Gestion de l'information au sein du gouvernement du Canada - Analyse de la situation

2. L'horizon de la GI

Bien qu'il soit courant de qualifier notre époque d'ère de l'information ou du savoir, l'information a été le sceau de tous les gouvernements. Les gouvernements depuis l'époque où on utilisait des tablettes d'argile ont eu recours à de l'information consignée pour mieux administrer les affaires de l'état. Les premiers greffiers étaient des commis de bureau qui consignaient les décisions et les directives des monarchies, des parlements, des tribunaux et des gouvernements.

Depuis 1867, le gouvernement canadien et ses fonctionnaires ont recours à des documents en version papier pour consigner les décisions du gouvernement et les lois de la nation et correspondre avec les citoyens. La complexité et l'augmentation des documents papier témoignent de la complexité et de l'expansion du pays et de son gouvernement. Des documents jadis du domaine gouvernemental son maintenant assujettis à des lois en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels, lesquelles favorisent le partage de ces documents avec le grand public. Le gestionnaire des dossiers se retrouve avec un problème fondamental sur les bras, car les dossiers organisés pour appuyer la gestion et la prestation des programmes ne sont pas nécessairement organisés pour répondre aux demandes d'information soumises par le public. L'engagement pris par le gouvernement à l'égard de la protection des renseignements personnels consignés sur une personne est compromis par les autres requérants qui cherchent à avoir davantage accès aux dossiers du gouvernement.

Le volume et la complexité des documents papier ne sont que l'une des sources de préoccupation des gestionnaires et des utilisateurs des documents. La carrière de gestionnaire de dossiers est moins attirante au fur et à mesure que les autres possibilités de carrière se multiplient. Le recrutement et le maintien en poste d'un personnel de gestion des documents qui soit qualifié, compétent et expérimenté représente donc tout un défi tandis que ce genre d'employé est de plus en plus en demande. Autre défi au chapitre de la gestion des documents papier : l'apparition de dossiers en d'autres formats qui traitent souvent su même sujet ou de la même question. Il est de plus en plus difficile d'organiser et de structurer aux fins d'utilisation de l'information dans divers formats, et ce de façon économique. Le leadership en matière de gestion des documents est compromis par les demandes en hausse exercées sur le leadership tandis qu'il y a moins de gestionnaires, experts et spécialistes en gestion des documents pour se pencher sur les aspects complexes dont il est question dans le présent rapport. Les documents papier ne sont pas appelés à disparaître; ils continueront d'exister et d'être utilisées dans un proche avenir. Ainsi, même si le gouvernement se dirige vers des priorités appuyant l'environnement électronique, par exemple, l'initiative du Gouvernement en direct, il ne doit pas perdre de vue que pour un certain temps encore il évoluera dans un environnement très complexe appuyant toute une gamme de médias, dont le papier.

Le gouvernement est dans le domaine de l'information. Comme on l'a déjà dit, tout ce qu'il fait se fonde sur l'information — des notes de synthèse destinées aux fonctionnaires supérieurs, aux chèques rédigés à l'ordre des citoyens, en passant par les permis délivrés aux entreprises, les statistiques destinées aux chercheurs et universitaires et les renseignements dont l'objet est de fournir de manière exacte, complète et pertinente le contexte à partir duquel les fonctionnaires prennent des décisions et exécutent les programmes. L'information qui peut se présenter dans de nombreuses formes de la version papier à la version électronique est la locomotive des programmes et des services gouvernementaux. Dans la société canadienne fondée sur le savoir, la qualité, l'intégrité et l'accessibilité permanente de l'information, y compris celle produite par le secteur public, revêtent une importance primordiale.

Dans le discours du Trône, le gouvernement annonçait qu'il brancherait les Canadiens à toutes les informations et à tous les services du gouvernement d'ici l'an 2004. Cette vision a de profondes répercussions sur toutes les facettes de l'activité gouvernementale. Les citoyens auront accès à un vaste éventail de systèmes et de sources d'information du gouvernement. Les modes traditionnels d'interaction avec le gouvernement seront maintenus, mais les citoyens utiliseront des moyens électroniques pour payer leurs impôts, demander des permis ou des prestations et chercher les renseignements dont ils ont besoin pour mieux se connaître et mieux comprendre leur culture, leur environnement et leur pays.

Comme jamais auparavant dans l'histoire de leur pays, les Canadiens auront l'occasion de faire partie intégrante de la prestation des programmes et des services ainsi que des processus décisionnels du gouvernement. La vision énoncée dans le discours du Trône transformera probablement la façon dont l'information est créée, utilisée, conservée et gérée de toute autre façon au sein du gouvernement du Canada au fil du temps.

Les techniques et outils adaptés au Web représentent d'importantes possibilités non seulement de faciliter l'accès aux renseignements du gouvernement pour les Canadiens, mais aussi de repenser et de moderniser les façons de trouver, d'obtenir et d'extraire ces renseignements. Tout en reconnaissant que les méthodes de prestation des programmes et des services gouvernementaux feront appel à de l'information se présentant dans de multiples formes (p. ex., version papier et version électronique), il est évident que la voie à suivre consiste à automatiser de plus en plus les canaux de prestation des services à partir de l'information électronique.

Des méthodes novatrices pour assurer l'authenticité, l'intégrité et la fiabilité de l'information, peu importe la forme dans laquelle elle se présente, pendant toute sa durée utile s'offriront également à nous, mais cela, seulement si on laisse place à la créativité pour tirer pleinement parti des possibilités que recèlent les technologies naissantes.

Pour que cette vision devienne réalité, le gouvernement devra réaffirmer une culture qui met l'accent sur l'information et le rôle qu'elle joue pour renforcer l'interaction entre le citoyen et l'État, relation fondée sur la confiance et le respect. Dans cette nouvelle réalité, les fonctionnaires devront :

• être pleinement conscients du rôle que l'information joue dans l'établissement de relations avec les citoyens qui soient fondées sur la confiance, l'intégrité et la qualité des services;
• comprendre les besoins divers des citoyens, y compris ceux des entreprises, et y répondre en leur fournissant en temps opportun des informations complètes, pertinentes, organisées et structurées afin d'optimaliser l'autonomie et l'accès;
• comprendre le rôle central que l'information joue à l'appui des activités et des responsabilités du gouvernement;
• comprendre la nécessité de consigner ce qu'ils font des documents qu'ils créent dans le cadre de leurs activités;
• considérer ces documents comme une source précieuse d'information qui peut les aider dans leur travail et comme des instruments de reddition de comptes;
• comprendre la nécessité d'appliquer des normes et des pratiques exemplaires communes pour gérer et préserver les biens d'information et s'assurer qu'ils sont disponibles;
• reconnaître que l'échange d'information et de connaissances est utile pour appuyer la prestation davantage intégrée des programmes au sein du gouvernement (là où c'est approprié et autorisé de le faire).

L'information et sa gestion efficace sont importantes à tous les niveaux, du gouvernement dans son ensemble aux organisations et aux programmes individuels, en passant par chaque fonctionnaire. Et pourtant, la capacité de créer, d'utiliser et de conserver efficacement cette information est mise en péril, et ce, à tous les niveaux. Fournir la bonne information à la bonne personne, au bon moment, sous la bonne forme et dans le bon format, à un coût raisonnable est un principe généralement accepté qui devient difficile à mettre en pratique, plus particulièrement, dans un environnement électronique.

La qualité et l'intégrité de l'infrastructure de gestion de l'information du gouvernement soulèvent des préoccupations à l'échelle de l'administration fédérale. De l'avis de bien des gens, si aucune mesure n'est prise, cela risque fort de donner lieu aux situations suivantes :

• faute de normes relatives à l'information et d'outils de navigation efficaces et pertinents, les citoyens et les fonctionnaires auront plus de difficulté à trouver les renseignements du gouvernement consignés dans de multiples formes et formats et à accéder aux services du gouvernement;
• faute de politiques, de normes, de pratiques exemplaires et de systèmes exhaustifs et adéquats pour gérer l'authenticité et la fiabilité de l'information au fil du temps, le gouvernement risquera davantage de ne pas être en mesure d'instaurer des environnements fiables pour mener des opérations par voie électronique;
• faute de dossiers pour étayer les décisions et les mesures prises par le gouvernement, l'aptitude des citoyens à exercer leur droit d'accès à l'information détenue par le gouvernement sera menacée et l'intégrité et la qualité de la mémoire corporative du gouvernement seront mises en péril;
• faute d'une main-d'œuvre d'expérience compétente pour mettre sur pied et entretenir une infrastructure de gestion de l'information, il y aura accroissement des risques auxquels sont exposées les institutions gouvernementales qui dépendent d'une telle infrastructure pour la prise de décisions, la prestation des programmes et des services ainsi que le respect de diverses responsabilités ministérielles;
• faute d'un cadre de responsabilité efficace prévoyant que les fonctionnaires peuvent devoir rendre des comptes sur leur intendance de l'information du gouvernement, l'incertitude régnera (quant aux rôles et responsabilités), et les risques et les coûts augmenteront.

En vue de bien comprendre la nature et l'étendue de ces préoccupations et des enjeux bien précis qui doivent être examinés, des consultations ont été menées à l'échelle du gouvernement en novembre et en décembre 1999. À la suite de ces consultations, on a conclu que la meilleure façon de situer ces enjeux consistait à mettre l'accent sur l'infrastructure de lois, de politiques, de normes, de pratiques, de systèmes et de ressources humaines requise pour donner au gouvernement les moyens d'assurer la gestion stratégique et opérationnelle de l'information. Cette infrastructure doit faire partie intégrante des activités de l'État, activités qui sont de plus en plus centrées sur le citoyen, que ce soit au niveau des programmes ou des services. Le modèle d'infrastructure de GI élaboré à la suite des consultations a été utilisé pour formuler les enjeux et les recommandations décrits dans les autres sections du rapport.

Le modèle part d'une perspective des activités du gouvernement (c.-à-d., si la GI fait partie intégrante des activités du gouvernement, il faut donc arriver à comprendre tout d'abord comment cette activité est perçue). La vue de la gestion (figure 1) commence par un citoyen (un particulier ou une entreprise) qui reçoit un service ou y accède (p. ex., en demandant une prestation ou un permis; en déclarant ses revenus; en accédant à des sources d'information du gouvernement, etc.).

Figure 1 : Vue de la gestion

Le service est soutenu par un processus de gestion qui comprend une série de tâches connexes qui génèrent un produit d'information qui peut être consigné/enregistré de façon électronique, sur papier, etc. Le processus de gestion (qui est normalement automatisé) vient à l'appui des exigences d'une fonction ou d'une activité donnée du gouvernement qui est gérée par des responsables se trouvant au sein d'une organisation. La structure organisationnelle n'est rien de plus qu'un cadre de gestion et de responsabilité pour la fonction/l'activité et le processus de gestion. Tout ceci (c.-à-d., l'organisation, les fonctions et les procédés) se situe au sein d'un cadre de responsabilité qui émane lui-même d'un ou de plusieurs mandats et d'une ou de plusieurs lois habilitantes.

La relation fondamentale qui relie entre eux le processus de gestion (ou déroulement du travail), le produit d'information, la fonction/l'activité, la structure organisationnelle (cadre de responsabilité) ainsi que la loi habilitante et le mandat est constante, peu importe le genre de programme ou de service offert. Elle est en outre étroitement alignée sur les modèles (p. ex., l'architecture fédérée) élaborés par la DDPI et d'autres instances pour illustrer les concepts de la prestation électronique des services.

La vue de l'infrastructure de la GI (figures 2 et 3) cadre avec la vue de la gestion. Elle est axée sur la prestation d'un service – souvent un produit d'information généré par les tâches accomplies dans le processus de gestion ou le déroulement du travail (figure 3). Chacune des tâches exécutées produit elle-même des « objets » d'information (p. ex., les divers types d'information générée pour traiter une demande de permis, les multiples versions d'une note d'information à l'intention du ministre, les documents produits en préparation de la rédaction d'un rapport destiné à un auditoire plus vaste, tous pouvant se présenter dans de multiples formes de la version papier à la version électronique). Trois sortes d'activités sont exercées dans l'exécution de ces tâches, à savoir :

• Les activités qui sont la source même de l'information destinée à appuyer le processus décisionnel, la prestation des programmes et services et la reddition de comptes. La création, la production, la collecte et la réception de l'information en sont des exemples. Ces activités entrent dans la catégorie « création ».
• Les activités ayant trait à ce que l'on fait de l'information pour appuyer le processus décisionnel, la prestation des programmes et services et la reddition de comptes. La transmission, l'échange, l'accès, l'extraction, la diffusion et le partage de l'information en sont des exemples. Ces activités entrent dans la catégorie « utilisation ».

Figure 2 : Vue de l'information - Partie 1

Les activités visant à s'assurer que l'information est authentique, fiable, disponible, utilisable et intelligible pendant aussi longtemps qu'il le faut pour appuyer le processus décisionnel, la prestation des programmes et services et la reddition de comptes. L'organisation, la description, la classification, la conservation, le stockage, la migration et l'élimination de l'information en sont des exemples. Ces activités entrent dans la catégorie « conservation ».

Figure 3 : Vue de l'information - Partie 2

Ces activités sont gérées par un cadre de politiques, de normes et de pratiques, de systèmes et de gens (figure 3). Ce cadre ne peut pas exister par lui-même. Il doit être soutenu par des gens informés qui comprennent l'importance et la pertinence de l'information dans leurs programmes. Mais cela ne suffit pas. Le cadre doit être pris en charge par des fonctionnaires qui rendent des comptes à son égard et qui comprennent son importance fondamentale dans l'exercice de leurs responsabilités en matière de programmes.

Normalement, cette « prise en charge » se reflète dans un cadre de responsabilité qui règne au sein d'une organisation donnée : des fonctionnaires et des gestionnaires des programmes au sous-ministre ou au chef d'agence, en passant par les spécialistes responsables de l'infrastructure destinée à créer, utiliser et conserver l'information. Ce cadre de responsabilité doit être soutenu par des politiques, des normes de vérification et des méthodes visant à mesurer l'efficacité de la mise en œuvre (ou non) et de la mise à jour de l'infrastructure.

Le modèle d'infrastructure de la GI fournit le contexte au sein duquel on peut situer les enjeux décrits dans le rapport. En se concentrant sur l'infrastructure de la GI, on a réussi à établir une distinction entre les enjeux en matière d'information qui a trait à des programmes particuliers et à celle relative à l'infrastructure proprement dite. Étant donné que le modèle d'infrastructure peut être utilisé comme référence à l'égard de tout programme ou de toute activité du gouvernement, il s'ensuit que si l'on peut régler les problèmes liés à l'infrastructure, on pourra résoudre d'autant plus facilement les questions de GI ayant trait à des programmes.

Cette perspective du modèle explique la raison pour laquelle cette initiative n'a pas été étendue aux fonctions soi-disant axées sur l'information, comme les Communications ou l'AIPRP, ou même la « gestion du savoir ». En réglant les questions au niveau de l'infrastructure de la GI, n'importe quel programme ou n'importe quelle activité du gouvernement, y compris les Communications et l'AIPRP, en profitera sur le plan de sa capacité à disposer de l'information nécessaire pour assurer l'exécution des programmes et respecter les exigences redditionnelles pertinentes. À cet égard, il importe de souligner que la raison d'être d'une infrastructure de la GI ne procède pas seulement de la nécessité de régler les considérations relatives à l'AIPRP; elle est uniquement axée sur la nécessité de satisfaire aux exigences de gestion et de responsabilité relatives à des programmes et des services donnés, et ce, dans le contexte des lois et politiques s'appliquant à l'ensemble du gouvernement. En satisfaisant à ces exigences, il s'ensuit que les institutions gouvernementales devraient également être en mesure de remplir leurs obligations en vertu de la loi, comme celle sur l'AIPRP.

L'infrastructure constituerait en outre un avantage pour les stratégies liées à la gestion du savoir puisqu'elle permettrait une gestion efficace de l'information explicite, soit l'un des éléments fondamentaux de la gestion du savoir (l'autre étant l'information implicite, soit les connaissances d'une personne fondée sur son expérience et sa compréhension des divers contextes dans lesquelles elle a travaillé et qui ne sont pas nécessairement consignées).

L'infrastructure de la GI n'est pas un élément indépendant. L'infrastructure de gestion du gouvernement est primordiale et établit le contexte pour d'autres infrastructures de soutien. L'infrastructure de la GI soutient les exigences de l'infrastructure de la gestion en matière d'information — elle alimente et documente les fonctions de gestion et les activités de soutien. L'infrastructure de la technologie de l'information sert principalement à soutenir l'infrastructure de l'information. Ces trois infrastructures doivent leur création, leur existence et leur raison d'être à l'infrastructure des ressources humaines du gouvernement.