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Gouvernement en direct 2006
Module 5 - Leadership et gestionUne vaste initiative novatrice comme celle du Gouvernement en direct suscite beaucoup d'intérêt. Ses approches en matière de leadership et de gestion sont mises en question et analysées. Les éléments qui attirent le plus l'attention sont: la gouvernance, en raison de sa nature horizontale, la gestion responsable de l'initiative, en raison de la portée de celle-ci, et l'évaluation des réalisations. À mesure que le gouvernement progresse vers un modèle global de prestation des services pour tous les modes de prestation et tous les ordres de gouvernement, les leçons apprises dans le cadre de l'initiative acquièrent une certaine valeur. GouvernanceL'initiative du Gouvernement en direct a débuté alors que s'achevait le projet An 2000. Même si Gouvernement en direct visait principalement à améliorer le service grâce à la prestation par voie électronique et le projet An 2000 portait principalement sur la conformité des systèmes, les deux avaient des points en commun. Dans les deux cas :
Les leçons apprises dans le cadre du projet An 2000 ont fait ressortir ce qui suit :
Le modèle de gouvernance Le modèle de gouvernance adopté pour l'initiative du Gouvernement en direct s'apparente à celui utilisé lors du projet An 2000. Ce choix découle des similarités observées entre les deux exercices et des leçons tirées du projet An 2000. Au cours de ses six années d'existence, le modèle de gouvernance a évolué afin de refléter l'évolution de l'initiative elle-même - de la prestation de services en direct à l'adoption d'une approche de prestation des services intégrée et axée sur les clients pour tous les modes de prestation, sans tenir compte des éléments dispersés au sein des diverses organisations fédérales et des autres administrations.
Le modèle adopté a donné d'excellents résultats en ce qui a trait à l'établissement de consensus, à la prise de décisions partagée et à la transmission de renseignements sur la façon d'en venir à une prestation de services en direct et de planifier les prochaines étapes. Rôles et responsabilités Les rôles et les responsabilités sont répartis comme suit :
« Je trouve qu'il s'agit d'une bonne façon de recueillir des idées auprès d'internautes qui ne sont pas des experts. » Gestion responsableC'est dans le discours du Trône d'octobre 1999(2) que le gouvernement s'est engagé pour la première fois à créer le Gouvernement en direct. Dans le cadre de l'initiative, 34 ministères et organismes fédéraux ont collaboré pour :
La gestion responsable consiste à s'assurer que les fonds sont répartis en fonction des priorités, que le travail est effectué en tenant compte de la vision à long terme, que les risques font l'objet d'une surveillance étroite et que les progrès sont mesurés tout au long du processus. Financement du Gouvernement en direct Le financement de l'initiative du Gouvernement en direct s'est produit en trois étapes. Premièrement, dans le budget de 2000, on annonce que le « budget réserve 160 millions de dollars sur deux ans à la conception et au lancement d'une initiative visant à offrir les services du gouvernement fédéral en direct aux citoyens canadiens et à favoriser l'utilisation du commerce électronique. Cette mesure appuiera le plan du gouvernement qui vise à faire du Canada le pays le plus branché du monde ». Par la suite, une allocation supplémentaire de 120 M$ a été annoncée dans la Mise à jour économique de mai 2001. Enfin, dans le budget de 2001, on a alloué 600 M$ sur quatre ans pour la mise en œuvre de l'initiative du Gouvernement en direct jusqu'en 2005. Le financement total (880 M$) alloué à l'initiative au cours de ses six années d'existence a été divisé en quatre enveloppes principales : 
Le financement central a été alloué dans le cadre de processus ouverts et d'examens effectués par des pairs à partir de critères préétablis afin d'assurer l'optimisation des ressources et de favoriser l'élaboration de solutions horizontales. La contribution financière du ministère ou de l'organisme responsable et des partenaires constituait un critère récurrent. Dans son rapport(1) de 2003, la vérificatrice générale a déclaré au sujet du Gouvernement en direct: « Le Bureau de gestion du projet applique des critères rigoureux dans le choix des projets du Gouvernement en direct à financer et il suit de près l'avancement des travaux et en contrôle les coûts. Les rapports d'étape qu'il soumet périodiquement au Secrétariat du Conseil du Trésor sont utiles ». Viabilité et transférabilité Au cours de la dernière année d'existence de l'initiative du Gouvernement en direct, un plan de transition a été élaboré afin de transférer les actifs matériels (base de données des 130 services les plus couramment utilisés) et non matériels (leçons apprises) à la prochaine génération de modes de prestation de services. Une étude en collaboration et axée sur le citoyen portant sur les modes de prestation de service est en cours afin de comprendre les attitudes, le degré de sensibilisation et les attentes des citoyens canadiens en ce qui a trait à la prestation des services du gouvernement du Canada en vue d'alimenter la vision de la prestation de services intégrée et multimodale. Les occasions d'échanger connaissances et leçons apprises et de discuter des défis communs avec les autres ordres de gouvernement sont poursuivies. Par exemple, la Voie de communication protégée discute actuellement avec les provinces et les municipalités en vue d'élargir son cadre de sécurité afin que les citoyens aient un seul moyen coordonné, protégé et économique de traiter par voie électronique avec tous les gouvernements du Canada. La mise en œuvre d'une stratégie d'adoption, combinée à l'élaboration d'une trousse de promotion à l'intention des ministères et des organismes fédéraux, aidera à maintenir le rendement du capital investi dans le Gouvernement en direct au cours des années à venir, car elle continuera de stimuler l'augmentation de l'utilisation des services en direct par les clients. Les passerelles et les regroupements ont créé de nombreux outils communs pouvant être utilisés dans l'ensemble des gouvernements. Ces outils ont stimulé la simplification et la fusion sans heurt de divers services. Le Plan directeur pour une présence uniforme du gouvernement du Canada dans Internet présente la voie à suivre pour atteindre une plus grande uniformité quant à la présence du gouvernement du Canada dans Internet dans l'avenir. Gestion du risque Trente-quatre ministères et organismes se partagent la responsabilité de rendre 130 services accessibles en direct en mettant l'accent sur la clientèle. Dans ce contexte, la gestion des risques devient essentielle, car il est possible de perdre de vue les objectifs généraux en cours de route. En s'inspirant encore une fois des leçons apprises dans le cadre du projet An 2000, l'approche de gestion intégrée du risque a été adoptée, car elle est complète et a démontré son efficacité dans un contexte similaire. La gestion des risques a été effectuée aux trois niveaux suivants: de l'initiative, du secteur d'activité et de chaque projet financé. Le processus de gestion intégrée des risques comprend la définition des risques, l'établissement des stratégies d'atténuation correspondantes et la surveillance étroite de l'évolution des risques. Au niveau de l'initiative, des examens d'initiatives comparables menées au Canada et à l'étranger ainsi que des discussions officielles avec les ministères et les organismes participants ont fourni un excellent aperçu des problèmes qui pouvaient mettre en péril le succès de l'initiative. À ce niveau, l'atténuation du risque repose sur la prise de mesures centralisées (par exemple, élargissement de l'équipe des services juridiques du Secrétariat du Conseil du Trésor afin de résoudre les questions d'ordre juridique) et surveillées par les comités interministériels sur la transformation des services. Du point de vue des secteurs d'activité, les critères pour l'allocation des fonds centraux servent aussi à la gestion des risques, car ils permettent de cerner les propositions qui contribuent aux solutions et à l'atteinte des objectifs communs et non pas à l'atteinte des objectifs spécifiques des différents ministères et organismes. Au niveau des projets, les risques sont définis au moyen de rapports, ils sont atténués en mettant en place des conditions d'accès au financement et surveillés selon ces conditions. De plus, les observations et les recommandations formulées par la vérificatrice générale ont alerté le gouvernement au sujet de divers risques auxquels était exposé le Gouvernement en direct. Ces recommandations ont contribué à renforcer les résultats collectifs du Gouvernement en direct en cernant les domaines sur lesquels l'initiative devait se pencher sans attendre afin de respecter ses objectifs pour 2005-2006. Un plan d'atténuation des risques identifiés a été élaboré et présenté au Bureau du vérificateur général au printemps 2005. Mesure du rendement Le Secrétariat du Conseil du Trésor a dirigé l'élaboration d'un modèle de mesure du rendement en 2002. Le modèle comprenait les onze indicateurs de rendement suivants :
Le rapport Mesure du rendement de l'Initiative du Gouvernement en direct(22) a révélé que l'initiative du Gouvernement en direct continue de respecter son échéancier pour ce qui est d'offrir en direct les 130 services fédéraux les plus souvent utilisés et d'avancer vers l'atteinte des niveaux de maturité visés. L'atteinte de ces niveaux de maturité constituait une mesure clé du succès du gouvernement du Canada quant à son engagement d'offrir en direct, avant fin de 2005, les services fédéraux les plus couramment utilisés. Le rapport révèle également que :
Gestion par analyse de résultat De nombreux intervenants exercent des pressions sur les organisations gouvernementales pour qu'elles adoptent une approche plus dynamique en ce qui a trait à la mesure et à l'amélioration des résultats des programmes, à la production de rapports connexes et à d'autres aspects du rendement organisationnel. Les contribuables insistent de plus en plus sur la nécessité d'offrir des services de qualité qui procurent des résultats évidents et convaincants et qui sont offerts aux bonnes personnes à un coût raisonnable. La gestion par analyse de résultat est une approche globale et inclusive de définition de la valeur et d'atteinte des avantages désirés d'un programme, d'une initiative ou d'un projet, tels que perçus par les différents intervenants. Les méthodes de gestion par analyse de résultat encouragent les décideurs à penser aux résultats finaux dès le départ. L'important est d'obtenir les résultats, non pas de mener les activités. La gestion par analyse de résultat complète les méthodes de gestion de projets et les compétences en la matière, car les résultats doivent, eux aussi, être planifiés, gérés et mesurés de manière proactive. Afin de permettre la présentation de résultats de qualité aux clients, une gestion proactive devrait constituer la norme pour tous les aspects des programmes. Au cours de sa dernière année d'existence, l'initiative du Gouvernement en direct, en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, a déployé des ressources afin d'étudier et d'élaborer des outils qui aideront les initiatives futures à adopter une méthode de gestion par analyse de résultat dans l'élaboration et la mise en œuvre de nouveaux projets, programmes et services. L'initiative du Gouvernement en direct a examiné les pratiques exemplaires à l'échelle internationale et interrogé les divers ministères et organismes fédéraux qui ont utilisé des méthodes de gestion par analyse de résultat. Les résultats ont ensuite été regroupés dans un rapport sur les pratiques exemplaires. L'initiative du Gouvernement en direct a également élaboré un guide et des outils afin d'aider les ministères à utiliser la méthode de gestion par analyse de résultat. Leçons apprisesLa consignation et l'échange des leçons apprises constituent l'une des plus importantes façons de mettre à profit la valeur réelle de l'initiative du Gouvernement en direct. Afin d'appuyer des initiatives similaires entreprises par le gouvernement du Canada ou par tout autre gouvernement, les méthodes qui ont donné des résultats exceptionnels furent consignées afin de pouvoir les reproduire. Les changements apportés à mi-parcours en vue d'améliorer les résultats et les cas où, à la lumière des événements ultérieurs, des approches différentes eurent été préférables, sont tout aussi précieux pour les efforts futurs. Afin de réunir ces leçons, les commentaires des intervenants sont systématiquement recueillis dans le cadre d'entrevues, d'ateliers et de rapports de projets. Les principales leçons apprises sont brièvement décrites ci-dessous. Participation des citoyens afin d'assurer que les services sont axés sur le client De vastes consultations menées auprès de la population canadienne au moyen d'enquêtes, d'essais auprès de groupes de consultation, de recherches sur l'opinion publique et de consultations en direct sont à l'origine de tous les aspects de la stratégie relative au Gouvernement en direct. Ces consultations ont permis de recueillir des commentaires déterminants qui ont permis d'orienter la prise de décisions vers une stratégie pangouvernementale afin d'en venir à une approche axée sur la clientèle et d'améliorer et de redéfinir les services du gouvernement en conséquence. La participation des citoyens a fait une grande différence dans l'arbitrage de discussions internes au sujet de la meilleure façon de procéder, notamment, dans des domaines importants qui préoccupaient la population, par exemple, la protection de la vie privée ainsi que la sécurité et la fiabilité des transactions en direct. Leadership Un leadership solide était essentiel, particulièrement afin d'inciter les ministères et les organismes à tourner le dos à une orientation fondée sur une structure administrative verticale pour adopter une orientation mettant l'accent sur une approche d'entreprise qui répondrait mieux aux besoins des clients communs et permettrait une collaboration horizontale et des solutions partagées. Les barrières territoriales ont commencé à faire place aux communautés d'intérêts qui englobent plusieurs ministères et organismes, particulièrement dans des domaines fonctionnels importants comme la gestion de l'information et la prestation des services. Toutefois, pendant la mise en œuvre de l'initiative, les autorités gouvernementales verticales, les processus et les structures de responsabilisation, qui renforcent le mandat administratif distinct de chaque ministère et organisme, n'ont pas changé. En raison de sa nature essentiellement horizontale, le défi que représentait le Gouvernement en direct en ce qui a trait à la culture, aux mécanismes et aux processus administratifs du gouvernement aurait pu être plus facile à gérer si le leadership politique avait été plus solide. Gouvernance Une structure de gouvernance horizontale a été établie pour l'initiative du Gouvernement en direct afin de faire en sorte que les cadres supérieurs de tous les ministères et organismes puissent s'occuper de façon collective des risques de haut niveau et afin de favoriser une harmonie dans l'élaboration de l'infrastructure, des politiques et des plans stratégiques ainsi que dans la mise en œuvre de l'initiative. Cette structure établissait les rôles et les responsabilités et fournissait des moyens de régler les problèmes. La nécessité d'assurer une gouvernance horizontale sans compromettre les responsabilités verticales permanentes a causé de fortes tensions. Parfois, des plans approuvés par les échelons supérieurs ont échoué au stade de l'exécution, car les responsabilités relatives à la myriade de décisions qui devaient être prises afin de mettre en œuvre la stratégie ou le projet n'étaient pas toujours claires ou étaient trop complexes. Planification stratégique En raison du caractère évolutif et de la portée pangouvernementale de l'initiative du Gouvernement en direct ainsi que de la nécessité de planifier les activités et de les intégrer à des objectifs plus vastes en matière de politiques et de prestation des services, le plan stratégique de l'initiative a évolué. Avec le temps, les résultats prévus se sont précisés parce que la perception a évolué et que les participants ont pris conscience des attentes de la population canadienne et de l'incidence de l'offre de plus de services transactionnels en direct conformes à ces attentes. La planification stratégique constituait un processus continu, ce qui a permis de s'adapter au changement, de réduire les risques et de valider les résultats. Viabilité La viabilité est l'un des enjeux les plus importants pour le gouvernement lorsqu'il envisage de modifier fondamentalement la façon dont il interagit avec l'ensemble des citoyens. Afin de recevoir du soutien financier de la part de l'initiative du Gouvernement en direct en vue de créer ou d'améliorer leurs services en direct, les ministères et les organismes devaient démontrer qu'ils étaient en mesure de financer le service de façon continue et de maintenir les mêmes normes et la même qualité de service pour tous les modes de prestation. Le fait de mettre davantage l'accent sur la promotion des nouveaux services offerts en direct à la population canadienne afin d'en encourager l'utilisation aurait eu une incidence positive sur l'initiative. Il est évident qu'il faut dissocier le marketing des considérations politiques et faire de la promotion des services un élément essentiel des plans d'activités en matière de transformation des services Affectation des fonds Le financement central a contribué à favoriser l'innovation en permettant aux ministères et aux organismes d'accroître leur maturité quant à la prestation de leurs services en direct. Davantage d'attention aurait pu être portée aux mécanismes favorisant le financement coopératif des propositions conjointes exigeant une mise en commun des fonds, ainsi qu'au processus de déblocage des fonds, d'encaissement des fonds entre les ministères et les administrations, et d'accès aux fonds du budget central. Bien que parfois lourde sur le plan administratif, la diligence raisonnable exercée au cours de l'affectation progressive des fonds du Gouvernement en direct aux projets a contribué à l'utilisation des ressources de l'initiative aux fins prévues et a réduit les risques de dépassement des coûts. Gestion et mesure du rendement Le modèle de maturité des services élaboré pour l'initiative du Gouvernement en direct s'est révélé un excellent moyen de déterminer et d'évaluer les degrés de maturité des services. Il a favorisé une gestion solide du rendement, car les membres de la haute direction (les sous-ministres) devaient s'entendre sur les objectifs en matière de maturité des services en direct pour ensuite approuver les rapports réguliers sur l'avancement. En outre, les rapports d'étape étaient requis, ce qui a contribué à la transparence du processus. De même, les rapports annuels au Parlement ont aidé à augmenter la notoriété de l'initiative et ont encouragé les ministères à se concentrer sur l'atteinte de leurs objectifs. Gestion du risque La vaste gamme d'exigences procédurales que devaient respecter les ministères et les organismes pour contribuer à l'élaboration de stratégies, demander l'approbation des projets, obtenir des fonds, mesurer les progrès réalisés et en faire rapport, a constitué un solide régime de gestion du risque pour l'initiative. Les comités d'examen interministériels ont fait une analyse critique, vérifié les glissements de portée et assuré l'harmonisation. Le Bureau du Gouvernment en direct a facilité le respect des exigences, coordonné et surveillé les activités continues, joué un rôle important en matière « d'intervention immédiate » et d'assurance, participé de façon significative à la réduction des risques liés aux fonds non utilisés et assuré la sélection de solutions et de projets horizontaux. Préparation organisationnelle Dès le départ, le Gouvernement en direct a reconnu le principe suivant: qui dit préparation organisationnelle, dit changement culturel. Par conséquent, les compétences non liées à la technologie de l'information devaient constituer le principal centre d'intérêt, la communication des besoins devait être la norme et la création de communautés d'expertise dans les domaines fonctionnels clés à l'échelle des ministères et des organismes devait être activement encouragée. Le Bureau de gestion du changement a été établi pour aider à avancer dans cette direction. Toutefois, par comparaison, à l'extérieur des communautés de la technologie de l'information, de la gestion de l'information et de la prestation des services, relativement peu de progrès ont été réalisés quant aux autres intervenants clés, notamment le personnel des domaines suivants: finances et administration, communications, gestion de programme et élaboration de politiques. Gestion des résultats Au fil des années, l'initiative du Gouvernement en direct a travaillé avec les ministères et organismes pour clarifier les résultats escomptés incluant le niveau de maturité et la gamme de fonctionnalités des 130 services les plus utilisés retenus pour la prestation en direct à la fin de 2005-2006. Étant donné la nature novatrice de l'initiative, le niveau de précision de ces résultats a évolué au fil du temps - comme c'était le cas dans d'autres pays. Une nette amélioration de la définition et de la validation des résultats s'est produite au cours de la réalisation du Gouvernement en direct. Cependant, il serait préférable de clarifier les résultats escomptés en termes pratiques et mesurables dès le début de futures initiatives de manière à soutenir le développement des plans stratégiques et valider les progrès. En réponse aux observations contenues dans le rapport(1) de 2003 de la vérificatrice générale et conscient que la gestion des résultats requiert davantage de recherche, Gouvernement en direct a recueilli les leçons apprises et les pratiques exemplaires de projets qui ont utilisé la gestion par analyse de résultat. Gouvernement en direct a aussi développé le Guide et outils pour la gestion par analyse de résultat en s'appuyant sur le travail effectué par le Secrétariat du Conseil du Trésor ces dernières années pour évaluer le potentiel de l'utilisation de cette approche à l'échelle du gouvernement. |
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