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La présente section indique quand un marché devrait être
octroyé et quand un accord de transfert devrait être conclu.
Le marché est utilisé pour obtenir des biens ou des
services. Il s'agit d'une entente entre une autorité contractante
du gouvernement fédéral et une tierce partie pour l'achat de
biens, la fourniture d'un service ou la location d'un bien
immobilier. La plupart du temps, la partie de l'extérieur est
choisie par l'entremise d'un processus concurrentiel, comme le
décrit le Règlement sur les marchés de l'État.
Un accord de (paiement de) transfert sert à virer des
sommes ou des contributions en nature du gouvernement fédéral à
des particuliers, des organisations ou d'autres paliers de
gouvernement (par exemple, des gouvernements provinciaux) pour
promouvoir la politique gouvernementale et l'atteinte des
objectifs du ministère. Bien que les paiements de transfert
servent principalement dans le cadre de projets, ils sont
également utilisés dans une large mesure pour offrir en
permanence des services essentiels de base.
Tenez compte des principes qui suivent lorsque vous décidez
qu'il convient de recourir à un marché ou à un accord de
transfert :
Principe 1 : Un ministère ne devrait pas profiter
directement de l'octroi d'un accord de transfert.
Le ministère qui « profite directement » reçoit ou acquiert un
bien ou service dont il a besoin pour appuyer ses opérations. Les
éventuels avantages indirects dont un ministère peut bénéficier
devraient être accessoires à, ou découler de,
l'objectif principal.
Principe 2 : Un service fondamental que le ministère est
chargé d'offrir directement ne devrait pas être financé par un
paiement de transfert.
Des biens ou services sont fournis à la population canadienne
par l'entremise soit d'opérations ministérielles, soit de
paiements de transfert. En fin d'analyse, il incombe au Parlement
de décider des services ou biens fondamentaux qu'un ministère
fournira directement.
Un ministère chargé de fournir directement des biens ou
services doit le faire par l'entremise de ses propres employés ou
par l'adjudication de marchés à des tiers pour entreprendre les
taches. Quel que soit le cas, le ministère doit s'acquitter de
ses obligations. Parce que le ministère est tenu d'offrir
directement les biens ou les services, les paiements de transfert
ne peuvent être utilisés pour l'acquitter de ses responsabilités
ministérielles.
Principe 3 : Un particulier ou une organisation qui
reçoit un paiement de transfert n'agit pas au nom du
gouvernement.
Un paiement de transfert est décerné à un destinataire pour
aider à réaliser le mandat du ministère ou du gouvernement.
Toutefois, le destinataire n'agit pas au nom du gouvernement.
En revanche, si le gouvernement octroie un marché à une
organisation ou à un particulier pour la prestation d'un service
ou la fourniture d'un bien, on peut alors considérer que cette
organisation ou ce particulier agit au nom du gouvernement.
Principe 4 : Un accord de transfert ne prévoit pas
l'octroi de dommages-intérêts en cas de
non-conformité.
Dans le cadre d'une contribution, l'État n'acquiert rien. Le
ministère doit rembourser l'autre partie de ses dépenses
admissibles, tel qu'établies dans l'accord. Si les dépenses n'ont
pas été effectuées ou si elles ne sont pas admissibles, la partie
n'a pas droit au paiement de la contribution, et le ministère
peut recouvrer les sommes qu'il a déjà versées. Toutefois, en
pareil cas, le ministère n'aurait pas droit à des
dommages-intérêts étant donné qu'il ne peut être lésé si le
destinataire ne se conforme pas à l'accord. Par conséquent, le
recours à une subvention ou à une contribution présente donc
certains risques si le ministère s'attend à utiliser les
résultats obtenus par un projet ainsi financé, sans égard au
caractère non approprié de cette utilisation des paiements de
transfert.
Il importe, pour prendre des décisions éclairées, de tenir
compte de ces principes collectivement et non isolément l'un
de l'autre.
3.2.1 Étude de cas - marchés ou accords de transfert
Un ministère cherche la manière optimale d'organiser et de
présenter un symposium sur la capacité de recherche du Canada
concernant « la mémoire dans le vieillissement normal et la
démence ». Il s'agit d'un dossier essentiel du ministère puisque
le ministre prévoit annoncer sous peu une politique publique sur
la question.
La crème des scientifiques nationaux et internationaux devrait
se retrouver au symposium pour faire part de ses impressions sur
le sujet et signaler le résultat des recherches menées dans cet
important domaine. Le ministère prévoit se servir de
l'information obtenue lors du symposium à titre d'intrant parmi
de nombreux autres pour formuler un énoncé de politique et
rédiger son éventuel plan d'action. Le symposium sera également
d'une très grande utilité à la collectivité de la recherche sur
la santé, à l'industrie pharmaceutique et aux responsables de
l'élaboration des politiques publiques, puisque l'information qui
y sera présentée mettra au jour une vaste gamme de réflexions
actuelles sur le sujet.
L'organisation du symposium suppose des tâches telles que la
confirmation des conférenciers, la location des installations,
l'obtention de services de traduction simultanée, le choix des
présidents, la publicité et la promotion ainsi que la rédaction
et la publication des délibérations.
Il existe deux possibilités pour le financement et
l'organisation de ce symposium :
Marché de service : Certaines entreprises se chargent
de l'organisation de conférences et de réunions. Un marché
pourrait être conclu avec l'une de ces entreprises pour éviter de
surcharger des employés déjà passablement débordés. Le budget de
fonctionnement contient assez de fonds à cette fin.
Subvention ou contribution : La Société ABC du Canada
s'intéresse à ce symposium qui peut faire avancer ses travaux
dans le domaine. Elle pourrait, si une subvention ou une
contribution lui était offerte, assumer l'entière responsabilité
de l'organisation du symposium. Selon les conditions existantes
du programme de subventions et de contributions dans le domaine
de la santé, le ministère a le pouvoir de faire des paiements de
transfert, que la Société ABC a le droit de recevoir. En raison
de la péremption probable des fonds du budget des subventions et
des contributions, il pourrait s'agir d'une utilisation
productive de ces fonds.
Qu'en pensez-vous ?
Analyse du cas
Les décideurs doivent tenir compte des quatre principes
fondamentaux permettant de distinguer les marchés des paiements
de transfert afin de déterminer l'instrument convenant le mieux à
la situation.
Selon les faits et les hypothèses formulées, il existe deux
possibilités. Premièrement, si l'on détermine que le but de
l'événement est d'apporter profit à des organisations non
gouvernementales et à des parties intéressées et que la tenue
d'un symposium ne constitue pas une façon normale pour les
employés du ministère d'élaborer des politiques, il y aurait
alors lieu de songer à recourir à un accord de paiements de
transfert. En revanche, si l'intention du symposium est
d'élaborer une politique publique et que le parrainage de ce
genre d'événements est une pratique courante des employés aux
fins de l'élaboration des politiques, alors il serait préférable
de conclure un marché.
Tenez compte du principe 1 : Un ministère ne devrait
pas profiter directement de l'octroi d'un accord de
transfert.
Voici les questions qu'il faut absolument se poser : Qui
profitera de la tenue du symposium ? Quelle sera l'étendue des
avantages obtenus ? En d'autres termes, le ministère
obtiendra-t-il un avantage direct en acquérant l'information
requise ou l'avantage qu'il tirera constitue-t-il un simple
dérivé de l'activité ?
Dans le cas qui nous occupe, le symposium ne semble pas être
essentiel à l'élaboration de la politique publique du ministère.
Il ressort plutôt que l'information obtenue dans le cadre du
symposium servira à titre d'intrant parmi d'autres en vue de
l'élaboration de la politique. On pourrait alors prétendre que le
symposium n'est pas essentiel à l'élaboration de la politique du
ministère.
Il convient de se poser une deuxième question : Quel avantage
direct sera conféré aux autres parties et aux autres intérêts ?
On prétend que le symposium « sera également d'une très grande
utilité à la collectivité de la recherche sur la santé, à
l'industrie pharmaceutique et aux responsables de l'élaboration
des politiques publiques ». De plus, la Société ABC « s'intéresse
à ce symposium pour faire avancer ses travaux dans le domaine ».
On pourrait en déduire que le symposium profitera à des
organisations non gouvernementales et que l'information à
laquelle le ministère aura accès constitue un simple résultat
dérivé du financement (c'est-à-dire accessoire à l'élaboration de
la politique).
Tenez compte du principe 2 : Un service fondamental
que le ministère est chargé d'offrir directement ne devrait pas
être financé par un paiement de transfert.
On peut se demander si l'élaboration de la politique publique
par l'entremise de l'organisation d'événements tels que le
symposium constitue une exigence professionnelle des employés du
ministère ou si elle déborde de leur responsabilité.
Le cas nous indique que « le ministère cherche la manière
optimale d'organiser et de présenter un symposium » et qu'il
songe à confier le travail à un tiers de l'extérieur « pour
éviter de surcharger des employés déjà passablement débordés ».
Ces deux faits appuient la proposition selon laquelle un marché
devrait être octroyé.
En revanche, un événement du genre pourrait ne pas constituer
une activité ministérielle permanente et fondamentale. Bien que
les employés du ministère puissent avoir la compétence voulue
pour s'acquitter de cette activité, rien ne prouve qu'il s'agit
d'un service fondamental. Le ministère peut estimer que le
symposium est une méthode valable de favoriser le débat et la
recherche dans le domaine de la démence et du vieillissement,
mais les employés n'organisent et ne tiennent habituellement pas
des symposiums pour arriver à cette fin.
Malheureusement, il est impossible d'évaluer exactement ce
principe sans un complément d'information sur le mandat du
ministère.
Tenez compte du principe 3 : Un particulier ou une
organisation qui reçoit un paiement de transfert n'agit pas au
nom du gouvernement.
Dans l'information qui précède, rien ne laisse croire que la
Société ABC agirait au nom du ministère si une subvention ou une
contribution lui était octroyée.
Tenez compte du principe 4 : Un accord de transfert
ne prévoit pas l'octroi de dommages-intérêts en cas de
non-conformité.
Aucune information concernant ce point n'est fournie.
Supposons que l'option de dommages-intérêts n'est pas
essentielle.
Résumé
Comme l'évaluation au moyen du principe 2 est sans résultat
concluant, la décision doit être prise en fonction des
principes 1, 3 et 4.
Les faits présentés pour le principe 1 indiquent que le
ministère tient le symposium pour faire avancer la politique
publique et non pour l'élaborer. Le principal objectif du
symposium est d'appuyer les intérêts et activités d'organisations
telles que la Société ABC et, ainsi, les éventuels avantages que
tirera le ministère sont fortuits. Selon le principe 3, rien ne
montre que la Société ABC agirait au nom du ministère ou serait
perçue comme agissant en son nom. Enfin, conformément au
principe 4, l'octroi de dommages-intérêts si l'activité ne devait
pas avoir lieu n'est pas perçu comme un problème.
En de telles circonstances, le ministère aurait raison
d'autoriser un paiement de transfert.
La liste de contrôle qui suit vous permet de déterminer si
vous devriez choisir un marché ou un paiement de transfert. Plus
le nombre d'oui est élevé, plus il y a de chance qu'un
marché convienne mieux qu'un paiement de transfert.
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Principe
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OUI
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NON
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- Le ministère acquiert un bien ou un service.
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- Le ministère profite directement d'une manière quelconque de
l'arrangement.
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- Il incombe aux employés du ministère de fournir directement
le bien ou le service au public (p. ex., l'inspection des
aliments).
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- Une partie indépendante agit au nom du ministère (p. ex., un
agent).
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- Le ministère songerait à demander des dommages-intérêts
(c'est-à-dire le recouvrement de sommes supérieures au montant
initial du paiement) à un tribunal si les objectifs du projet ou
de l'initiative n'étaient pas atteints.
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Choix entre un marché et un accord de
transfert
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ÉLÉMENT
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MARCHÉ
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ACCORD DE TRANSFERT
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Objet
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Acquisition de biens ou de services par le ministère ou en son
nom.
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Permet au participant d'exécuter une activité qui fait
progresser la politique du gouvernement et l'atteinte des
objectifs du ministère.
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Qui en profite ?
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Le ministère lui-même et les entrepreneurs qui demanderont le
remboursement des coûts et tireront des bénéfices.
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Un secteur, un groupe ou un ou plusieurs particuliers précis
de la population canadienne qui pourront seulement demander le
remboursement de leurs coûts (et ne tireront pas de
bénéfices).
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Pouvoirs
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Assujettis aux pouvoirs juridiques ou législatifs du ministère
ou du ministre; des fonds suffisants doivent être disponibles
dans le budget de fonctionnement.
Voir aussi la Politique sur les marchés du CT.
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Assujettis aux pouvoirs juridiques ou législatifs du ministère
ou du ministre et à la suffisance des fonds dans le budget des
subventions ou des contributions; dans le cas des subventions,
l'approbation du parlement est requise dans le budget des
dépenses.
Voir aussi la Politique sur les paiements de transfert
du CT.
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Évaluation des risques
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Peu ou pas de risque que le service ne soit pas exécuté ou que
le bien ne soit pas reçu en raison de la nature légale de
l'accord.
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Influence le genre d'instrument choisi (p. ex., subvention ou
contribution) ainsi que selon les modalités du programme, entre
autres la nature des bénéficiaires.
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Reddition de comptes
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Les résultats sont surveillés conformément à la portée de
chaque accord particulier.
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Les résultats sont surveillés pour chaque projet et par
l'entremise de l'évaluation des programmes.
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