, les sociétés de personnes et les particuliers en affaires) peuvent demander un crédit de taxe sur les intrants auprès de l'ADRC à l'égard de tous les montants de TPS et de TVH payés sur les biens et les services utilisés dans le cadre de leurs activités commerciales. Ainsi, dans le cas de ces entreprises, la TPS/TVH ne fait pas partie des frais admissibles.

5. Exceptions

6. Certaines exceptions sont prévues aux règles énoncées ci-dessus, la plus courante visant les entreprises dont les ventes annuelles brutes s'établissent à au plus 30 000 $ (au plus 50 000 $ dans le cas des organismes publics) et qui ne sont pas inscrites après de l'ADRC. Les entreprises de cette catégorie peuvent choisir de ne pas s'inscrire aux fins de la perception de la TPS/TVH, mais, dans ce cas, elles ne peuvent pas percevoir la TPS/TVH sur leurs ventes et n'ont pas droit aux crédits de taxe sur les intrants. Dans de tels cas, les montants de TPS/TVH sont admis comme frais admissibles.

7. Produits et services détaxés

8. Certaines entreprises vendent des produits et des services qui ne sont pas taxés. Le cas échéant, elles ne perçoivent pas de TPS/TVH, mais elles la paient sur tous les biens et services qu'elles achètent. De plus, ces entreprises ont droit au remboursement du montant intégral de la TPS de 7 % ou de la TVH de 15 % qu'elles paient sur les achats effectués pour la vente de produits et de services détaxés.

   Voici des exemples de biens et de services détaxés :

   • les produits alimentaires de base
   • la plupart des appareils médicaux
   • les lunettes et les médicaments sur ordonnance
   • les produits exportés
   • les services de transport vers l'extérieur du Canada (sauf que la portion fédérale de 7 % s'applique au transport aérien vers la partie continentale des États-Unis).

5. Biens et services exemptés

6. Certains services et produits ne sont pas assujettis à la TPS/TVH. Cependant, l'entreprise qui en vend ne peut pas demander de crédit de taxe sur les intrants. En général, le requérant qui vend des produits et des services exemptés a le droit d'inclure la TPS/TVH dans les frais admissibles. Les organismes publics peuvent toutefois demander les remises décrites ci-dessous.

   Voici quelques exemples de services exemptés :

   • la plupart des services financiers
   • la plupart des soins de santé et des soins dentaires
   • les services d'éducation (y compris les frais de scolarité)
   • les services d'aide juridique
   • les services de garde d'enfants et de soins personnels
   • de nombreux services fournis par les oeuvres de bienfaisance, les organismes sans but lucratif, les gouvernements et d'autres organismes du secteur public.
       
7. Organismes de services publics (municipalités, universités, écoles, hôpitaux, organismes sans but lucratif et oeuvres de bienfaisance)

8. Ces organismes de services publics paient la TPS ou la TVH sur la plupart de leurs achats, au même titre que les entreprises et les consommateurs. S'ils pratiquent des activités qui font concurrence ou qui ressemblent à celles d'entreprises privées, leurs ventes sont assujetties à la TPS/TVH, selon le cas.

   Les organismes qui ont leur siège dans l'une des provinces participantes et qui sont admissibles à un remboursement pour organismes de services publics peuvent généralement demander le remboursement d'un pourcentage prédéterminé de la taxe fédérale de 7 % qui est incluse dans la TVH. Les pourcentages prédéterminés sont les suivants :

   • Municipalités 57,14 %
   • Universités 67 %
   • Écoles 67 %
   • Hôpitaux 83 %
   • Oeuvres de bienfaisance 50 %
   • Organismes sans but lucratif admissibles 50 %

7. Précision

D) Programmes spéciaux

1. Autochtones

E) Renseignements

Appendice B

Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO) - Compte d'attente des autres ministères

PROTOCOLE D'ENTENTE (PE)

ENTRE

MINISTÈRE C, le ministère constitutif,

ET

MINISTÈRE D, le ministère délégué,

POUR L'ADMINISTRATION DE xxx (nom du programme)

(À utiliser lorsque le ministère D doit administrer un programme dont le ministère C a le mandat).

Article 1, Objet :

Le ministère C délègue au ministère D le pouvoir dont il a besoin pour mettre en oeuvre XXX (par exemple, le programme XXX du ministère C au Yukon) conformément aux procédures et processus administratifs énoncés dans le présent PE et aux exigences comptables de la Stratégie d'information financière (SIF).

Article 2, Mandat :

Le ministère C atteste qu'il a le pouvoir législatif conféré par la Loi XX d'exécuter les activités exigées par le présent PE et de déléguer au ministère D les activités déléguées décrites à l'annexe. Le ministère C demeure responsable de la mise en oeuvre globale du programme, tandis que le ministère D s'efforcera d'exercer au mieux les activités déléguées conformément aux modalités et conditions énoncées dans le présent PE.

Le ministère D est autorisé à signer au nom du ministère C les marchés ou accords qui seront conclus avec un tiers pour l'exécution des activités déléguées sous réserve des modalités et conditions du présent PE. Tout marché ou accord devrait identifier la partie gouvernementale par Sa Majesté du chef du Canada représentée par le ministre du ministère C représenté à son tour par le directeur général (ou tout autre poste) du ministère D.

Article 3, Pouvoir financier délégué :

Le ministère D est autorisé, conformément à son propre instrument de délégation des pouvoirs financiers de signer, à imputer les dépenses engagées au titre des activités déléguées au crédit X, Dépenses de fonctionnement, et au crédit X, Subventions et Contributions, du ministère C, qui constituent des avances du ministère C au ministère D.

Article 4, Financement :

Le ministère C avancera les fonds au ministère D par un règlement interministériel au titre des activités déléguées sur une base annuelle, comme suit :

Le ministère D ne peut dépenser plus que le montant annuel avancé par le ministère C.

Article 5, Administration :

Le ministère D supportera, engagera et paiera les dépenses engagées conformément aux pouvoirs financiers délégués et attestera le rendement..

Article 6, Comptabilité et rapports :

Le ministère D convient de fournir au ministère C un compte rendu de l'utilisation du pouvoir au plus tard aux dates suivantes :

Pour 2000-2001, au plus tard le 31 janvier 2001 à l'égard de la période comprise entre le 1^er  avril et le 31 décembre 2000, et au plus tard le 15 avril 2001 à l'égard de la période comprise entre le 1^er  janvier et le 31 mars 2001.

Pour 2001-2002 et les exercices ultérieurs, au plus tard :

Le rapport fournit des précisions sur le bénéficiaire, le montant et le code de rapport financier, c'est-à-dire Dépenses, ainsi que l'article économique.

Article 7, Prévisions de trésorerie :

Le ministère D convient de joindre à chaque compte rendu une prévision des besoins prévus pour le reste de l'exercice. Il doit faire part au ministère C dans les plus brefs délais, habituellement au plus tard le 15 septembre de l'exercice, de la non-utilisation prévue des fonds (Note : aux fins de la Mise à jour annuelle des niveaux de référence au titre des subventions et contributions).

Article 8, Rapports sur le rendement :

Au moins deux fois par année, le ministère D convient de fournir un rapport dans lequel il précise les travaux effectués et les résultats atteints avec le degré de détail demandé par le ministère C.

Article 9, Période du PE :

Le présent PE s'étend du 1^er avril 2000 au 31 mars 2004.

Article 10, Modifications :

Le présent PE peut être modifié, pendant la période du PE, avec l'accord des deux parties.

Article 11, Signatures :

EN FOI DE QUOI le présent PE est exécuté :

Au nom du ministère C :

Signature : ______________________________ Date : ____________________

Au nom du ministère D  :

Signature : ______________________________ Date : ____________________

Titre :

1.2

Appendice C

DEO - Processus du budget supplémentaire des dépenses

Processus du Budget supplémentaire des dépenses
21 janvier 2000

LETTRE D'ENTENTE

ENTRE :

le ministère W

et

le ministère H

ATTENDU QUE le ministère W a pour objectif de faire la promotion de la diversification économique du Canada, en se concentrant sur le développement des petites et moyennes entreprises; et

ATTENDU QUE le ministère H a pour objectif de renforcer l'économie et de fournir aux Canadiens des produits et activités plus nombreux; et

ATTENDU QUE les deux ministères portent un intérêt commun à la mise en oeuvre, dans les collectivités canadiennes, de projets visant la mise en application de nouvelles technologies, l'amélioration des pratiques de gestion, la promotion, le marketing et le développement de la clientèle, l'accroissement de la génération de recettes et de l'autosuffisance, ainsi que la création d'emplois;

PAR CONSÉQUENT, il est convenu que :

1. Un financement au montant de X XXX XXX $ sera transféré des niveaux de référence du ministère W pour 1999-2000 (crédit 999) vers les niveaux de référence du ministère H pour 1999-2000. Le transfert de fonds sera réalisé par l'inscription d'un poste dans le Budget supplémentaire des dépenses pour 1999-2000 du ministère H et par l'établissement d'une dotation bloquée dans les niveaux de référence du ministère W (crédit 999).
     
2. Les fonds seront affectés au soutien de projets qui présentent un intérêt pour les deux ministères, et le ministère H prendra toutes les mesures nécessaires pour assurer le financement du programme.
     
3. Toutes les demandes de financement soumises dans le cadre de ce programme seront examinées par des représentants du ministère W et du ministère H, et le financement de tous les projets acceptés sera approuvé par les représentants des deux ministères.
     
4. Les fonds affectés à ces programmes seront gérés dans le cadre des modalités existantes des programmes pertinents du ministère H.
     
5. Les lettres d'agrément informant les candidats retenus de l'approbation de leur financement seront signées au nom des ministres du ministère H et du ministère W. Les deux ministres seront consultés et participeront aux avis publics annonçant le financement.

Appendice D

APECA - Fraude externe soupçonnée

2031 (g) Procédures à suivre en cas de fraude présumée

Table des matières

APERÇU

POLITIQUE [P]

ANNEXE A

ANNEXE B

APERÇU

L'Agence gère plus de 39 000 projets approuvés, dont à peine 0,15 % sont liés à une tentative de fraude. En cas de fraude présumée, l'APECA demande à la GRC d'ouvrir une enquête.

« Fraude » s'entend d'une fausse représentation d'une question de fait dans le but de tromper pour obtenir un gain illicite et désigne tout acte, omission ou dissimulation lié au non-respect d'une obligation légale ou équitable et causant un dommage à un tiers. La fraude peut consister en l'appropriation illicite de biens ou la représentation fallacieuse d'informations financières dans le but de dissimuler l'appropriation illicite de biens ou à d'autres fins, par divers moyens :

• manipulation, falsification ou altération de dossiers ou de documents,
• suppression d'informations, d'opérations ou de documents,
• enregistrement indu d'opérations,
• application erronée de principes comptables.

La tentative de fraude, également une infraction, répond aux mêmes critères que la fraude.

POLITIQUE [P]

Au cours de son enquête, le représentant de l'Agence ne doit pas laisser entendre ou indiquer au client ou à un tiers qu'il y a eu infraction criminelle. Comme pour les affaires criminelles, la présomption d'innocence prévaut tant que la culpabilité n'est pas prouvée. Le rôle de l'agent d'affaires consiste simplement à donner une évaluation objective et impartiale des circonstances de l'activité ou du problème visé et à en informer les autorités compétentes, qui décident des mesures à prendre.

Les bureaux régionaux recourent parfois à des procédures supplémentaires pour enquêter sur les irrégularités présumées ainsi que pour rassembler et présenter des preuves et des documents. L'annexe A indique les étapes à respecter en cas de fraude présumée. Bien entendu, ces étapes doivent tenir compte des besoins régionaux.

Les dossiers de fraude présumée acheminés à la GRC doivent contenir l'information suivante :

• Nom et adresse du client
• Numéro de projet
• Description du projet
• Capital impayé
• Motif de la présomption de fraude
• Nom de l'entité à l'origine de l'enquête (l'APECA ou un tiers extérieur)

Le chef de la Comptabilité de l'Agence doit examiner les cas actifs à la fin de chaque mois au moyen du tableau de l'annexe B.

ANNEXE A

A) Liste de contrôle en cas de fraude externe présumée

• L'agent d'affaires informe son superviseur.
    
• Le vice-président régional envoie à la Direction des services juridiques de l'APECA une note de service l'informant du problème, précisant les faits et demandant conseil en vue d'un renvoi aux fins d'enquête officielle.
    
• La Direction des services juridiques informe le vice-président régional du renvoi à la GRC et envoie une copie au chef de la Comptabilité de l'Agence.
    
• Le chef de la Comptabilité de l'Agence envoie une lettre à la GRC pour lui demander d'enquêter (voir l'exemple de présentation des faits aux pages 3 et 4 de la présente annexe). Une copie de la correspondance est également envoyée au vice-président régional et à la Direction des services juridiques.
    
• Lorsqu'on transmet un dossier à la GRC, la Direction des services juridiques informe le président des mesures prises (à titre indicatif).
    
• La GRC communique au chef de la Comptabilité de l'Agence l'identité de l'enquêteur de la GRC responsable du dossier.
    
• La GRC informe le chef de la Comptabilité de l'Agence des résultats ou des progrès de l'enquête.
    
• Le chef de la Comptabilité de l'Agence tient à jour les dossiers actifs et s'occupe du suivi.

B) Gendarmerie royale du Canada

Section des délits commerciaux (Canada atlantique)

Direction de la police économique

C) Activités présumées illégales par l'Agence de promotion économique du Canada atlantique - Synopsis des événements

D) Cas actifs lorsque c'est l'APECA qui lance l'enquête

PROTÉGÉ A

E) Cas actifs lorsque d'autres parties lancent l'enquête

PROTÉGÉ A

ANNEXE B

A) Cas actifs lorsque c'est la GRC qui lance l'enquête

PROTÉGÉ A

Appendice E

DEO - Examen de l'assurance de la qualité (EAQ), étape III : outils de gestion des dossiers de subventions et de contributions

Examen de l'assurance de la qualité,

Étape III :
Dossier des outils de gestion des S&C

Le mardi 24 octobre 2000

Table des matières

Contexte

Objectif et portée de l'initiative EAQ

Questions et méthodologie de l'EAQ

Étape Trois de l'EAQ

Prochaines étapes

Appendice un - Approche générale de l'initiative EAQ

Appendice deux - Questions liées à la liste de contrôle EAQ

Appendice trois - Guide pour le contenu des dossiers

Appendice quatre - Liste de contrôle finale EAQ

Contexte

À la suite de discussions avec le conseiller spécial de la sous-ministre relativement à des questions soulevées par le Bureau du vérificateur général (BVG) au chapitre 27 de son rapport de décembre 1998 sur la vérification et l'évaluation, DEO a entrepris, en consultation avec tous les partenaires, un examen d'assurance de la qualité (EAQ) des subventions et contributions (S et C) à Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO).

En 1994 et 1995, le BVG a vérifié plusieurs programmes de contributions appliqués par Industrie Canada et par les organismes fédéraux de développement régional (dont DEO). À ce moment-là, il a noté des possibilités d'amélioration au niveau des divers aspects de l'application des programmes, notamment à propos de la diligence raisonnable dans l'évaluation des projets. Ces recommandations portaient notamment sur ce qui suit :

• Des évaluations plus persuasives à l'appui des décisions de financement, et des documents qui reflètent les principaux facteurs à l'appui des décisions d'apporter une aide.
    
• Une rationalisation des lignes directrices et des critères d'évaluation des demandes, selon la taille et le risque, et la simplification des documents de candidature pour les petits projets.
    
• Une meilleure coordination avec les autres ministères fédéraux et provinciaux, compte tenu de la possibilité d'un dédoublement des efforts et du financement.
    
• Une attention plus grande au recouvrement des contributions remboursables.

L'initiative EAQ représente un effort proactif destiné à faire passer le programme des subventions et contributions de DEO à un stade où il présentera toutes les caractéristiques que le BVG décrit au chapitre 27 de son rapport de décembre 1998, sous la rubrique Qualités d'un bon programme de subventions et de contributions :

• Le choix de l'instrument de financement - subvention ou contribution - respecte la responsabilité envers le Parlement et atteint un équilibre parmi les principes suivants : coûts-avantages, gestion du risque et traitement raisonnable des bénéficiaires.
    
• La haute direction peut expliquer comment les bénéficiaires tireront parti du financement, et à quelle fin.
    
• Les responsables du programme savent qui et quoi est admissible à un financement, à quelles conditions le financement peut être fourni, à quelles fins et selon quels montants.
    
• Les candidats potentiels sont au courant du programme.
    
• Les projets admissibles présentent un bon rapport qualité-prix, pour le candidat et pour le programme.
    
• Les bénéficiaires les plus méritants sont financés, et à un niveau adéquat.
    
• Le financement sert aux fins convenues.
    
• Les problèmes de rendement du projet et du programme sont résolus rapidement.
    
• Les rapports de la direction attestent une bonne connaissance du rendement du programme.
    
• Les sommes dues à la Couronne sont recouvrées promptement (dans le cas des contributions remboursables).

L'initiative EAQ a donné à DEO l'occasion d'être proactif et de nous placer en tête des ministères fédéraux en ce qui a trait à une gestion des subventions et des contributions qui garantisse la diligence raisonnable et offre une information sur le rendement, en accord avec la politique gouvernementale et les attentes des organismes centraux. Et, compte tenu de la stratégie de mi-mandat, cette initiative place DEO dans une position de chef de file qui atteste sa volonté de donner l'exemple. Finalement, l'initiative EAQ a permis à DEO de progresser plus rapidement et avec de meilleures connaissances et une plus grande assurance en ce qui a trait à la nouvelle politique du CT sur les paiements de transfert.

Objectif et portée de l'initiative EAQ

Objectif

Lorsqu'elle sera achevée, l'initiative EAQ produira une approche uniforme concernant les subventions et contributions de DEO. Une fois appliquées, les pratiques issues de l'EAQ permettront de faire en sorte que la diligence raisonnable soit prise en compte et que le portefeuille des subventions et contributions de DEO soit assorti d'une déclaration et d'une évaluation de résultats clairs et mesurables. Ce faisant, DEO répondra aux attentes du BVG et renforcera la responsabilisation qui a cours aujourd'hui au sein du ministère.

Portée

L'initiative EAQ s'adresse aux initiatives et programmes existants, courants et futurs dont DEO est directement responsable (par exemple PECI, PEST) ou que DEO applique au moyen de dispositions prises avec des tiers (par exemple les SADC). Les dossiers allant de l'exercice 1997-1998 à l'exercice 1998-1999 ont été examinés durant l'exécution du travail sur le terrain se rapportant à l'Étape Deux de l'initiative EAQ.

L'effort EAQ n'a pas englobé jusqu'à maintenant le financement par l'entremise du budget F et E du ministère (par exemple les CSEC), et il n'a pas porté non plus sur les subventions et contributions qui ont récemment été couvertes par d'autres mécanismes de responsabilisation. Le Programme des travaux d'infrastructure (PTI) et l'Initiative fédérale de rétablissement de l'économie et des emplois (IREE), rattachée aux inondations du Manitoba, sont des exemples des genres de programmes non visés par l'initiative EAQ. Ces deux initiatives ont récemment été englobées dans les vérifications ou autres évaluations du BVG.

Questions et méthodologie de l'EAQ

L'initiative EAQ a été abordée en quatre étapes :

Les aspects considérés au cours du travail sur le terrain de l'Étape Deux provenaient en grande partie du chapitre 27 du Rapport du BVG de 1998, et plusieurs ont été soulignés de nouveau dans le rapport du BVG de novembre 1999. Les larges questions considérées lors du travail sur le terrain étaient les suivantes :

• Diligence raisonnable : Démontrée par l'examen et l'approbation des demandes, d'une manière complète et adéquate, et par l'exécution d'évaluations persuasives fondées sur les documents présentés à l'appui des décisions d'approbation de l'aide.
    
• Objectifs clairs et accessibles : Ils permettent à la direction d'expliquer comment les bénéficiaires doivent tirer parti du financement, et à quelle fin.
    
• Le rendement est mesuré au regard des objectifs et il fait l'objet de rapports : Garantir le contrôle, le suivi et l'évaluation du financement, et s'assurer que le financement est utilisé aux fins convenues.
    
• Les fonds sont gérés d'une manière responsable : S'assurer que les ressources sont utilisées efficacement et que les paiements et remboursements ont lieu en temps voulu.

Ces questions représentent les sujets considérés au niveau du projet, non du programme. En faisant cette distinction, l'EAQ ne considère pas les questions du niveau du programme, telles le choix d'un instrument de financement, la conformité aux priorités gouvernementales ou ministérielles ou les rapports généraux concernant les programmes (par exemple rapport annuel, rapport sur le rendement, etc.). Le tableau de la page suivante permet de mettre en perspective l'initiative EAQ et place les questions visées par l'EAQ dans une perspective de durée globale des projets et de l'ensemble du programme.

Étape Trois de l'EAQ

Où en sommes nous maintenant?

L'étape III est maintenant terminée. Elle a fait suite au travail décrit dans l'Étape Deux du Rapport final sur les meilleures pratiques. Dans ce document, nous avons reconnu que les meilleures pratiques ne consistent pas seulement en des documents, mais plutôt en des activités entreprises pour les traiter de façon appropriée :

• collecte des renseignements;
    
• préparation des renseignements;
    
• saisie des renseignements;
    
• vérification des renseignements;
    
• analyse des renseignements.

Nous faisons cette distinction afin d'insister sur le fait que même si les documents sont classés, s'ils ne sont pas soutenus par les meilleures pratiques, la possibilité existe que les démarches suivantes n'aient pas été réalisées : la nécessité d'assurer une diligence raisonnable, d'avoir des objectifs clairs, d'évaluer et d'établir des rapports sur le rendement et de gérer les fonds d'une manière responsable.

L'Étape Trois comprenait :

• l'élaboration d'outils pratiques de gestion des dossiers de projets pour les gestionnaires et les employés à tous les niveaux, qui s'occupent des subventions et des contributions de DEO.
    
• l'élaboration de dossiers de formation de type ''Former le formateur'' pour partager les connaissances acquises;
    
• la prestation de cette formation;
    
• une nouvelle rédaction des outils de gestion des dossiers de projets basés sur la rétroaction obtenue lors de la formation;
    
• le partage et la consultation concernant les outils retravaillés;
    
• une révision finale des outils (inclus pour utilisation dans l'Appendice quatre).

Ce rapport sur l'Étape Trois rapproche cette dernière de l'initiative EAQ portant sur l'intervention en matière de développement de V et É. Comme souligné, nous avons reçu des commentaires intéressants des régions, et par l'entremise de ce rapport, l'origine du contenu des listes de contrôle EAQ sera éclaircie, ainsi que la façon de les adapter aux dossiers de projets afin de refléter les meilleures pratiques et la meilleure documentation à utiliser.

V et É examine actuellement les secteurs du programme afin d'adapter davantage ces outils et de prendre en compte les considérations locales ainsi que celles des programmes et des projets - en tenant compte du contenu de ce rapport. En plus de ce rapport, V et É a préparé un document d'orientation (Appendice trois) qui constitue une partie essentielle des listes de contrôle EAQ.

Listes de contrôle EAQ

Les listes de contrôle ont été adaptées pour tenir compte des principales suggestions de la dernière rétroaction sur les instruments. Dans chacune de ces listes, le mot Formulaire a été retiré de ''Formulaire de demande du client'' et remplacé par ''Information''. On croit que si l'information est complétée comme cela est suggéré dans le document d'orientation (Appendice trois), elle répondra certainement aux demandes du CT sans compromettre la volonté de DEO de traiter de façon informelle avec ses clients.

Pour toutes les listes de contrôle EAQ, y compris celle du PDEO; les meilleures pratiques de travail suggèrent fortement que tous les documents suivants soient préparés et joints au dossier : une Liste de vérification des conditions, un sommaire d'évaluation du projet (SEP), et une note d'approbation du projet (NAP). Lors de discussions il a été confirmé que le SEP est considéré comme un document supportant le NAP, mais qu'il ne le remplace pas. Le NAP est un document essentiel assurant l'exercice de la diligence raisonnable. Ceci dit, il est nécessaire d'exercer une certaine discrétion. Et cette discrétion devrait correspondre directement à une évaluation sur dossier du risque présentée par chaque projet. Il est clair que la préparation de dossiers extrêmement complexes et documentés ne constitue pas la meilleure utilisation de nos efforts lorsque le risque évalué est très bas. Néanmoins, les dossiers doivent contenir certains éléments critiques et certaines meilleures pratiques doivent être appliquées. Ceci inclut la liste de vérification des conditions, le SEP et le NAP.

En ce qui a trait à la liste de contrôle des Fonds d'emprunts, certains termes devraient être modifiés pour des projets spécifiques afin de répondre aux préférences régionales en matière de programmes et de niveau de responsabilité. L'orientation qu'offre DEO sur son site Web [http://www.wd.gc.ca/finance/programs/appsum_e.asp] est également utile car elle définit les renseignements requis de chacun des demandeurs. Il est également utile de tenir compte de l'orientation offerte dans la soumission au CT pour le LIFP indiquant que le processus de demande devra comprendre la documentation sur l'examen technologique et un plan d'affaires. Pour raffiner la liste de vérification EAQ on suggère de remplacer la ''Liste de contrôle des conditions'' par un document (ou liste de vérification) qui aidera à prouver que les critères d'admissibilité de base ont été vérifiés et satisfaits. De plus, on conseille d'utiliser un genre de note d'approbation informel. La lettre d'admissibilité présentée à la banque indique seulement que le contenu du dossier a été vérifié, comme le ferait une copie de la lettre d'approbation de prêt de l'établissement financier. L'exécution de ces meilleures pratiques reflétera les notions incluses dans la soumission au CT de DEO suggérant que la vérification du requérant, la diligence raisonnable et l'approbation de la demande de prêt ou d'investissement reposent sur un processus intégré et transparent.

Il est clair que les Fonds de prêts et d'investissement visent à combler les lacunes de l'accès au financement pour les industries présentant des possibilités de diversifier l'économie de l'Ouest canadien. Bien que les activités visant à évaluer le rendement du programme se soient concentrées sur les statistiques concernant les questions de démarrage et de financement, le projet de surveillance et d'évaluation, elles devraient inclure une réponse à la question suivante : les prêts ont-ils aidé à atteindre l'objectif plus large de diversifier l'économie de l'Ouest canadien. Pour cette raison, les rapports d'étape et finals des bénéficiaires sont considérés comme des éléments essentiels du dossier.

Notre liste de contrôle du contenu des dossiers de l'EAQ et des meilleures pratiques pour les projets exécutés par les partenaires du Réseau de services aux entreprises de DEO, est également finalisée. Nos discussions indiquent que les employés du programme voient les ententes (et les contenus des dossiers en résultant) qui couvrent les relations entre les partenaires du réseau et DEO comme un point fort. De récents développement - plus particulièrement la nouvelle politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert - ont renforcé nos attentes à cet égard. À cet effet, DEO devrait continuer à s'assurer que nous répondons aux attentes des agences centrales (par ex. : le BVG) qui pourraient chercher à avoir une connaissance complète et documentée des projets individuels financés par nos partenaires du réseau qui exécutent nos programmes de base ou des programmes temporaires.

Pour les partenaires du Réseau de services, une façon de répondre aux attentes des agences centrales serait d'inclure dans les dossiers la liste de contrôle EAQ ainsi que tous les documents d'appui. DEO peut contribuer à la réalisation des activités assurant que nos ''Meilleures pratiques'' déterminées sont effectuées pour chaque projet. Ceci pourrait être effectué de façon plus élargie en incluant dans les dossiers l'information critique sur les projets spécifiques de nos partenaires du Réseau, et en effectuant régulièrement et de façon planifiée une étude de risque des dossiers. Cette façon de procéder nous aidera à assurer que la diligence raisonnable, la mesure et le rapport du rendement, et une gestion responsable des fonds sont exécutés.

Prochaines étapes

Vous trouverez ci-joint les trois listes de contrôle finales préparées par V et É. Comme nous l'avons mentionné, il revient maintenant aux employés de DEO associés à la gestion de projets d'adapter les listes de vérification pour tenir compte des particularités qui reflètent les conditions des activités, et de considérer les commentaires ci-dessus. Notre rôle à égard de l'Étape Trois étant accompli, l'Étape Quatre de l'initiative EAQ consiste en un examen des dossiers qui débutera à la fin de l'exercice 2000-2001. Dans l'intérim, il reste qu'il est probable que l'EAQ exercera ses prérogatives de vérifier également nos dossiers, que ce soit dans le cadre d'une vérification des S&C à l'échelle du gouvernement, ou d'une vérification de DEO seulement.

DEO a fourni des efforts importants pour montrer sa solide approche de la gestion du portefeuille des subventions et contributions. Par l'entremise EAQ, les pratiques les meilleures et les plus prometteuses ont maintenant été partagées. Cela a permis à DEO de développer ses activités de gestion des subventions et contributions existantes et de promouvoir l'application suivie de ses pratiques les meilleures et les plus prometteuses. En faisant cela, nous nous assurons que les subventions et les contributions accordées par DEO offrent le maximum de retombées aux Canadiens et aux Canadiennes, et que l'examen de nos pratiques débouchera sur des remarques constamment positives. Avec l'initiative EAQ, DEO a agit positivement et a assumé un rôle de chef de file pour tous les ministères fédéraux qui fournissent des subventions et des contributions aux Canadiens et aux Canadiennes.

Appendice un - Approche générale de l'initiative EAQ
  

Appendice deux - Questions liées à la liste de contrôle EAQ

La diligence raisonnable est attestée par l'examen et l'approbation des demandes d'une manière complète et adéquate. Il existe des évaluations persuasives pour soutenir les décisions de financement, et le dossier renferme des documents qui reflètent tous les principaux facteurs à l'appui des décisions d'approuver une aide.

• Il est démontré que d'autres méthodes de financement ont été épuisées.
    
• Une évaluation a été faite pour s'assurer que le financement n'aura pas une incidence négative sur les entreprises financées par le secteur privé.
    
• On a fait l'évaluation de la capacité (par exemple managériale, financière, etc.) de l'entité bénéficiaire afin de s'assurer qu'elle est en mesure d'exécuter le projet.
    
• On a consulté d'autres ministères fédéraux et provinciaux pour s'assurer qu'il n'y a pas un dédoublement de financement.
    
• Les bénéficiaires sont financés, et à un niveau adéquat.
    
• On a effectué une évaluation comparative du rapport qualité-prix à la fois pour le candidat et pour le programme (par exemple coûts-avantages, coût-efficacité).
    
• Une évaluation rigoureuse, fondée sur des critères précis, a été effectuée concernant le risque inhérent au projet.
    
• D'autres méthodes d'exécution ont été définies et évaluées.
    
• Les préoccupations environnementales ont été définies et évaluées.
    
• Les préoccupations en matière de droits de la personne ont été définies et évaluées.

Des objectifs clairs et précis ont été fixés, qui permettent à la direction d'expliquer la manière dont les bénéficiaires doivent tirer parti du financement, et à quelle fin.

• Les objectifs sont clairement énoncés.
    
• Les objectifs se rapportent aux résultats ainsi qu'aux activités.
    
• Les objectifs renferment des éléments essentiels : condition énoncée, mesure quantitative escomptée, et échéancier.
    
• Les objectifs sont plausibles et réalistes, et ils reflètent les forces de la conception du programme.
    
• L'atteinte des objectifs est clairement attribuable à l'effort du programme.
    
• L'atteinte des objectifs produira clairement des résultats complémentaires.
    
• Les objectifs sont liés à l'énoncé de buts et objectifs globaux.
    
• Les objectifs énoncés sont conformes aux autorités globales du programme.

Le rendement au regard des objectifs est mesuré et signalé, d'une manière qui garantit le contrôle, le suivi et l'évaluation de l'effort de financement et que le financement sert aux fins convenues.

• Les conditions énoncées dans l'accord sont claires et sans équivoque.
    
• Les exigences de suivi et d'évaluation sont clairement indiquées.
    
• Il existe des mesures qui reflètent clairement les objectifs.
    
• Le suivi a lieu régulièrement et en temps voulu, en rapport avec le risque.
    
• L'évaluation a lieu selon l'accord et en temps voulu, en conformité avec les lignes directrices du CT.
    
• Il existe un mécanisme de résolution des problèmes, et les problèmes de rendement sont résolus rapidement.
    
• Les rapports attestent une bonne connaissance du rendement du programme.

Les fonds sont gérés d'une manière responsable.

• Il existe une évaluation courante du bon usage des fonds.
    
• Les paiements sont fondés sur une preuve vérifiée des dépenses pertinentes.
    
• Les paiements sont effectués comme il convient, en conformité avec l'accord (dans le cas des contributions remboursables, les sommes dues à la Couronne sont recouvrées promptement).
    
• Les projets sont traités et gérés avec diligence.

Appendice trois - Guide pour le contenu des dossiers

Les agents de programme doivent s'assurer que les meilleures pratiques sont utilisées en ce qui a trait à la collecte, la préparation et la saisie des renseignements, que la vérification et l'analyse de l'information soient effectuées et que les documents essentiels et les documents d'appui soient inclus au dossier.

Couverts par les M&C (modalités et conditions) du PDEO :

1. Initiative pour l'agro-alimentaire [SK seulement]
2. Programme d'appui à la Fondation canadienne pour l'innovation
3. Programme Premiers emplois en sciences et en technologie
4. Programme d'emplois en commerce international
5. Parrainages - Paiements de contribution
6. Programme des initiatives stratégiques
7. Coopération dans l'Ouest en S&T [AB seulement]
8. Programme de diversification de l'économie de l'Ouest - 807005 / 809563

Couverts par des M&C distinctes [et ententes] :

1. Fonds de prêts et d'investissement - 823561
2. Programme d'agriculture à valeur ajoutée - 823272
3. Fonds de prêts pour les industries fondées sur le savoir - 823182
4. Ententes de partenariats pour le développement économique de l'Ouest - 825994
5. Ententes pour le développement urbain - 822310

Couverts par les M&C distinctes pour le financement de l'exploitation, et responsable de la prestation des programmes par les tierces parties :

1. Entente avec les Centres de services aux entreprises du Canada - 824991
2. Programme de développement des collectivités - 826075
3. Réseau de prestation des services - 825101
4. Bureaux de l'initiative pour les femmes entrepreneurs - 822141

Les tableaux ci-dessous offrent une orientation en ce qui a trait à ce que l'on peut s'attendre à trouver dans les dossiers courants des programmes de DEO. Le symbole x représente un point demandé d'après les politiques établies de DEO, ou, plus important une décision du Conseil du Trésor basée sur l'exercice des meilleures pratiques de l'EAQ. Un symbole y indique un document qui a été suggéré par le biais de l'exercice des meilleures pratiques de l'EAQ.

Appendice quatre - Liste de contrôle finale EAQ

[xiii]     Rapport final du client sur le projet – Comme cala est décrit dans la lettre d’offre faisant part des résultats, des retombées actuelles et prévues, et toute activité de suivi prévue. [Voir section 13 v) des modalités du PDEO].