Gestion de l'information au sein du gouvernement du Canada - Analyse de la situation

3. Les enjeux de la GI

3.1 Introduction

Les enjeux se rattachant à la gestion de l'information dans le gouvernement du Canada ont été cernés à la suite des consultations organisées avec des particuliers et des groupes représentant une grande variété d'organismes des secteurs public, privé et universitaire. La majorité des gens consultés provenaient du gouvernement fédéral, la plupart appartenant aux collectivités de la gestion de l'information et de la technologie de l'information. Les points de vue des collectivités de la GI et de la TI étaient prépondérants lors des consultations, mais les enjeux décrits dans la présente section sont présentés d'une manière qui tente de respecter les opinions d'un auditoire plus vaste, y compris les responsables de la prestation des programmes et services.

Ils sont également présentés de façon à refléter les points de vue multiples de la gestion de l'information apportés par les participants aux consultations. Par exemple, durant le processus de consultation, on a constaté qu'il était possible de trouver dans tout le gouvernement de nombreux exemples d'application efficace des principes et des pratiques de gestion de l'information. Ceux à qui incombe de gérer l'information en matière de santé et de ressources naturelles et les renseignements personnels délicats liés à l'octroi de permis et aux régimes d'avantages sociaux et d'autres programmes dont la prestation fructueuse repose entièrement sur la présence d'une infrastructure de gestion de l'information de grande qualité reconnaissent le rôle essentiel que joue l'information dans la réussite des programmes dont ils sont responsables. La capacité du gouvernement d'assurer tous les jours et avec efficience et efficacité la prestation des programmes et des services reposant sur l'information permet d'évaluer la mesure dans laquelle le gouvernement a su relever les enjeux comme ceux que présentent les nouvelles technologies, les demandes de plus en plus complexes des clients et les nouvelles priorités, par exemple, l'initiative Gouvernement en direct.

Néanmoins, les participants au processus de consultation ont recensé certains enjeux auxquels il est impératif, selon eux, de s'attaquer si nous voulons continuer à garantir la prestation des programmes et des services gouvernementaux de manière efficiente et efficace. Les enjeux établis durant le processus de consultation ont été structurés conformément à l'infrastructure de GI envisagée.

3.2 Sensibilisation / compréhension

De façon générale, les personnes consultées estimaient qu'il régnait un manque de compréhension de la GI et de son rôle dans le processus décisionnel, la prestation des programmes et services et la reddition des comptes. Des cadres supérieurs aux agents, en passant par le personnel administratif, on craignait qu'il soit difficile de s'entendre sur les concepts et sur le vocabulaire de la GI à mesure que le gouvernement délaisse graduellement les documents sur papier pour passer à un environnement où les supports électroniques d'information occupent une place prépondérante.

On craignait également que le passage à une prestation électronique des programmes et services du gouvernement ne laisse les fonctionnaires dans une grande incertitude quant à leurs responsabilités à l'égard de l'information (c.-à-d. consigner les activités de gestion pour soutenir le processus décisionnel permanent et pour des fins de reddition de comptes).

Les participants de plusieurs groupes de GI et des groupes représentant le domaine des politiques ont mentionné que, dans l'esprit des fonctionnaires, l'information que l'on utilisait il y a à peine quelques années peut sembler moins pertinente en raison de l'évolution rapide de l'environnement de fonctionnement du gouvernement; « l'évolution du contexte actuel exige de nouvelles informations ». On estimait que cette perception d'un manque de pertinence de l'information antérieure, particulièrement dans le domaine des politiques, pourrait avoir de profondes répercussions sur l'attention que l'on accorde à la façon dont on gère l'information. Elle pourrait en outre avoir une grande incidence sur la qualité et l'ampleur de la mémoire institutionnelle du gouvernement et la capacité des Archives nationales et de la Bibliothèque nationale à acquérir, à conserver et à fournir des renseignements consignés de valeur archivistique.

3.3 Prise en charge / responsabilisation

Les participants aux consultations ont cerné les questions qui pourraient avoir des conséquences sur la qualité et la portée du cadre de responsabilité de la GI. Ces questions sont groupées selon, d'une part, la perspective de l'ensemble du gouvernement, et, d'autre part, celle des ministères et des organismes individuels.

3.3.1 Prise en charge et responsabilisation dans l'ensemble du gouvernement

Bon nombre de participants jugeaient que le cadre de responsabilité actuel qui régit la gestion de l'information gouvernementale avait besoin d'être amélioré pour tenir compte de l'orientation adoptée par le gouvernement en ce qui concerne la prestation des programmes et services, plus particulièrement dans l'environnement électronique naissant. On considérait que, malheureusement, le degré d'attention accordé à l'amélioration des cadres de responsabilité liés aux ressources humaines et financières ne s'étend pas à l'information, une ressource gouvernementale pourtant tout aussi importante. Selon les participants, l'absence de pareil cadre de responsabilité se répercuterait de façon marquée sur la mesure dans laquelle les questions de GI seraient prises en compte adéquatement dans les vérifications et les évaluations des systèmes et des programmes gouvernementaux ou les évaluations du personnel de la fonction publique.

Les participants de divers groupes et diverses institutions du gouvernement se sont montrés préoccupés par le maintien de l'efficacité du cadre de responsabilité à l'égard de la GI face aux défis que pose l'environnement électronique. Voici les principales préoccupations exprimées :

• il ne semble pas exister de centre de coordination de la GI à la DDPI;
• on ne tient pas encore compte des questions de GI dans les initiatives menées par la DDPI;
• les rôles légiférés des Archives nationales et de la Bibliothèque nationale pour ce qui est d'appuyer la gestion de l'information du gouvernement pourraient être mieux coordonnés et articulés, spécialement en ce qui a trait à la gestion de l'information électronique;
• même si les efforts déployés par des groupes de GI à l'échelle du gouvernement sont considérables, ils sont mal coordonnés d'un groupe à l'autre et n'ont guère de visibilité auprès des cadres supérieurs.

3.3.2 Prise en charge et responsabilisation dans les institutions gouvernementales

Un grand nombre de participants aux consultations étaient d'avis que les cadres de responsabilité régissant la GI dans les institutions gouvernementales devraient être adaptés en fonction du nouvel environnement électronique et de l'orientation prise à l'égard des programmes et des services gouvernementaux dans ce nouveau contexte. Il a été question de la possibilité que l'on n'ait pas attribué aux gestionnaires de programmes de responsabilités à l'égard de l'information de la même façon et dans la même mesure que pour d'autres biens.

De nombreuses personnes estimaient en outre qu'il existait peu de centres de coordination efficaces de la GI dans les institutions et on se préoccupait du fait que la responsabilité globale relative aux infrastructures institutionnelles de la GI est fragmentée dans des secteurs aussi disparates que la gestion des documents, les services de bibliothèque, l'administration des données, etc. Les participants jugeaient que cela semait la confusion chez les gestionnaires des programmes et le personnel à savoir qui était censé être responsable des diverses fonctions de gestion de l'information.

De façon générale, les participants étaient d'avis que l'absence d'un cadre de responsabilité détaillé et de normes mesurables rendait bien difficiles l'évaluation et la vérification de la GI au sein des institutions. On a soulevé des questions au sujet de ce que l'on entend par « gérer l'information » dans le nouvel environnement électronique. « Comment savoir si nous avons bien géré l'information (quoi que cela veuille dire) ? »

3.4 Politiques

Le cadre stratégique de la GI au gouvernement englobe les politiques relatives aux domaines suivants : la GRDG, l'AIPRP, la sécurité, les communications, l'utilisation d'Internet et la TI;. La façon dont les responsabilités concernant ces politiques seront coordonnées a soulevé certaines questions. On estimait que la principale politique du gouvernement en matière d'information (la GRDG) devait être mise à jour pour tenir compte des besoins et des défis qui se rattachent à la gestion de l'information dans le contexte des priorités de la prestation électronique des services.

On a soulevé à maintes reprises la question de la clarté de la politique de GRDG et de savoir si elle n'englobait pas un trop grand nombre de sujets différents, allant des questions de politiques publiques, comme l'AIPRP, les collections d'information et les exigences des (AN) et de la (BN) aux questions concernant l'infrastructure de base que les institutions devraient instaurer pour gérer l'information nécessaire à l'exécution de leurs programmes.

Outre la politique de GRDG, les participants estimaient, en général, que rares étaient les politiques en vigueur qui établissaient un lien entre, d'une part, les exigences relatives aux programmes et aux responsabilités, et d'autre part, le besoin d'une infrastructure de l'information. On considérait que cette lacune pourrait constituer un frein au développement l'infrastructures efficaces de la gestion de l'information pour la prestation électronique des services à la fois dans l'ensemble du gouvernement et au sein des institutions gouvernementales.

3.5 Normes et pratiques

3.5.1 Création de l'information – Les activités qui sont la source même de l'information

Selon de nombreux participants, dans un environnement complexe faisant appel à de l'information se présentant dans de multiples formes, de la version papier à la version électronique, les fonctionnaires ne disposent pas de critères appropriés qui les aideraient à déterminer les informations qui ont besoin d'être créées, reçues, rassemblées, etc. pour soutenir ou documenter ce qu'ils font (c.-à-d. certains n'en créent pas suffisamment, tandis que d'autres en créent beaucoup plus que ce à quoi l'on pourrait s'attendre normalement).

Certains craignent en outre qu'avec l'accélération du rythme du travail quotidien et l'accroissement de la complexité de ce dernier, les fonctionnaires ne se préoccupent pas suffisamment dès le début de l'information qu'ils devront créer et tenir à jour pour les nouveaux programmes et systèmes qui seront mis sur pied. On a mentionné que, bien souvent, les méthodes et lignes directrices de conception des systèmes sur la mise au point et la reconception des programmes devraient comprendre un élément de GI qui, par sa présence, pourrait aider les utilisateurs à cerner et définir leurs besoins en information. Outre les besoins des fonctionnaires en matière d'information, on s'est inquiété du fait que les institutions ne s'attardaient pas suffisamment aux besoins à long terme de leurs bases de connaissances sans parler de ceux, encore à plus long terme, nécessaires pour constituer la mémoire de la nation. Tant les Archives nationales que la Bibliothèque nationale ont manifesté des inquiétudes au sujet de leur aptitude à remplir leur mandat pour ce qui est d'acquérir et de préserver l'information du gouvernement lorsque des considérations de ce genre ne sont pas prises en compte au départ dans la conception des systèmes ou des programmes. On s'inquiète en particulier de la préservation à long terme de l'information électronique qui, prétend-on, ne pourrait être garantie que si on tenait compte et appliquait les exigences en matière de préservation au moment où l'information est créée.

Les formulaires font partie du processus de création de l'information. Ils fournissent le contexte et la structure de la masse d'information reçue des citoyens, des autres fonctionnaires, etc., à l'appui de la prestation des programmes et des services du gouvernement. De nombreux participants des groupes de GI/TI et des diverses institutions gouvernementales se sont dits inquiets que l'absence de normes et de lignes directrices sur l'utilisation des formulaires sème une certaine confusion, entraîne une augmentation des coûts et empêche de tirer parti des possibilités (p. ex., l'utilisation des formulaires pour réaliser des économies dans la conception de processus de gestion automatisés hautement structurés adaptés au Web.

Les participants d'un certain nombre de groupes ont mis l'accent sur le fait que, dans un contexte plus vaste de la GI, il n'existait rien au sujet de l'acquisition de l'information assujettie à des accords d'autorisation ou au Web, ni du coût de l'acquisition de publications, des questions jugées importantes et qu'il fallait aborder dans le contexte élargi de la GI.

3.5.2 Utilisation de l'information - Les activités ayant trait à ce que l'on fait de l'information

Au fur et à mesure que les Canadiens se branchent, ils auront besoin de naviguer, de chercher et de trouver des informations gouvernementales, peu importe la forme physique dans laquelle elles se présentent, avec toute la souplesse voulue sans considération des institutions et dans des domaines d'information aussi variés que les systèmes documentaires ou de bibliothèques et d'autres systèmes axés sur l'information. Ils s'attendront à cela quel que soit leur point d'entrée dans une filière de service public. De leur côté, les fonctionnaires s'attendront également à avoir accès à l'information dont ils ont besoin pour faire leur travail.

Voici certains des plus grands défis pour le gouvernement qui sont ressortis des séances de consultation :

• il reste encore à établir les normes nécessaires en matière d'information pour l'ensemble du gouvernement et dans plusieurs secteurs de programmes gouvernementaux afin de communiquer et de définir les termes clés à utiliser pour accéder à l'information et aux services du gouvernement;
• il reste encore à établir des outils de navigation pour l'ensemble du gouvernement et dans plusieurs secteurs de programmes gouvernementaux afin de faciliter l'accès à l'information et la recherche;
• les systèmes et les schémas de classification existants sont fragmentés, répartis entre la bibliothèque, la gestion des documents, l'administration des bases de données et d'autres secteurs du gouvernement; ils sont aussi fragmentés et manquent de cohérence au chapitre de leur conception d'un ministère à l'autre; il reste encore à établir une démarche globale de classification pour appuyer l'accès et la recherche dans un environnement de prestation électronique des services;
• il reste encore à établir des normes et des outils pour décrire l'information afin de faciliter l'accès et la recherche à l'échelle du gouvernement et au sein de chaque institution;
• il n'existe pas de normes pour établir la quantité d'information contextuelle nécessaire pour faciliter l'accès et l'intelligibilité de l'information une fois qu'elle a été trouvée;
• les citoyens et fonctionnaires font face à des obstacles technologiques (p. ex., l'incompatibilité des logiciels et des formats) lorsqu'ils échangent des informations par voie électronique;
• les fonctionnaires éprouvent de la difficulté à accéder à l'information dont ils ont besoin pour accomplir leur travail et à la récupérer, car elle est fragmentée parmi les unités d'entraînement « C » des utilisateurs, les serveurs individuels et partagés, les classeurs de fichiers sur papier ainsi que parmi d'autres systèmes et bases de données uniques;
• les mécanismes pour aider à diffuser l'information publiée du gouvernement à la population par l'intermédiaire des bibliothèques pourraient être améliorés;
• les services d'accès et de recherche de l'information électronique offerts aux personnes handicapées pourraient être insuffisants lorsque le gouvernement passera à la prestation électronique des services;
• les systèmes institutionnels actuels pourraient avoir de la difficulté à offrir l'accès et leur contenu en plusieurs langues;
• dans un contexte plus vaste de la GI, on ne s'est pas encore penché sur certaines autres questions d'« utilisation », comme les droits d'auteur, les frais comptés pour l'information gouvernementale et la cyberédition.

3.5.3 Conservation de l'information - Les activités pour s'assurer que l'information est authentique, fiable, disponible, utilisable et intelligible au fil du temps

Pour donner aux Canadiens l'information dont ils ont besoin et pour bien gouverner, il est impératif de conserver aussi longtemps que nécessaire des informations fiables. Les participants aux consultations étaient nombreux à se demander si le gouvernement était en mesure de conserver de l'information (plus particulièrement l'information stockée sur support électronique) authentique et fiable pendant aussi longtemps qu'il est nécessaire pour satisfaire aux exigences relatives à la gestion ou à la reddition de comptes.

On a également soulevé la question de savoir si les fonctionnaires étaient en mesure de déterminer quelle information ils sont censés conserver et pendant combien de temps ou celle dont ils peuvent se débarrasser et pourquoi.

Un grand nombre des participants, y compris ceux d'organismes responsables comme les Archives nationales et la Bibliothèque nationale, ont manifesté leur préoccupation au sujet de la capacité des institutions gouvernementales de conserver l'information électronique à long terme. Les points suivants illustrent certaines de leurs préoccupations :

• la difficulté de tenir compte des diverses versions d'un même document pourrait menacer la pertinence et la fiabilité des documents;
• rares sont les institutions gouvernementales qui ont élaboré des stratégies pour conserver l'information électronique à longue échéance (l'information électronique est susceptible de se perdre pour diverses raisons, notamment la nature du support, la désuétude de la technologie employée, le manque de documentation et l'absence d'un cadre de responsabilité efficace);
• les mesures prises pour établir le coût des systèmes, les approuver ou financer les programmes ne tiennent peut-être pas suffisamment compte des coûts de la conservation de l'information dans le temps;
• des défis considérables attendent les Archives nationales et la Bibliothèque nationale en ce qui touche leur aptitude et celle des institutions gouvernementales à assurer l'acquisition, l'organisation et la conservation de l'information qui doit être gardée à long terme;
• on n'a pas encore réglé les questions liées à la conservation à long terme de l'information critique pour la sécurité, plus particulièrement compte tenu des questions soulevées sur des points tels que la conservation (ou non) de certificats, de signatures numériques, de documents encodés, etc.
• les facteurs de la GI (c.-à-d., respecter les exigences en matière d'identification, d'entreposage, de protection, de migration et d'authenticité) ne sont peut-être pas convenablement intégrés aux lignes directrices sur la planification de la reprise des opérations, la protection civile, etc. pour un environnement de prestation électronique des services;
• les politiques et les procédures concernant la cession des programmes gouvernementaux à d'autres compétences ne reflètent peut-être pas convenablement la bonne intendance de l'information liée à ces initiatives.

3.5.4 Processus d'élaboration des normes

De nombreux participants se sont montrés préoccupés par l'absence d'une entente sur les concepts qui sous-tendent des termes comme « normes », « pratiques exemplaires », etc., ce qui complique l'élaboration de stratégies destinées à mettre au point et à adopter des normes en matière de GI.

Un certain nombre de participants ont remis en question la viabilité du programme des Normes du Conseil du Trésor sur la technologie de l'information (NCTTI) compte tenu des exigences qui commencent à être formulées dans le cadre de GD. On a fait clairement savoir qu'il fallait mettre en place un mécanisme (misant sur le processus d'approbation des normes actuellement en vigueur dans le cadre de l'initiative du Gouvernement en direct) pour garantir l'élaboration et la promulgation efficaces de normes visant toute une gamme de questions relatives à la GI, du contenu de l'information et de l'accès à l'information/la recherche à la préservation de l'information.

3.6 Les systèmes

Il règne une préoccupation générale en ce qui concerne la mesure dans laquelle la fonctionnalité de la gestion de l'information (c.-à-d., pour appuyer les activités de « création », d'« utilisation » et de « conservation » de l'information) est mise en œuvre dans les systèmes d'information du gouvernement. On s'inquiète du fait qu'on ne tient habituellement pas compte, dans le coût global des systèmes, du coût de ces activités reliées à l'information, particulièrement de celles ayant trait à la « conservation ».

Il est manifestement très difficile d'élaborer des systèmes à l'appui de processus de travail fortement structurés, mais il l'est encore plus d'incorporer des exigences en matière de GI dans des environnements bien moins structurés, comme dans celui que l'on appelle communément l'environnement de bureau, où les procédés de travail, les règles d'affaires et les responsabilités attribuées ne sont pas clairement définis. Dans ce genre d'environnement, des courriels et des documents électroniques et sur papier sont créés, utilisés et stockés plus ou moins à l'avenant, certains à des fins internes et d'autres pour utilisation à l'extérieur. Par exemple, l'initiative du Système de gestion des dossiers, des documents et de l'information (SGDDI) (c.-à-d. l'initiative en matière d'acquisition de systèmes partagés dirigée par le SCT) et les autres démarches liées à l'acquisition de systèmes constituent des efforts destinés à essayer de gérer les multiples formes dans lesquelles se présente l'information dans ce genre d'environnement non structuré. Dans ce contexte, un grand nombre des participants aux consultations dont le travail comporte des fonctions de gestion de documents ont indiqué que de grandes questions restent encore à régler relativement à l'intégration des systèmes (p. ex., mettre au point des régimes de classification pertinents, concevoir des programmes de formation efficaces et régler les problèmes liés à la culture ministérielle). On a revendiqué également qu'il faudrait envisager des approches plus innovatrices et axées sur l'avenir pour gérer cette forme d'information (p. ex., incorporer des règles de tenue de dossiers dans la conception du déroulement du travail de sorte que la tenue de dossiers se fasse de façon presque automatique).

3.7 Le personnel

La plus grande préoccupation qu'ont exprimée les participants aux consultations avait trait au « personnel ». On se demande si le gouvernement dispose de ressources qui possèdent les connaissances et les capacités requises pour édifier et entretenir une infrastructure de GI, une infrastructure qui tienne compte des procédés de travail reposant actuellement sur les versions papier et du contexte actuel de l'environnement électronique émergeant ainsi que des priorités gouvernementales comme celles qui ont été énoncées dans le discours du Trône. Voici certaines des principales préoccupations soulevées :

• il n'existe pas encore de perspective à l'échelle du gouvernement sur la nature du travail nécessaire pour élaborer et entretenir une infrastructure de la GI;
• on s'attend à ce que les travaux relatifs à la GI (p. ex., mettre au point des outils et des méthodes d'accès à l'information/de recherche et de préservation dans un environnement électronique de prestation des services) exigent un plus grand savoir et un plus haut niveau de compétences que ce que l'on retrouve à l'heure actuelle dans des collectivités comme la gestion des documents;
• il faut encore s'entendre sur ce que les fonctionnaires ont besoin de connaître au sujet de la GI et les compétences et les capacités dont ils ont besoin;
• contrairement à ce qui se passe pour les ressources humaines et financières, on ne retrouve pas encore dans la description d'emploi des fonctionnaires les rôles et les responsabilités relatives à la gestion de l'information qu'ils créent, utilisent et conservent dans le cadre de leurs fonctions;
• les descriptions d'emploi rédigées dans le cadre du système axé sur la Norme générale de classification (NGC) reflètent les fonctions qu'accomplissent les collectivités actuelles de la GI; les nouvelles exigences du travail de gestion de l'information découlant de l'environnement de prestation électronique des services n'ont toutefois pas encore été formulées;
• il n'existe pas encore de cadre de compétences clairement défini en matière de GI ni de mécanisme pour s'assurer que l'on puisse tenir à jour les profils de compétence mis au point, quels qu'ils soient;
• il est impossible d'évaluer si les programmes actuels de formation, d'éducation et de recrutement en matière de GI sont pertinents et efficaces, mais les participants ont indiqué que, au sein des collectivités individuelles de la GI, soit qu'il n'existe pas de stratégie de formation et de recrutement, soit que celles qui existent sont faibles ou fragmentées;
• les programmes actuels de formation, d'éducation et de recrutement destinés aux fonctionnaires ne reflètent pas encore adéquatement les facteurs de la GI, particulièrement au niveau supérieur;
• personne ne se pose comme champion du développement d'une collectivité de la GI à l'échelle du gouvernement et il n'y a pas de programme de renouveau ni de perfectionnement de la communauté de la GI;
• il n'y a pas de système de récompense ni de sanction en vigueur pour la GI — rares sont les sanctions qui sont imposées pour une mauvaise gestion de l'information.
• La GI ne fait pas partie du processus d'appréciation du rendement des fonctionnaires, et cela entrave les efforts de ceux qui participent à l'édification de l'infrastructure de la GI;
• l'absence de fonctions effectives de gestion des documents et d'autres fonctions de soutien dans un certain nombre d'institutions gouvernementales force les utilisateurs à garder eux-mêmes leurs documents;
• on souligne que, dans certains secteurs du gouvernement, en l'absence de savoir-faire, de normes et de pratiques, de systèmes et de marches à suivre, les utilisateurs en viendront à adopter leurs propres règles pour gérer leur information;
• au fur et à mesure que les fonctionnaires prennent leur retraite ou changent d'emploi, il y a une perte d'information et de connaissances précieuses.